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【摘要】中國的行政體制改革以機(jī)構(gòu)改革作為主線和中心，而貫穿機(jī)構(gòu)改革過程的一條主線則是精簡政府機(jī)構(gòu)和縮小政府規(guī)模的理想。建國以后，我國已經(jīng)進(jìn)行了多次機(jī)構(gòu)精簡的行動(dòng)。但是每次改革過后都會出現(xiàn)機(jī)構(gòu)數(shù)量的劇增、財(cái)政預(yù)算的擴(kuò)張和政府規(guī)模的增長。文章擬采用公共選擇理論的視角對這種機(jī)構(gòu)病予以解讀，給出解決政府規(guī)模問題的幾點(diǎn)建議。

【關(guān)鍵詞】公共選擇理論；政府規(guī)模；原因

一、對政府機(jī)構(gòu)改革中“怪圈循環(huán)”現(xiàn)象的剖析

所謂“怪圈循環(huán)”，是系統(tǒng)論中的一個(gè)術(shù)語，是指事物在特定的等級系統(tǒng)中逐漸上升或者逐漸下降，結(jié)果卻意外發(fā)現(xiàn)又回到了原來的出發(fā)點(diǎn)。根據(jù)有關(guān)資料的統(tǒng)計(jì)，我國的政府規(guī)模膨脹經(jīng)過了四個(gè)“怪圈循環(huán)”：第一個(gè)怪圈：1949—1959年的循環(huán)。1949年確立（35個(gè)）機(jī)構(gòu)→1952年小膨脹（42個(gè)）機(jī)構(gòu)→1954年較大膨脹（64個(gè)）機(jī)構(gòu)→1956年的大膨脹（81個(gè)）機(jī)構(gòu)→1959年的精簡（60個(gè)）機(jī)構(gòu)；第二個(gè)怪圈：1960～1970年的循環(huán)。1960年初（60個(gè)）機(jī)構(gòu)→1965年底大膨脹（79個(gè)）機(jī)構(gòu)→1970年裁減（32個(gè)）機(jī)構(gòu)；第三個(gè)怪圈：1971～1982年的循環(huán)。1971年恢復(fù)，1975年增加（52個(gè)）機(jī)構(gòu)→1981年大膨脹（100個(gè)）機(jī)構(gòu)→1987年精簡（61個(gè)）機(jī)構(gòu)；第四個(gè)怪圈：1983～1993年的循環(huán)。1982年開始精簡（61個(gè)）機(jī)構(gòu)→1986年膨脹（72個(gè)）機(jī)構(gòu)→1988年精簡（68個(gè)）機(jī)構(gòu)→1992年膨脹（86個(gè)）機(jī)構(gòu)→1993年精簡（59個(gè)）機(jī)構(gòu)。

政府規(guī)模是政府履行其職能的活動(dòng)范圍及其質(zhì)與量，它既指政府職能與權(quán)力范圍，又指政府機(jī)構(gòu)與人員。衡量政府規(guī)模的指標(biāo)主要有兩種：一種是以政府機(jī)構(gòu)和工作人員作為指標(biāo)；另一種是以財(cái)政支出比率作為指標(biāo)。一般說來，政府規(guī)模過大或者過小都是有害的，都不利于政府發(fā)揮正常的職能和效率。所以對于現(xiàn)代國家的政府來說，保持適度的政府規(guī)模，抑制政府規(guī)模增長是行政改革的重要目標(biāo)和內(nèi)容。

二、政府規(guī)模膨脹的原因：公共選擇理論的分析

公共選擇理論，在英語文獻(xiàn)中被稱為“公共選擇”（publicchoice），“公共選擇經(jīng)濟(jì)學(xué)”(economicsofpublicchoice)。”新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”，是一門介于經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)之間的新的交叉學(xué)科。公共選擇理論認(rèn)為人類社會由兩個(gè)市場組成：一個(gè)是經(jīng)濟(jì)市場，另一個(gè)是政治市場。西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)市場上，個(gè)人受利己心的支配追求自身利益的最大化；而在政治市場上，個(gè)人的動(dòng)機(jī)和目標(biāo)是利他主義的、超個(gè)人利益的。公共選擇理論則認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)市場和政治市場上活動(dòng)的是同一個(gè)人，沒有理由認(rèn)為同一個(gè)人會根據(jù)兩種完全不同的行為和動(dòng)機(jī)進(jìn)行活動(dòng)；同一個(gè)人在兩種場合之下受不同的動(dòng)機(jī)支配并追求不同的目標(biāo)，是不可理喻的，在邏輯上是矛盾的；這種政治、經(jīng)濟(jì)截然對立的“善惡二元論”是不能成立的，公共選擇理論試圖把人的行為的這兩個(gè)方面重新納入一個(gè)統(tǒng)一的分析框架或者理論模式，用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法和基本假設(shè)來同一分析人的行為的這兩個(gè)方面，從而撤除了傳統(tǒng)的西方經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)的樊籬。

公共選擇理論的方法論有以下特點(diǎn)：（1）方法論上的個(gè)人主義?！胺椒ㄕ撋系膫€(gè)人主義”明確的定義是，“一切行為都是人的行為；在個(gè)體成員的行為被排除在外后，就不會有社會團(tuán)體的存在”。（2）政治活動(dòng)中的經(jīng)濟(jì)人范式：個(gè)人參與政治活動(dòng)的目的是追求個(gè)人利益最大化，以成本—收益分析為根據(jù)。

西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)一般把二戰(zhàn)以來政府規(guī)模增長歸因于凱恩斯主義的國家干預(yù)政策和福利國家發(fā)展的結(jié)果，而公共選擇理論則主要考察了政治制度的特征、政府預(yù)算決策過程中政治家與官員的行為、關(guān)系來闡釋政府預(yù)算不斷膨脹的原因。其中可以用來分析中國政府規(guī)模膨脹和增長原因的理論工具有：（1）官員預(yù)算最大化和官員效用最大化理論。（2）政治活動(dòng)中的經(jīng)濟(jì)人范式理論。（3）憲法經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。

三、公共選擇理論對控制政府規(guī)模增長的啟示

公共選擇理論有關(guān)約束政府規(guī)模的思想，對于我國政府機(jī)構(gòu)改革具有啟示意義。因此，在我國今后的政治體制改革實(shí)踐過程中，應(yīng)重點(diǎn)做好以下幾方面的工作，致力于合理界定政府規(guī)模，穩(wěn)步推進(jìn)政府改革。

（一）實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度化

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與發(fā)展，國家與社會關(guān)系的深刻變化，對黨如何領(lǐng)導(dǎo)國家以及如何領(lǐng)導(dǎo)社會提出了新的要求。決定了新時(shí)期黨的建設(shè)不僅需要理論創(chuàng)新，而且需要制度創(chuàng)新。誠然，我國黨政關(guān)系的調(diào)整，在經(jīng)歷了以職能分開為中心的改革之后，取得了一定成效。但是，從理論與實(shí)踐的角度來看，僅僅進(jìn)行職能分開是不夠的，關(guān)鍵是如何使黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)在職能分開的前提下做到制度化。所謂制度化，就是在充分保證國家政權(quán)依法運(yùn)作，一切政府和機(jī)關(guān)都必須依法行政的前提條件下，通過黨內(nèi)嚴(yán)格的切實(shí)可行的制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)黨對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。也就是說，要使黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)，從黨的領(lǐng)導(dǎo)體制直接作用于國家領(lǐng)導(dǎo)體制的過程轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫然\(yùn)作的過程，加強(qiáng)和改善黨的政治領(lǐng)導(dǎo)。

（二）科學(xué)界定和約束政府權(quán)力

政府權(quán)力和職能的擴(kuò)張是導(dǎo)致政府規(guī)模擴(kuò)大的主要源泉，所以，合理界定并約束政府權(quán)力是防止政府規(guī)模無限增長的有效途徑。關(guān)鍵在于處理好下面三個(gè)關(guān)系：（1）是政府與社會的關(guān)系。政府應(yīng)將權(quán)力限制在維護(hù)統(tǒng)治和管理社會的范圍之內(nèi)，把社會自身能夠解決的管理事務(wù)交付社會，培養(yǎng)其應(yīng)有的自制能力，激發(fā)其潛在的活力和責(zé)任，使政府權(quán)力。政府職能與政府有限管理能力相當(dāng)，保證政府權(quán)力運(yùn)行的暢通以及行政（下轉(zhuǎn)第23頁）（上接第15頁）效率的提高。（2）是政府與市場的關(guān)系。政府權(quán)力應(yīng)退出屬于市場的有效領(lǐng)域，真正實(shí)現(xiàn)政企分開，把主要職能放在維護(hù)市場秩序和國有資產(chǎn)管理上。（3）是政府間的關(guān)系。在合理劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，重塑中央與地方的關(guān)系，做到既不簡單放權(quán)又不隨意收回，中央對地方擁有宏觀調(diào)控權(quán)和監(jiān)督權(quán)，地方則主要履行公共服務(wù)職能。

（三）加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理，約束政府開支

對政府開支進(jìn)行必要的約束，是防止政府規(guī)模無限增長的重要手段。（1）要使政府財(cái)政開支與國力相協(xié)調(diào)；（2）要確定政府消費(fèi)、政府投資以及轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)比例；（3）要規(guī)范財(cái)政稅收制度，杜絕政府各種形式的稅外亂收費(fèi)；（4）引入行政成本收益分析概念，努力降低行政成本，講究行政效果。

（四）引入競爭機(jī)制，提高政府效率

引入競爭機(jī)制，促進(jìn)各種類型的競爭，以此打破長久以來的行政壟斷，是振興公共機(jī)構(gòu)，防止政府規(guī)模無限增長的重大舉措。具體地說：（1）是利用市場和社會力量使部分公共物品和服務(wù)的提供社會化，改變過去一切社會事務(wù)由政府獨(dú)家壟斷的狀況。（2）是在政府內(nèi)部建立競爭機(jī)制，以便在市場競爭和私人承包都不可行的領(lǐng)域改進(jìn)政府服務(wù)質(zhì)量，提高政府效率。例如：實(shí)施分權(quán)化管理，推行競爭性人事制度，實(shí)行政務(wù)公開，推動(dòng)公民參與管理以及輿論監(jiān)督等等。

只要我們認(rèn)真貫徹“三個(gè)代表”重要思想，扎扎實(shí)實(shí)地做好上述工作，以新的舉措深化政府改革，以新的思路加快政治發(fā)展，那么我國的政治體制改革將會取得新的突破和新的成績。

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