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一

1862年京師同文館創(chuàng)立,此后洋務派陸續(xù)創(chuàng)辦了一些近代高等專科性質(zhì)的學校,其中著名的除京師同文館外,還有上海廣方言館、廣州同文館、福建船政學堂、天津水師學堂、福州電氣學塾、天津電報學堂、南京鐵路學堂等,共30多所。這些新式學堂構(gòu)成了高等教育的重要力量。對于這些學堂的管理,清政府沒有設立專門機構(gòu),一般由主辦人負責或由總督管理,學校內(nèi)則設監(jiān)督、總教習負責領導工作,總教都聘請外國傳教士擔任。例如,京師同文館名義上由總理衙門的大臣負責,實際上由兩位提調(diào)和兩位副提調(diào)管理學生和教職員,總教理一切學術活動。因此,京師同文館校內(nèi)的管理已開始分化,與國子監(jiān)、書院不同。

甲午中日戰(zhàn)爭后,維新運動興起,維新派領導人在各地創(chuàng)辦了一些新式學堂,如康有為在廣州設立“萬木草堂”,梁啟超、譚嗣同在長沙主辦“時務學堂”,張元濟、陳昭常在北京創(chuàng)辦“通藝學堂”等。這些學堂與書院不同,已具備近代高等教育的性質(zhì)。維新派創(chuàng)辦的學堂一般由創(chuàng)辦人負責,和洋務派辦的學堂相似。

維新運動中創(chuàng)辦的最大的學堂是京師大學堂。1898年7月3日,光緒帝頒布上諭,“即著照所擬辦理,派孫家鼐管理大學堂事務,辦事各員,由該大臣慎選奏派。至總教習功課,尤須選擇學賅中外之士,奏請簡派。其分教習各員,亦一體精選,中西并用?！雹蹞?jù)此上諭,京師大學堂由皇帝直接派大臣管理。其具體的管理人員,在《總理衙門籌議京師大學堂章程》中有詳細的規(guī)定。該章程第六章“設官例”規(guī)定如下:

第一節(jié):設管學大臣一員,以大學士、尚書侍郎為之,略如管理國子監(jiān)事務大臣之職。

第二節(jié):設總教習一員,不拘資格。由特旨擢用,略如國子監(jiān)祭酒、司業(yè)之職。

第三節(jié):設分教習漢人二十四員,由總教習奏調(diào),略如翰林院五經(jīng)博士、國子監(jiān)助教之職。其西人為分教習者不以官論。

第四節(jié):設總辦一人,以小九卿及各部院司員充。

第五節(jié):設提調(diào)八人,以各部院司員充?！蝗斯苤?五人分股稽查學生功課,二人管堂中雜務。……”④在籌辦京師大學堂的同時,光緒帝又頒布上諭,要求各省廣設學堂。隨著學堂的普遍設置,國子監(jiān)陳舊的管理已不適應需要,其作用逐漸衰微。京師大學堂創(chuàng)立后,其總綱規(guī)定:“各省近多設立學堂,然其章程功課皆未盡善,且體例不能劃一,聲氣不能相通。今京師既設大學堂,則各省學堂皆當歸大學堂統(tǒng)轄,一氣呵成;一切章程功課、皆當遵依此次規(guī)定,務使脈絡貫注,綱舉目張。”⑤可見,京師大學堂既是一所大學,同時又有全國最高教育行政機構(gòu)的職能,即京師大學堂了中央教育行政管理。

1905年學部的成立標志著高等教育行政管理進入了新階段。實際上,1905年以前,學部已初露端倪。1903年,張之洞奏請?zhí)卦O總理學務大臣,統(tǒng)轄全國學務。原京師大學堂另設總監(jiān)督,專司大學堂事務,其地位下降一格,受總理學務大臣節(jié)制。張之洞認為,管學大臣既管理京師大學堂,又兼管外省各學堂事務,在新式學堂紛紛設立時,其任務繁重,恐難完成使命。再者,京師大學堂也只是一所大學,其經(jīng)驗不一定適用于外省各級各類學校,因此,有必要專設總理學務大臣,以統(tǒng)轄全國學務。同年,張百熙、張之洞、榮慶上《學務綱要》,規(guī)定總理學務大臣

不再管理大學堂,其下設屬官,分為六處:專門處、普通處、實業(yè)處、審訂處、游學處、會計處。從學務大臣的管理權(quán)限看,他雖不再管理京師大學堂,但仍設專門處負責管理專門學科事務,可見仍管理一部分高等教育。由于京師大學堂是當時全國唯一一所近代正式大學,故另派總監(jiān)督管理。從此,京師大學堂不再是教育管理機構(gòu),而僅僅是一所大學了。

學務大臣設置不久,1905年10月8日,山西學政寶熙奏請速設學部,并請將禮部、國子監(jiān)并入學部。寶熙的奏折說:竊謂此后普及之教育,日推日廣,則學堂之統(tǒng)系,愈重愈繁,欲令全國學制,畫一整齊,斷非補苴罅漏之計所能為,一手一足之力所能濟。且當變更伊始,造端宏大,各處學務之待考核統(tǒng)治者,條緒極紛,必須有一總匯之區(qū),始足以期日臻進步。擬請飭下政務處,公議速行設立學部,上師三代建學之深意,近仿日本文部之成規(guī),遴選通才,分研教育行政之法,總持一切,綱舉目張,實于全國學務大有裨益。⑥12月6日,清政府諭令設立學部,下設五司一廳十二科,如下所示。

學部的成立,標志著我國近代第一個正式的中央教育行政專門管理機關的誕生,同時也標志著高等教育行政管理與普通教育行政管理的分離。高等教育由專門司專門教務科管理,該科掌管核辦大學堂、高等學部及凡屬文學、政法、學術、技藝、音樂各種專門學堂一切事務,并稽核私立專門學堂教科設備是否合度及應否允準與官立學堂有一律權(quán)利或頒公款補助等事。從此,學部專門司專門教務科成為我國第一個主管全國范圍內(nèi)高等教育事務的行政管理機構(gòu)。

二

綜觀清代高等教育的行政管理,其發(fā)展表現(xiàn)出以下三個趨勢:

第一,中央集權(quán)化的趨勢加強。在明代,書院是民間辦學機構(gòu),政府不干預書院的日常管理。書院設山長一人,主持書院的全部工作。書院訂有學規(guī),師生共同遵守,利用學規(guī)來管理書院的日常工作。清朝初年統(tǒng)治者不重視書院,而且還抑制書院的發(fā)展。直至雍正十一年(1733),清政府才下令在各省省會設立書院。書院的師長由督撫學官聘請,學生由駐省道員專司稽察,各州縣秉公選擇。師生的生活費用一律由清政府撥給學田以學田租金及所賜帑金供給。這樣,通過控制經(jīng)費、師生,清政府實際上把書院辦成了省立大學?？梢?清代的書院和明代有本質(zhì)的不同,它不再是自由講學的場所,而是官學系統(tǒng)的一部分,其管理受清政府的約束。

自1862年起,洋務派官僚陸續(xù)創(chuàng)辦了30多所新式學堂。由于創(chuàng)辦人如奕讠斤、李鴻章、左宗棠等人都是清政府重要的大臣,清政府對新式學堂的管理又缺乏經(jīng)驗,因此,這些學堂就由創(chuàng)辦人或總督負責,清政府沒有設立統(tǒng)一的管理機構(gòu)。從國家高等教育系統(tǒng)層次上看,洋務學堂的管理是很松的。但1898年創(chuàng)辦的京師大學堂則不同,它既是中央政府直接創(chuàng)辦的新式大學,又是中央政府教育行政管理機構(gòu),這表明清政府加強了對高等教育的管理。

總之,清政府一方面促使書院官學化,另一方面逐步加強對新式學堂的管理,高等教育的行政管理從分散的形態(tài)逐步走向中央集權(quán)的型式。

第二,呈現(xiàn)出專門化的發(fā)展趨勢。國子監(jiān)和京師大學堂都具有雙重角色:既是辦學實體,又是教育行政管理機構(gòu)。1903年學務大臣設置后,京師大學堂成為單純的教育機關,不再具有行政管理職能,這標志著辦學機構(gòu)與管理機構(gòu)的分離。同時,國子監(jiān)、京師大學堂是全國最高的教育行政管理機構(gòu),不僅要管理高等教育事務,對中小學堂也負有領導責任。教育行政管理呈現(xiàn)出未分化的原始樣態(tài)。從1903年學務大臣設置到1905年學部成立,京師大學堂不再是行政管理機關,學部內(nèi)又分設了專門司與普通司,這樣,高等教育行政管理機構(gòu)與普通教育行政管理機構(gòu)終于分離。教育功能與管理功能的分離,高等教育行政管理與普通教育行政管理的分離,標志著高等教育行政管理逐步走向?qū)ｉT化。

第三,逐步走向系統(tǒng)化。學部成立以前,高等教育的行政管理實行個人負責制。國子監(jiān)的管理監(jiān)事大臣、祭酒、司業(yè)、京師大學堂的學務大臣、總教習,都負有管理高等教育事務的職責,但其下并沒有設置專門管理教育事務的機構(gòu)。1903年學務大臣設置后,下設有專門處,這可以說是專門的高等教育行政管理機構(gòu)的雛型,然而京師大學堂不屬于學務大臣管轄。1905年學部成立,其中的專門司專門教務科標志著第一個專門的高等教育行政管理機構(gòu)誕生。機構(gòu)的逐步健全表明高等教育行政管理系統(tǒng)性的加強,也意味著行政管理功能逐步得到強化。國子監(jiān)、京師大學堂名義上是全國最高的教育行政管理機構(gòu),實際上對地方高等教育機構(gòu)如書院,并沒有實行直接的領導。學部專門司設置后,全國范圍內(nèi)有了一個統(tǒng)一的高等教育行政管理專門機構(gòu),這樣,從中央到地方,高等教育行政管理向系統(tǒng)化邁出了一大步。在普通教育行政管理與高等教育行政管理未分化以前,清朝的官學系統(tǒng)雖然分為高等教育與普通中小學教育不同的階段,但行政管理沒有形成具有不同階段而又相互銜接的體系。學部成立后,其下分設專門司、普通司、實業(yè)司等,這不僅標志著普通教育行政管理與高等教育行政管理的分離,也表明教育行政管理體系的正式形成,在一定意義上也意味著高等教育行政管理逐步走向系統(tǒng)化。

三

清代高等教育行政管理的發(fā)展表現(xiàn)出集權(quán)化、專門化、系統(tǒng)化的趨勢,造成這些趨勢的動因是復雜的,其中以下三點尤為突出:

首先是實踐的需要。清朝前期,清政府除加強了對書院的控制外,高等教育行政管理體制與明朝沒有大的區(qū)別。1862年后,新式學堂陸續(xù)出現(xiàn)并成為高等教育的重要力量,同時原有的高等教育機構(gòu)也在發(fā)生變化。1898年7月10日,光緒帝諭令將書院改辦學校:“……即將各省府廳州縣現(xiàn)有之大小書院,一律改為兼習中學西學之學校。至于學校等級,自應以省會之大書院為高等學,郡城之書院為中等學,州縣之書院為小等學?！雹叽撕?各省會書院陸續(xù)改為高等學堂。新式學堂的推廣要求設置新的行政管理機構(gòu),采用適合新式學堂的管理方法,這必然會促進高等教育行政管理的變化。

對高等教育的發(fā)展產(chǎn)生深刻影響的另一事件是科舉制的廢除?？婆e制自隋朝建立以來,便成為封建教育的核心。在清代,書院的官學化使科舉制更成為高等教育的重心。后,科舉制成為阻礙新式學堂發(fā)展的嚴重障礙。光緒三十一年(1905),袁世凱、趙爾巽、張之洞等人奏請停止科舉,興辦學堂。他們認為科舉不停止,學堂就不可能獲得大發(fā)展。同年八月,光緒帝下令停止科舉:“著自丙午科為始,所有鄉(xiāng)會試一律停止,各省歲科考試亦即停止。”⑧科舉制的廢除標志著封建時代的舊教育制度在形式上完全結(jié)束,新的教育制度得以建立。以此為契機,高等教育進一步走向近代化。經(jīng)過興辦新式學堂,改革書院,廢除科舉,近代化的高等教育體系逐步形成。為適應這一變革,高等教育行政管理體制也必然要拋棄國子監(jiān)時代的模式,逐步走向?qū)ｉT化、系統(tǒng)化。

其次,高等教育行政管理的發(fā)展是高教系統(tǒng)變革的一部分,在清代特定的歷史條件下,深受當時政治改革的制約。鴉片戰(zhàn)爭以后,清政府面臨著西方列強的侵略,洋務派官僚認識到列強船堅炮利,為了維護清政府的統(tǒng)治,主張取“西藝”以補“中學”的不足。在“中體西用”原則的指導下,洋務派創(chuàng)辦了30多所新式學堂,對傳統(tǒng)的高等教育產(chǎn)生了強烈的沖擊。甲午中日戰(zhàn)爭后,清政府的危機進一步加深,在“救亡圖存”的口號下,維新派發(fā)動了“”。變法失敗后,京師大學堂得以保存,其它有關高等教育的改革措施也陸續(xù)實行。尤其是科舉制度廢除后,高等教育獲得了較快的發(fā)展,清廷也逐漸把其管理權(quán)限收歸中央政府?？梢?高等教育行政管理的變革與當時的社會政治改革是一致的,并受后者的制約。這與歐洲高等教育行政管理的早期發(fā)展具有質(zhì)的不同。西歐中世紀,大學都是民間辦學團體,擁有自治權(quán),行政管理不受當?shù)卣敖虝母深A,這在相當長時期內(nèi)是西歐高等教育行政管理的一個顯著特點。而我國清代的高等教育機構(gòu)都是官學系統(tǒng)的一部分,受清廷的控制,其行政管理也受清政府左右。出于政治上的需要,清政府必然會重視并控制高等教育的發(fā)展,因而高等教育行政管理的發(fā)展表現(xiàn)出集權(quán)化的趨向。

最后,高等教育行政管理的變化深受傳統(tǒng)文化的影響。清代高等教育行政管理具有鮮明的政治化的特點。無論是傳統(tǒng)的國子監(jiān),或是新式的京師大學堂,或是學部,其管理人員均由清廷委派大臣充任,具有明確的官職品級。盡管高等教育行政管理幾經(jīng)變化,這一特點卻始終未變。西學的輸入,新式學堂的創(chuàng)辦,比較徹底地改變了高等教育的形式、結(jié)構(gòu)、教學內(nèi)容及方法,然而對行政管理的影響較弱。學部成立標志著新的行政管理機構(gòu)的誕生,但行政管理新思維和新方法的到來則遲緩得多。由此可見,高等教育行政管理的變革深受傳統(tǒng)文化的制約。

注釋:

①趙爾巽等撰:《清史稿》,第十二冊,中華書局,1976年,第3102頁。

②轉(zhuǎn)引自劉秀生著:《中國清代教育史》,人民出版社,1993年,第60頁。

③⑦湯志鈞、陳祖恩編:《中國近代教育史資料匯編·戊戌時期教育》,上海教育出版社,1993年,第136、55—56頁。

④⑥陳學恂主編:《中國近代教育史教學參考資料》,上冊,人民教育出版社,1986年,第44頁、581頁。

⑤朱有王獻主編:《中國近代學制史料》,第一輯,下冊,華東師范大學出版社,1986年,第654頁。

⑧舒新城編:《中國近代教育史資料》,上冊,人民教育出版社,1961年,第66頁。

論文關鍵詞：清代高等教育行政管理

論文摘要：本文描述清代高等教育行政管理的嬗變過程,揭示了這一變化過程中所表現(xiàn)出來的集權(quán)化、專門化、系統(tǒng)化三個趨勢,并認為造成這些趨勢的動因主要有三點:1、實踐的需要;2、受高教系統(tǒng)變革的影響;3、傳統(tǒng)文化的影響。