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摘要：中國農(nóng)村在反貧困領(lǐng)域已經(jīng)進(jìn)入了“兩輪驅(qū)動”(低保和扶貧開發(fā))的歷史階段，這在客觀上要求必須對扶貧開發(fā)的功能定位和發(fā)展機(jī)制進(jìn)行重新認(rèn)識和設(shè)計(jì)。本文在回顧農(nóng)村低保制度出臺背景和實(shí)施過程并展望其發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，分析了低保制度對扶貧開發(fā)工作的潛在影響，對低保制度背景下農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的功能定位進(jìn)行了重新認(rèn)識和界定，并據(jù)此初步設(shè)計(jì)了“發(fā)展型”的工作機(jī)制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村低保扶貧開發(fā)功能定位發(fā)展機(jī)制

2007年7月，在全國貧困人口大幅度減少的情況下，中國政府決定在全國農(nóng)村全面施行最低生活保障制度；2009年3月，中央決定大幅度提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，新的標(biāo)準(zhǔn)將原來的絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)和低收入標(biāo)準(zhǔn)合二為一，并統(tǒng)一提高到家庭人均純收入1，196元。上述制度安排標(biāo)志著我國農(nóng)村貧困人口的溫飽問題已經(jīng)基本解決，中國政府對抗貧困的斗爭已經(jīng)進(jìn)入了“兩輪驅(qū)動”的歷史階段：低保制度維持生存、扶貧開發(fā)促進(jìn)發(fā)展，開發(fā)與救助相結(jié)合。

作為一項(xiàng)重大而且長期的制度安排，低保制度必然對中國農(nóng)村的扶貧開發(fā)工作產(chǎn)生巨大影響。在以往的扶貧工作中，所有貧困人口的生存和發(fā)展問題都是扶貧開發(fā)工作部門的職責(zé)所在，而在低保制度背景下，扶貧開發(fā)的工作對象和工作職責(zé)與目標(biāo)已經(jīng)發(fā)生變化，職能部門對此不僅必須在理論上要有清晰認(rèn)識，更應(yīng)在實(shí)際工作中做出切實(shí)可行的政策設(shè)計(jì)。一個(gè)非常關(guān)鍵的問題是，在低保制度背景下，扶貧開發(fā)應(yīng)該有著區(qū)別于低保的職能定位和工作分工，對此已有共識。但究竟如何定位，建立什么樣的工作機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)其“發(fā)展”目標(biāo)，迄今為止尚未見到系統(tǒng)和深入的理論研究，在實(shí)踐中也沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)可循。

一、農(nóng)村低保制度出臺背景和實(shí)施過程

最低生活保障制度(簡稱低保制度)是法律賦予每一個(gè)公民在不能維持最低生活水平時(shí)，由國家和社會按照法定的標(biāo)準(zhǔn)向其提供滿足最低生活需要的物質(zhì)援助的社會保障制度。其通常的做法是政府對貧困人口按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行差額救助，其保障對象則是處于溫飽線以下的貧困家庭。

在國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和國家財(cái)力穩(wěn)步提高的大背景之下，為了切實(shí)解決少部分極端貧困人口的生活困難，讓貧困人群分享改革開放的發(fā)展成果，從上個(gè)世紀(jì)90年代初，中國就開始探索建立城市低保制度。經(jīng)過十多年的努力，到2006年9月底，中國城市居民最低生活保障人數(shù)達(dá)2，227余萬人，人均月保障標(biāo)準(zhǔn)為162元，1至9月份的人均補(bǔ)助差額為76元。應(yīng)當(dāng)說，中國城市低保制度基本覆蓋了全體城鎮(zhèn)居民，城市低保制度基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。

我國對農(nóng)村低保制度的探索并不晚，實(shí)際上還早于城市，但受傳統(tǒng)農(nóng)村集體福利思維定式的束縛和農(nóng)村稅費(fèi)改革等因素的影響，其進(jìn)展一度比較緩慢。2003年，在城市低保制度取得突破后，民政部著手重新部署農(nóng)村低保制度的建設(shè)工作，并決定在在全面摸清農(nóng)村特困戶底數(shù)的基礎(chǔ)上，在未開展農(nóng)村低保制度的地區(qū)建立農(nóng)村特困戶救助制度，由此中國農(nóng)村形成了低保制度和特困戶救助制度“雙軌并行”的局面。這一制度安排也在事實(shí)上為順利實(shí)現(xiàn)“全民低?！蹦繕?biāo)奠定了基礎(chǔ)。黨的十六大以來，我國確立了構(gòu)建社會主義和諧社會和建設(shè)社會主義新農(nóng)村兩大戰(zhàn)略目標(biāo)，中央和地方政府對民生的關(guān)注被提升到空前的高度，農(nóng)村低保制度的建設(shè)步伐因此明顯加快。到2006年底，建立農(nóng)村低保制度的省區(qū)市已經(jīng)達(dá)到24個(gè)，2007年6月底，全國31個(gè)省區(qū)市都已經(jīng)建立了農(nóng)村最低生活保障制度，覆蓋了2,068萬人。2007年7月11日，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，明確提出要在全國農(nóng)村全面建立低保制度，并確保在年內(nèi)將最低生活保障金發(fā)放到戶。至此，先經(jīng)地方政府實(shí)踐探索，后經(jīng)中央政府正式確認(rèn)，中國農(nóng)村最低生活保障制度最終得以全面確立施行，這是中國政府繼全面取消農(nóng)業(yè)稅等重大惠農(nóng)政策之后的又一項(xiàng)具有歷史性意義的重大決策。

二、農(nóng)材低保制度演進(jìn)趨勢

1農(nóng)村低保制度將是一項(xiàng)長期的制度安排

中國國家層面的農(nóng)村低保制度的確立迄今只有不到3年，但應(yīng)看到，這項(xiàng)制度絕非權(quán)宜之計(jì)，而將是一項(xiàng)長期的制度安排。首先，從理論上講，對于任何一個(gè)社會，即使在保證起點(diǎn)公平的前提下，由于人的個(gè)體差異，會導(dǎo)致獲取資源能力上的不同，最終導(dǎo)致人的經(jīng)濟(jì)情況的差異。而要完全地保證起點(diǎn)公平，人類至今的社會實(shí)踐還沒有找到這樣一種制度能夠?qū)崿F(xiàn)這一目標(biāo)。因此，無論從人道主義還是社會和諧的角度出發(fā)，對于整個(gè)人類社會來說，不管是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，實(shí)施基本的社會保障制度都將是一項(xiàng)長期的制度安排。除此之外，對于社會主義國家而言，共同富裕是終極的發(fā)展目標(biāo)，在這一目標(biāo)的指引下，保障人民的基本生活水平是應(yīng)有之義，對此，作為最重要的具體實(shí)施手段之一的低保制度也將是長期的；其次，從國際經(jīng)驗(yàn)看，社會保障制度始于20世紀(jì)初，迄今全世界已有139個(gè)國家和地區(qū)建立了這一制度。今天，在許多國家和地區(qū)，社會保障是政府為促進(jìn)社會福利所做努力中最核心的部分。在許多工業(yè)化國家和前社會主義國家，在國家的公共支出中，社會保障是占份額最大的項(xiàng)目。在發(fā)展中國家，社會保障在公共支出中的比重也在增加；再次，從我國的國情看。雖然經(jīng)過六十年的社會主義建設(shè)，特別是改革開放三十年來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國農(nóng)村的貧困得到很大改善?！鞍凑罩袊俜降呢毨?biāo)準(zhǔn)計(jì)算，中國農(nóng)村的貧困率(人口數(shù)量比例)從1981年的18.5％下降到了2004年的2.8％，農(nóng)村貧困人口數(shù)量從1.52億下降到2,600萬。按照世界銀行的貧困標(biāo)準(zhǔn)(按2003年農(nóng)村價(jià)格計(jì)，平均每人每年888元人民幣)計(jì)算，中國的扶貧成就則更為顯著。從1981年到2004年，在這個(gè)貧困線以下的人口所占的比例從65％下降到10％，貧困人口的絕對數(shù)量從6.52億降至1.35億，5億多人擺脫了貧困”。但是，由于中國人口數(shù)量龐大，處于貧困線的人口絕對數(shù)仍然很多，而且，隨著扶貧工作的深化，這部分貧困人口的致貧原因極為復(fù)雜，有的甚至是自身能力的缺乏，因此，單純依靠他們自身的發(fā)展并不能解決脫貧的問題，這也在客觀上要求低保制度保持長期性和穩(wěn)定性。綜合上述幾條理由，我們認(rèn)為，農(nóng)村最低生活保障制度將是我國今后相當(dāng)長的歷史時(shí)期內(nèi)的一項(xiàng)重大而長遠(yuǎn)的制度安排。從某種意義上講，農(nóng)村貧困將是我國的基本國情，最低生活保障制度也會成為一項(xiàng)基本的國家制度。

2保障標(biāo)準(zhǔn)將逐步提高

我國農(nóng)村低保制度建立伊始，受政府財(cái)力所限，低保制度標(biāo)準(zhǔn)較低。但2007年國家《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》中指出，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)要隨著當(dāng)?shù)厣畋匦杵穬r(jià)格變化和人民生活水平提高適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，這也是國際慣例。隨著我國基本公共服務(wù)均等化和城鄉(xiāng)一體化改革進(jìn)程的加快，保障力度勢必持續(xù)加大。就近期動態(tài)來看，這種趨勢已經(jīng)比較明顯。兩年以來，由于中央政府和地方政府的高度重視，我國農(nóng)村低保的標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提高。到2D08年年底，全國農(nóng)村平均低保標(biāo)準(zhǔn)是人均988元／年，月人均補(bǔ)差是49元。2007年，云南省決定起步階段先將國家統(tǒng)計(jì)局公布的上年家庭年人均純收入低于693元的228.4萬農(nóng)村絕對貧困人口全部納入農(nóng)村低保范圍，救助標(biāo)準(zhǔn)為月人均30元。從2008年1月份和7月份起，該省按每人每月10元的標(biāo)準(zhǔn)兩次提高了補(bǔ)助水平。其它省、市、區(qū)的政策動態(tài)也表現(xiàn)出了相同的趨勢，有的地方(如遼寧省大連市)甚至開始建立城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)自然增長機(jī)制，今后根據(jù)物價(jià)特別是生活必需品價(jià)格變動情況，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)每年都將有所提高。

3低保制度覆蓋面將繼續(xù)擴(kuò)大

美國近10年來，每年享受貧困線救助的人相當(dāng)于總?cè)丝诘?4.5％。目前，我國的農(nóng)村低保覆蓋面僅有6.15％。這說明在使農(nóng)村貧困群體分享社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果方面，我們的差距還是相當(dāng)明顯的。

造成這種現(xiàn)象的主要原因是現(xiàn)階段我國政府的財(cái)力還比較有限。受財(cái)力所限，我國在低保制度建立之初設(shè)定的政策標(biāo)準(zhǔn)還比較低，這使許多應(yīng)該得到制度保障的低收入農(nóng)民家庭暫時(shí)被排除在制度框架之外。在現(xiàn)有政策實(shí)施過程中，同樣也是受財(cái)力所限，符合政策標(biāo)準(zhǔn)的困難農(nóng)戶未能做到“按標(biāo)施?！焙汀皯?yīng)保盡?！薄Ｉ鲜鰞蓚€(gè)方面的因素導(dǎo)致迄今為止，中國農(nóng)村低保制度的覆蓋面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于理論數(shù)字?？梢灶A(yù)期，將來隨著政府財(cái)力的不斷增長，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)將逐步提高，更多的低收入農(nóng)村家庭將加入到低保制度覆蓋范圍之內(nèi)，符合低保標(biāo)準(zhǔn)的困難家庭也將應(yīng)保盡保，低保制度的實(shí)際覆蓋面將繼續(xù)擴(kuò)大。

三、低保制度對農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的影響

1積極影響

總體上和長遠(yuǎn)來看，農(nóng)村低保制度的全面實(shí)施對我國扶貧開發(fā)工作的影響是積極的。主要表現(xiàn)為兩方面：一是作為一項(xiàng)兜底性的制度安排，直接減少了絕對貧困人口，分擔(dān)了扶貧開發(fā)的一部分壓力；另一方面，低保制度也提供了物質(zhì)條件，使扶貧開發(fā)工作從維持生存的包袱中解脫出來，專注于發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。低保對象主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活困難的農(nóng)村居民。將這部分人群從扶貧對象中分離出來，不僅可以減輕扶貧開發(fā)工作負(fù)擔(dān)，更重要的是，扶貧對象的特征更加趨向“同質(zhì)化”，這一變化將更加有利于探索制定富有針對性的激勵和約束機(jī)制及相關(guān)政策，從而促進(jìn)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2對扶貧開發(fā)工作的挑戰(zhàn)

農(nóng)村低保制度大面積實(shí)施前后，對于扶貧開發(fā)工作的政策走向一度出現(xiàn)思想波動，甚至有人提出“全面實(shí)施低保制度后還要不要扶貧開發(fā)”的疑問。在2007年國務(wù)院副總理回良玉的重要批示以后。上述思想波動問題基本已經(jīng)解決。

但是，爭議的塵埃落定，卻意味著新的挑戰(zhàn)也隨之凸顯出來。主要體現(xiàn)為：隨著農(nóng)村低保制度的全面建立，扶貧開發(fā)的目標(biāo)和任務(wù)不再是解決貧困人口的溫飽問題，而是要著力于促進(jìn)貧困人口增加收入，促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展。在這一新的形勢下，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，按照與時(shí)俱進(jìn)的要求，盡快對低保制度實(shí)施后的工作思路和政策作出調(diào)整。具體包括：一是扶貧開發(fā)工作的目標(biāo)和職能必須重新界定；二是為了確保完成自身職能和發(fā)展目標(biāo)，必須進(jìn)行積極探索和創(chuàng)新，盡快確立“發(fā)展型”的激勵和約束機(jī)制；三是雖然扶貧與低保性質(zhì)有不同，職能有分工，但實(shí)際工作中又存在交叉或重疊，如何進(jìn)行組織協(xié)調(diào)和政策銜接，也是一個(gè)迫切需要解決的問題。本文只對前兩個(gè)問題進(jìn)行分析和探索。

四、低保制度背景下農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的重新定位

1傳統(tǒng)扶貧開發(fā)工作：兼顧“扶貧”與“低?！彪p重目標(biāo)

我國的傳統(tǒng)扶貧政策雖然以“扶貧開發(fā)”、培育貧困者的自我發(fā)展能力為目標(biāo)，但在國力匱乏、貧困人口大量存在的情況下，此一政策實(shí)際上同時(shí)承擔(dān)著人道主義救濟(jì)和推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重職能。這兩項(xiàng)職能的性質(zhì)不同，其實(shí)現(xiàn)的機(jī)制也應(yīng)不同。對于前者，資源分配的主要依據(jù)是“貧窮”——只要足夠貧窮，達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)，政府就不能袖手旁觀；而對于后者，問題就要復(fù)雜得多，但無論如何，扶貧資源的分配必須至少考慮兩項(xiàng)內(nèi)容，一是貧困，扶貧資源必須瞄準(zhǔn)其對象——貧困者；二是扶貧資源的分配必須有助于發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。那種只能照顧到貧窮，而無助于脫貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的政策應(yīng)該予以摒棄。但是，當(dāng)貧困人口(尤其是極端貧困人口)大量存在、而扶貧資源又極度匱乏的時(shí)候，要將有限的扶貧資源集中賦予其中的“發(fā)展的貧困者”，不僅存在操作上的障礙，而且勢必面臨巨大的政治壓力。因此，現(xiàn)實(shí)的政策選擇必然是，扶貧開發(fā)既要發(fā)展，又要救濟(jì)，發(fā)展與救濟(jì)目標(biāo)同時(shí)兼顧。

2雙重目標(biāo)的實(shí)踐困擾：產(chǎn)生逆向激勵，不利于發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

扶貧開發(fā)工作兼顧雙重目標(biāo)和職能雖然有其歷史必然性，但卻不利于發(fā)展型機(jī)制的建立。扶貧開發(fā)救濟(jì)、發(fā)展“一肩挑”實(shí)際上使扶貧開發(fā)政策成為一種普惠性的政策，或者在很大程度上，使扶貧開發(fā)政策成為一項(xiàng)福利制度：只要是貧困人口，就會成為扶貧開發(fā)政策的受惠者，就會得到政府的資金或其它支持。

這樣的做法導(dǎo)致三個(gè)結(jié)果：一是對貧困人群中的無發(fā)展能力者(喪失勞動能力的老弱病殘等人群)扶貧開發(fā)政策亦需兼顧，致使扶貧開發(fā)資源被分流；二是貧困人群中本就存在一部分“無發(fā)展意愿者”(有勞動能力但不愿付出努力者)，他們也能享受扶貧開發(fā)政策與資源；三是受上述第二種人群的影響，大量的既有勞動能力又有發(fā)展意愿的正常貧困人口得不到正確和足夠的激勵，其發(fā)展意愿亦趨向弱化。