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摘要：構(gòu)建和諧社會(huì)不能缺少民眾對(duì)政府的信任和支持。本文闡述了現(xiàn)代政府公信力的主要來源及其變動(dòng)機(jī)制，分析了我國政府公信力的現(xiàn)狀和影響因素，并依據(jù)公信力的變動(dòng)機(jī)制。試圖指出在現(xiàn)有條件下快速、有效、可持續(xù)地提高我國政府公信力的方式方法。

關(guān)鍵詞：政府公信力；公信力現(xiàn)狀；提高

構(gòu)建和諧社會(huì)已是黨和政府及社會(huì)各界的廣泛共識(shí)。建設(shè)的主體是廣大民眾。建設(shè)的主導(dǎo)力量應(yīng)該是各級(jí)政府，建設(shè)和諧社會(huì)是主導(dǎo)力量和主體力量相互信任、互為支持和共同配合的長(zhǎng)期過程。擁有一個(gè)得到廣大民眾信任與支持，擁有高度公信力的現(xiàn)代政府是建設(shè)和諧社會(huì)的關(guān)鍵。

一、政府公信力的內(nèi)涵和變動(dòng)機(jī)制

政府公信力，即政府獲得公眾的信任度，是政府能力在公眾心中的綜合評(píng)價(jià)和公眾對(duì)政府提供的公共服務(wù)的滿意度，也是政府對(duì)公眾的凝聚力和動(dòng)員力的重要決定因素。

政府公信力同政府能力、滿意度、動(dòng)員力既有聯(lián)系又有區(qū)別：(1)公信力不同于政府能力，公信力的評(píng)價(jià)主體是公眾，政府能力只有轉(zhuǎn)化為行為和行為結(jié)果才能獲得公眾的評(píng)判。一般而言，政府能力和公信力是正比關(guān)系。如果政府能力越強(qiáng)，社會(huì)發(fā)展越快，人民物質(zhì)生活水平越高，那么政府公信力就越強(qiáng)，但前提是政府能力必須主要去滿足廣大公眾的利益需要。(2)公信力與滿意度基本相同。正常社會(huì)狀況下，公信力來源于公眾對(duì)政府的滿意程度。滿意度越高對(duì)政府也就越信任：兩者稍有差別，滿意度更多是公眾對(duì)政府在物質(zhì)利益提供方面的感受，而公信力是對(duì)多種方面和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的綜合感知，特別是在強(qiáng)意識(shí)形態(tài)下的社會(huì)，公信力可能更多地源于對(duì)敵人的仇恨和未來美好的夢(mèng)幻。(3)公信力與動(dòng)員力有區(qū)別，動(dòng)員力依賴于政府公信力，但政府公信力并不能完全轉(zhuǎn)化為動(dòng)員力，其中要受到多種中介因素的影響，比如社會(huì)組織程度、公民的政治心理等。公民社會(huì)發(fā)達(dá)、社會(huì)組織程度高及民眾參與意識(shí)強(qiáng)，公信力在轉(zhuǎn)化為動(dòng)員力的過程中就流失得較少。

現(xiàn)代政府的公信力源于三個(gè)方面：(1)政府產(chǎn)生的公信力，即政府合法性問題。依據(jù)社會(huì)契約論，政府的權(quán)力源于民眾授予。民眾形成公意產(chǎn)生政府，民眾也可以因?qū)φ粷M按照法定程序來變更政府，一切違背這種委托關(guān)系而建立的政府都是不合法的，都不能獲得民眾的認(rèn)可和支持。可以看出政府產(chǎn)生的合法性是公信力來源的最為根本的基礎(chǔ)。(2)政府行政過程的公信力。隨著公民社會(huì)日益強(qiáng)大，公共服務(wù)需求越來越多樣化和個(gè)性化，公民已不滿足于以投票選擇自己代言人的間接性民主，更多地關(guān)注政府日常行政過程。要求政府陽光行政、依法行政，還傾向于依賴社會(huì)組織參與和影響具體公共政策的制定和實(shí)施來爭(zhēng)取自己的權(quán)益。政府行政過程的公信力是當(dāng)今政府公信力不可忽視的重要來源。(3)政府行政績(jī)效的公信力。政府產(chǎn)生的目的就是維護(hù)公民合法權(quán)利，現(xiàn)代社會(huì)中政府“一是為市場(chǎng)主體創(chuàng)造平等競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，二是為人的生存和發(fā)展創(chuàng)造良好、和諧、可持續(xù)的環(huán)境”。這些行政結(jié)果是民眾切實(shí)需要的，也是能夠切身感受到的，政府行政績(jī)效如何直觀地影響到公眾對(duì)政府的評(píng)價(jià)和政府公信度。

公信力三個(gè)方面之間的關(guān)系是相依存互促進(jìn)的：政府產(chǎn)生的公信力是基礎(chǔ)性公信力，它是促進(jìn)政府行政過程透明、民主化和政府績(jī)效提高的制度性保障，同時(shí)它具有緩沖和部分地釋放因政府行政過程不合理和政府績(jī)效低下帶來的民眾不滿情緒：政府行政過程的公信力是對(duì)政府合法性的重要補(bǔ)充，它對(duì)政府績(jī)效具有直接促進(jìn)作用：政府行政績(jī)效公信力的提高可以短時(shí)而有效地彌補(bǔ)政府產(chǎn)生和政府行政過程的公信力不足，相反政府行政績(jī)效公信力下降可能立即引起民眾對(duì)政府合法性和政府行為過程合理性的質(zhì)疑和追問，從而促進(jìn)后者的改革和完善。

二、當(dāng)前我國政府公信力的狀況及影響因素

目前，我國各級(jí)政府的公信力整體上處于下降態(tài)勢(shì)。形勢(shì)比較嚴(yán)峻。近些年來，針對(duì)政府的各類群體性事件多次發(fā)生，針對(duì)政府官員的惡性犯罪案件也不少，民眾參與政治普遍冷淡。于此可以看出，政府的形象不再那么光輝高大，其公正性和為人民服務(wù)的無私性遭受質(zhì)疑，其凝聚力和號(hào)召力略顯蒼白。雖然政府和人民保持一定距離，人民對(duì)政府存有一定程度的不滿和質(zhì)疑是正常的，適當(dāng)?shù)拿癖姫?dú)立性可以推動(dòng)政府建設(shè)與時(shí)俱進(jìn)，避免像上世紀(jì)和時(shí)那種運(yùn)動(dòng)式社會(huì)動(dòng)員給全社會(huì)帶來的巨大破壞。但政府和人民如果始終處于相互懷疑、不信任和敵視狀態(tài)，最終對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展只有百弊而無一利，

具體來看，各級(jí)政府的公信力水平是不一樣的。從橫向比較看，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的政府公信力一般高于中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r好，政府有財(cái)力去為民眾提供充足又優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品，也能夠更好地去執(zhí)行“多予少取”的惠農(nóng)政策：另外東部地區(qū)市場(chǎng)化水平高，市場(chǎng)和社會(huì)對(duì)政府建設(shè)提出了高要求，政府自覺或不自覺地按照服務(wù)性政府的理念進(jìn)行改革和建設(shè)。通過機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)優(yōu)化、政務(wù)公開、聽證會(huì)等拓寬民眾參與政治的渠道。獲取民眾的信任和支持。而在中西部經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，基層政權(quán)財(cái)政收入不足，尤其在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后，地方財(cái)政更加入不敷出，基本成了“吃飯”財(cái)政，甚至負(fù)債累累。在這種狀況下，地方政府不僅不可能去為百姓提供公共服務(wù)，有時(shí)甚至還挪用上級(jí)撥下來的各種款項(xiàng)。再加上政府行政理念落后，行政方式僵化，政府和人民的關(guān)系趨于緊張，政府公信力急速下降。從縱向比較看，中央政府的公信力高于省政府，省級(jí)政府的高于基層政府的，基層政府的公信力最低。2004年筆者在蘇北泗洪縣一個(gè)鄉(xiāng)村進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有84％的被調(diào)查者對(duì)中央政府表示滿意或較滿意，對(duì)省政府的評(píng)價(jià)中也有72％的人表示滿意或較滿意，而對(duì)基層政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府紛紛表示不滿，不滿聚焦在官僚主義作風(fēng)、苛捐雜稅、財(cái)務(wù)不明、大吃大喝、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后等方面。

不可忽視，我國政府公信力下降有其宏觀的社會(huì)大環(huán)境。以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為主軸的改革開啟了中國社會(huì)轉(zhuǎn)型。由農(nóng)業(yè)社會(huì)、村落文明向工業(yè)社會(huì)、城市文明變遷，這種整體性社會(huì)轉(zhuǎn)型正如鄧小平所說的是“第二次革命”。在轉(zhuǎn)型過程中，舊有的社會(huì)秩序遭到迅速解構(gòu)，而新的社會(huì)秩序正在慢慢建立，新社會(huì)規(guī)范因其認(rèn)同基礎(chǔ)薄弱而顯得軟弱無力，而舊的社會(huì)規(guī)范正在失去社會(huì)基礎(chǔ)而對(duì)新社會(huì)失去足夠的效力。整個(gè)社會(huì)處在新舊因素相互交錯(cuò)、沖突和共同作用情況下，社會(huì)容易出現(xiàn)失序和失范。各個(gè)領(lǐng)域存在許多不公正和丑惡現(xiàn)象，諸如因政治權(quán)力缺乏足夠監(jiān)督導(dǎo)致貪污腐敗，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制扭曲出現(xiàn)坑蒙拐騙等等。在這種情況下，人人自危和自保，彼此信任程度整體下降，這種社會(huì)人文環(huán)境必然影響和削弱政府的公信力。

政府公信力受眾多因素的影響，但我國政府公信力下降主要源于政府因素，各級(jí)政府應(yīng)該為公信力下降承擔(dān)直接的責(zé)任。首先，對(duì)政府公信力產(chǎn)生致命性傷害的是權(quán)力腐敗和官僚主義，是形形色色的腐敗行為和作威作福的官僚主義作風(fēng)。其次，政府提供公共服務(wù)的水平低，無法滿足民眾生活和發(fā)展需要，而公共產(chǎn)品直接關(guān)涉到群眾利益。低效服務(wù)致使政府行政績(jī)效的公信力大幅下降。再者，政府行政的合法、透明性不夠，決策中的民主性不高。民眾的知情權(quán)和參政要求沒有得到尊重，也導(dǎo)致政府行政過程的公信力不夠。最后，各級(jí)人民代表大會(huì)受各種主客觀原因影響，沒有發(fā)揮其應(yīng)有的法律效力，政府官員任免、升遷沒有更好地體現(xiàn)民意，政府合法性受到部分質(zhì)疑導(dǎo)致政府產(chǎn)生的公信力不足。三、在現(xiàn)有環(huán)境和條件下，如何提高我國政府的公信力

政府的公信力歷來受到中外政府的重視。在古代，孔子提出“政者，正也，子帥以正，孰敢不正”，要當(dāng)政者以“修身、齊家、治國、平天下”的“內(nèi)圣外王”來提高公信力。貞觀之治時(shí)的唐太宗說過“水能載舟，亦能覆舟”，認(rèn)識(shí)到了民為邦本的道理?？偟恼f來，封建社會(huì)維護(hù)的是官僚集團(tuán)和地主階級(jí)的利益，思想家的大同和諧理想在中央集權(quán)體制和龐大的官僚集團(tuán)面前大失水準(zhǔn)和嚴(yán)重扭曲。

在革命和社會(huì)主義建設(shè)中，中國共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來到群眾中去”的認(rèn)識(shí)和工作路線。在1945年中共七大上，總結(jié)革命經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，指出“和最廣大人民群眾取得最密切的聯(lián)系是共產(chǎn)黨人區(qū)別于其他任何政黨的顯著標(biāo)準(zhǔn)之一，是黨的三大優(yōu)良作風(fēng)之一”，黨失去人民支持就如同水之無源、木之無本。在從革命黨轉(zhuǎn)變成執(zhí)政黨后，黨和政府更加重視黨群、干群關(guān)系，對(duì)此曾警示性地說。“共產(chǎn)黨要善于同群眾商量辦事，任何時(shí)候也不要離開群眾。黨群關(guān)系好比魚水關(guān)系，如果黨群關(guān)系搞不好，社會(huì)主義制度就不可能建成，社會(huì)主義制度建成了，也不可能鞏固”。在改革開放中，鄧小平堅(jiān)持人民是歷史的創(chuàng)造者、推動(dòng)者和走群眾路線的馬克思主義觀，以“三個(gè)有利于”和“人民滿意不滿意、支持不支持、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)”作為評(píng)判各項(xiàng)改革工作成功與否的根本標(biāo)尺，并以實(shí)現(xiàn)共同富裕為最終價(jià)值目標(biāo)來汲取改革動(dòng)力和破除改革阻力。

面對(duì)當(dāng)前我國政府公信力狀況不容樂觀的境況，我們要根據(jù)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀和民主政治自身發(fā)展的特點(diǎn)，深刻認(rèn)識(shí)政府公信力的增長(zhǎng)機(jī)制，按照成本、風(fēng)險(xiǎn)、迫切度原則有主次有緩急有系統(tǒng)地推進(jìn)政府公信力建設(shè)。

(1)嚴(yán)懲權(quán)力腐敗和克服官僚主義，加強(qiáng)廉政建設(shè)。重樹政府清廉、高效和親民的良好形象，這是爭(zhēng)取民眾信任最快捷、最有效的途徑。嚴(yán)懲腐敗能夠一振耳目、大快人心。目前權(quán)力腐敗比較嚴(yán)重，呈現(xiàn)出官員集團(tuán)性腐敗、腐敗官員年輕化、手段日益隱蔽等特點(diǎn)，腐敗多發(fā)的根源是權(quán)力沒有受到嚴(yán)格監(jiān)督。近來中央加大了對(duì)腐敗的查處決心和力度，正逐步推進(jìn)和完善由中紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)、巡視制度、中央提名地方紀(jì)委書記、官員任職回避和交流制度、任期限制制度等構(gòu)成的權(quán)力監(jiān)督體系。筆者認(rèn)為，還應(yīng)該針對(duì)基層官員(縣、鄉(xiāng))建立一套權(quán)力監(jiān)督體系并進(jìn)行有效監(jiān)督，因?yàn)榛鶎庸賳T直接面對(duì)著廣大民眾，他們的廉政情況直接影響著政府的形象和公信力。當(dāng)前官僚主義嚴(yán)重，對(duì)人民的福祉漠然視之、對(duì)百姓的利益從不關(guān)心、惟上是從、形式主義、弄虛作假都是官僚主義的表現(xiàn)。如果說權(quán)力腐敗是急性病，那么官僚主義則是慢性病，它帶來的危害更大。克服官僚主義必須轉(zhuǎn)變理念走服務(wù)性和責(zé)任性的公共政府途徑，尤其要擴(kuò)大民眾參與公共政策制定和實(shí)施的權(quán)利，增加政績(jī)考核體系中的民意權(quán)重，迫使官員走群眾路線，以滿足民眾的利益需求為根本工作宗旨。

(2)建設(shè)服務(wù)性政府，努力提供足夠和優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品，滿足人民生活和發(fā)展需要，提高政府行政績(jī)效公信力。當(dāng)前公共服務(wù)供給不足已經(jīng)影響到民眾的生活和發(fā)展，因此努力和盡快解決好群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題是政府提高公信力的主要途徑。例如，醫(yī)療和教育的市場(chǎng)化傾向改革和我國財(cái)政支出的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使得公共資源在區(qū)域和民眾中的分布非常不均，導(dǎo)致人民看病難、上學(xué)難。另外住房問題現(xiàn)在也凸現(xiàn)出來，房?jī)r(jià)水平同人均收入發(fā)生脫節(jié)使百姓購房難。農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品供給不足已影響到農(nóng)村地區(qū)的生活和生產(chǎn)。近幾年來中央實(shí)施了一系列民生政策，如“以工助農(nóng)、城市反哺農(nóng)業(yè)”、建設(shè)新農(nóng)村等，力圖解決醫(yī)療、教育、住房領(lǐng)域存在的民生問題，正在逐步提升政府的公信力。

(3)加大力度推進(jìn)陽光行政和依法行政，拓展群眾參與政府決策的途徑，提高政府行政過程公信力。當(dāng)前人們的利益日趨多元化，市民社會(huì)日益獨(dú)立和強(qiáng)大，人們直接參與行政的要求更加迫切。然而，許多政府的行政理念還沒有完全轉(zhuǎn)移到服務(wù)性政府上來，認(rèn)為政府就是管人、管事和管物，把民眾排斥在政治之外。政府決策往往是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)拍板定奪，民眾的知情權(quán)和參與權(quán)得不到尊重，這樣的決策往往引起民眾的不滿。要進(jìn)一步加強(qiáng)政府行政法律化、制度化和程序化，嚴(yán)格實(shí)施政務(wù)公開制、聽證制、決策公示制、專家咨詢制等等制度，加強(qiáng)行政的公開性、科學(xué)性、民主性和法治性。從而增強(qiáng)政府公信力。

(4)依照憲法。穩(wěn)步推進(jìn)人大制度的規(guī)范和完善，發(fā)揮人民代表大會(huì)在官員任免、升遷和績(jī)效評(píng)估上應(yīng)起的作用，提高政府產(chǎn)生的公信力。建國后的實(shí)踐表明，發(fā)揮人大的作用同加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)是相輔相成的，每當(dāng)人民代表大會(huì)能積極地發(fā)揮其應(yīng)有的作用時(shí)，我國就能獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治清明和社會(huì)穩(wěn)定，共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用就能得到更好的實(shí)現(xiàn)。近年來，中央正在循序穩(wěn)步地推進(jìn)人大代表選舉制度、人大工作制度、人大對(duì)政府的監(jiān)督制度和質(zhì)詢制等的建設(shè)和完善，在對(duì)政府官員的政績(jī)考核和升遷上，也在適時(shí)地加大民意的權(quán)重，讓真正德才兼?zhèn)涞娜说玫教岚魏椭赜?。這些舉措不僅推進(jìn)著我國的政治文明。也是增強(qiáng)政府公信力的不可回避的重要方面。