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摘要:檢察機(jī)關(guān)的人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作,經(jīng)過(guò)多年的運(yùn)作,彰顯了其應(yīng)有的功能,對(duì)于提高檢察機(jī)關(guān)的辦案質(zhì)量,強(qiáng)化檢察隊(duì)伍素質(zhì),促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定起到了積極的作用。但是,在制度設(shè)計(jì)、選任機(jī)制、監(jiān)督效率等方面還存在著這樣或那樣的問(wèn)題,有待于我們積極研究和探索,切實(shí)予以解決,確保試點(diǎn)工作的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞:檢察機(jī)關(guān);人民監(jiān)督員制度;存在問(wèn)題;解決辦法

自人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作開(kāi)始啟動(dòng)以來(lái),經(jīng)過(guò)多年來(lái)的實(shí)際運(yùn)作,彰顯了其應(yīng)有的功能,對(duì)于提高檢察機(jī)關(guān)的辦案質(zhì)量,強(qiáng)化檢察隊(duì)伍素質(zhì),促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定起到了積極的作用。但是在具體操作上,我們還應(yīng)注重把握三個(gè)方面的問(wèn)題:

首先是制度設(shè)計(jì)問(wèn)題

高檢院自2003年試行人民監(jiān)督員制度自以來(lái),各級(jí)檢察機(jī)關(guān)都依據(jù)高檢察院《關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定(試行)》、《關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督“五種情形”的實(shí)施規(guī)則(試行)》等規(guī)定,制定和出臺(tái)了相關(guān)的規(guī)定和細(xì)則,對(duì)人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作進(jìn)行了較為全面的規(guī)范,確保了各級(jí)檢察機(jī)關(guān)在試點(diǎn)過(guò)程中有據(jù)可依。但是,我們也應(yīng)當(dāng)看出,目前我們?cè)圏c(diǎn)工作中所依據(jù)的有關(guān)規(guī)定均是出自人民檢察院內(nèi)部,盡管很多專家、學(xué)者及理論研究人員從《憲法》、《人民檢察院組織法》、《檢察官法》等法律中引經(jīng)據(jù)典地找出了設(shè)計(jì)人民監(jiān)督員制度的有關(guān)法律依據(jù),但是我們必須承認(rèn)的是,我們現(xiàn)在試行的人民監(jiān)督員制度還沒(méi)有得到法律的認(rèn)可或國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的法律支持,如果僅憑高檢院的內(nèi)部規(guī)定而運(yùn)行的話,它只能作為司法機(jī)關(guān)的一項(xiàng)工作制度或創(chuàng)新舉措,與人民監(jiān)督員制度應(yīng)當(dāng)具有的民主性質(zhì)、制約功能、現(xiàn)實(shí)操作不相稱,與法治原則的要求是也有一定的距離。至今,人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)至今已歷時(shí)七個(gè)年頭,如果不積極加快推進(jìn)其法律化的進(jìn)程,勢(shì)必會(huì)影響人民監(jiān)督員制度運(yùn)作的效果。如何對(duì)人民監(jiān)督員制度進(jìn)行法律化?不外乎兩種方式:一是在現(xiàn)行相關(guān)法律中吸納人民監(jiān)督員制度;二是另行單獨(dú)制定法律規(guī)定人民監(jiān)督員制度?？墒俏覀兌贾?這兩種方式好是好,但在我國(guó)出臺(tái)或修改一部法律是要經(jīng)歷漫長(zhǎng)的論證過(guò)程的,就人民監(jiān)督員制度而言,從試點(diǎn)工作一開(kāi)始,就有專家學(xué)者提出,應(yīng)將該制度納入相關(guān)法律,但試點(diǎn)工作已有近十年時(shí)間了,還沒(méi)有出現(xiàn)預(yù)期局面,致使該制度仍處于兩難境地。要緩解目前這種狀況,應(yīng)做好以下幾方面的工作:

一是要加快推進(jìn)人民監(jiān)督員制度的立法進(jìn)程。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)要積極進(jìn)行廣泛深入的調(diào)研,繼續(xù)加大人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作的宣傳力度,不斷擴(kuò)大人民監(jiān)督員制度在全社會(huì)的影響,用事實(shí)來(lái)回答社會(huì)對(duì)“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的質(zhì)疑。同時(shí),要為專家學(xué)者們更深入地調(diào)研論證提供大量翔實(shí)的基礎(chǔ)材料,以此提高調(diào)研論證的針對(duì)性和有效性,加快推進(jìn)立法的進(jìn)程。

二是要搶抓有利于人民監(jiān)督員立法的各種機(jī)遇。要搶先做好各種準(zhǔn)備工作,不斷強(qiáng)化與各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的請(qǐng)示、匯報(bào),以贏得領(lǐng)導(dǎo)的高度重視,爭(zhēng)取各級(jí)的理解和支持,一旦有合適的時(shí)機(jī),即可將人民監(jiān)督員制度的立法問(wèn)題納入其中,這也將會(huì)大大縮短人民監(jiān)督員制度法律化的時(shí)間。

三是要不斷完善人民監(jiān)督員制度的工作機(jī)制。人民監(jiān)督員制度既然是一項(xiàng)好的制度,無(wú)論是否能盡快實(shí)現(xiàn)法律化,我們檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)始終保持對(duì)該制度堅(jiān)定有力的支持,在具體操作實(shí)踐中,不斷創(chuàng)新和完善各項(xiàng)工作機(jī)制,使該項(xiàng)制度更加符合檢察工作的實(shí)際,更加有利于在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中發(fā)揮積極的作用。

其次是選任機(jī)制問(wèn)題

實(shí)行人民監(jiān)督員制度的目的是在現(xiàn)行檢察制度中增設(shè)一種監(jiān)督機(jī)制,把辦理職務(wù)犯罪案件的關(guān)鍵環(huán)節(jié)有效地置于人民群眾監(jiān)督之下,從而有效保護(hù)公民的基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是人民監(jiān)督員選任問(wèn)題。但從目前的司法實(shí)踐來(lái)看,此項(xiàng)工作中還存在著一些缺陷,具體分析如下:

從人民監(jiān)督員的選任方式看,主要是由檢察機(jī)關(guān)自身來(lái)操作的。根據(jù)最高人民檢察院的規(guī)定,人民檢察院根據(jù)擬選任人民監(jiān)督員的名額,在機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和基層組織中協(xié)商確定人民監(jiān)督員的產(chǎn)生單位。人民監(jiān)督員的產(chǎn)生單位在本單位范圍內(nèi)經(jīng)過(guò)民主推薦、征得本人同意、考察后確認(rèn)人民監(jiān)督員人選,由人民檢察院檢察長(zhǎng)頒發(fā)人民監(jiān)督員證書。顯而已見(jiàn),這種由檢察機(jī)關(guān)握有主動(dòng)權(quán)的選任過(guò)程,無(wú)法回避自己請(qǐng)人監(jiān)督自己的嫌疑。從人民監(jiān)督員的選任條件看,檢察機(jī)關(guān)還沒(méi)有作出明確的相關(guān)規(guī)定。在具體運(yùn)作實(shí)踐上,檢察院機(jī)關(guān)在選任人民監(jiān)督員時(shí),主要還是傾向于由人大代表,政協(xié)委員、機(jī)關(guān)干部等來(lái)?yè)?dān)當(dāng),有些地方甚至還規(guī)定了人大代表、政協(xié)委員的比例要占60%以上。根據(jù)高檢院《規(guī)定》第5條,擔(dān)任人民監(jiān)督員只要具備下列四個(gè)條件即可:一是具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍;二是擁護(hù)中華人民共和國(guó)憲法;三是年滿二十三歲;四是作風(fēng)正派,堅(jiān)持原則,有良好的政治素質(zhì)和較高的政策、法律水平。因此,檢察機(jī)關(guān)選任人民監(jiān)督員的現(xiàn)行做法,盡管有人認(rèn)為有不妥之處,但由于上級(jí)規(guī)定的任職條件彈性太大,實(shí)踐中難以把握。

從人民監(jiān)督員的選任程序看,有一定的隨意性。雖然高檢院的《規(guī)定》中明確了人民監(jiān)督員的產(chǎn)生辦法,對(duì)人民監(jiān)督員的產(chǎn)生程序,增加了公布條件,聽(tīng)取人大、政協(xié)意見(jiàn),公示等內(nèi)容,但對(duì)如何具體選任、由誰(shuí)管理、如何罷免等問(wèn)題并無(wú)明確規(guī)定,因此,盡管各級(jí)檢察機(jī)關(guān)在選任人民監(jiān)督時(shí),是嚴(yán)格按程序進(jìn)行的,但還是有些不知內(nèi)情的人會(huì)認(rèn)為這些人是檢察機(jī)關(guān)隨意挑選出現(xiàn)的,因而,在社會(huì)上產(chǎn)生了一些不必要的誤會(huì)。

要解決上述問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)從以下幾方面考慮:

一是界定好選任機(jī)構(gòu)?？梢钥紤]把人民監(jiān)督員的選任權(quán)交由地方各級(jí)人大常委會(huì),由人大行使人民監(jiān)督員的管理權(quán)、經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)權(quán)等,從而既能使人民監(jiān)督員的監(jiān)督落到實(shí)處,又能擺脫公眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)“自己請(qǐng)人監(jiān)督自己”的誤會(huì)。

二是把握好選任條件。既要考慮能夠代表人民的意愿,又要具有一定廣泛性;既要能夠勝任監(jiān)督職能,又要能表達(dá)人民群眾的訴求。

三是規(guī)范好選任程序?？梢蕴接懕日杖嗣衽銓弳T制度的選任程序來(lái)進(jìn)行。

再次是監(jiān)督效率問(wèn)題

根據(jù)高檢院《規(guī)定》試行第二十一條:“檢察長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)對(duì)人民監(jiān)督員的表決意見(jiàn)和有關(guān)業(yè)務(wù)部門的意見(jiàn)進(jìn)行審查,必要時(shí)可以聽(tīng)取人民監(jiān)督員和有關(guān)檢察業(yè)務(wù)部門的意見(jiàn)。檢察長(zhǎng)審查后同意人民監(jiān)督員表決意見(jiàn)的,有關(guān)檢察業(yè)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)執(zhí)行;不同意人民監(jiān)督員表決意見(jiàn)的,應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)檢察委員會(huì)討論決定;根據(jù)案件需要,人民監(jiān)督員可以應(yīng)邀列席檢察委員會(huì)會(huì)議”。第二十二條又規(guī)定:“檢察委員會(huì)的決定與人民監(jiān)督員表決意見(jiàn)不一致時(shí),應(yīng)當(dāng)由人民監(jiān)督員辦公室向人民監(jiān)督員作出說(shuō)明。參加監(jiān)督的多數(shù)人民監(jiān)督員對(duì)檢察委員會(huì)的決定有異議的,可以要求提請(qǐng)上一級(jí)人民檢察院復(fù)核。上一級(jí)人民檢察院應(yīng)當(dāng)及時(shí)復(fù)核并及時(shí)反饋結(jié)果”。從上述規(guī)定中,我們可以看出,人民監(jiān)督員監(jiān)督意見(jiàn)僅僅只具有程序性的效力。如果檢察長(zhǎng)不同意人民監(jiān)督員表決意見(jiàn)的,就必然啟動(dòng)檢察委員會(huì)討論決定程序;參加監(jiān)督的多數(shù)人民監(jiān)督員對(duì)檢察委員會(huì)的決定有異議的,還可以啟動(dòng)上一級(jí)人民檢察院復(fù)核程序。這種程序性效力顯然不足以制約檢察機(jī)關(guān)濫用司法權(quán)。對(duì)此,專家、學(xué)者以及許多業(yè)內(nèi)人士提出要強(qiáng)化人民監(jiān)督員監(jiān)督的有效性,使監(jiān)督意見(jiàn)具有剛性法律效果。在多年的試點(diǎn)工作實(shí)踐的基礎(chǔ)上,筆者認(rèn)為,在目前的制度框架內(nèi),使人民監(jiān)督員的意見(jiàn)產(chǎn)生剛性法律效果,會(huì)造成影響司法獨(dú)立性的非議,而如果維持目前人民監(jiān)督員意見(jiàn)的建議性質(zhì),則不免使公眾認(rèn)為人民監(jiān)督員制度是一種擺設(shè)的嫌疑,令人難以信服,使得該項(xiàng)制度又陷入一個(gè)兩難境地。因此,在這兩難境地中,有待于我們進(jìn)一步研究和探索,切實(shí)找出其解決之道,切實(shí)使人民監(jiān)督員制度發(fā)揮其應(yīng)有的功效。