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前不久,由國家經(jīng)貿(mào)委經(jīng)濟(jì)法規(guī)司牽頭組團(tuán),對英國政府行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督的基本情況和好的做法進(jìn)行了實(shí)地培訓(xùn)和考察。以下是考察報告的主要內(nèi)容。

一、英國公務(wù)員的法制化管理

1.公務(wù)員的人員范圍和級別劃分。英國公務(wù)員的范圍,僅限于中央政府范圍之內(nèi),而地方政府的工作人員只是當(dāng)?shù)卣墓蛡蛉藛T,不具有公務(wù)員身份。1979年撒切爾夫人執(zhí)政之初,公務(wù)員的人數(shù)為79萬,經(jīng)過近20年的改革,1997年為4813萬人,其中高級公務(wù)員為3000人。關(guān)于公務(wù)員級別劃分,首相是公務(wù)員的最高領(lǐng)導(dǎo),對議會負(fù)責(zé),內(nèi)閣大臣接受首相領(lǐng)導(dǎo)并對議會負(fù)責(zé)。各部門均設(shè)永久第一部長、第二部長,第一、第二永久部長初任時由首相指任,是永久公務(wù)員,以后各屆政府一般在無空缺時不做更換,第一、第二永久部長的職責(zé)是負(fù)責(zé)對所屬部門內(nèi)部公務(wù)員進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督。英國公務(wù)員一般分為高級公務(wù)員和一般公務(wù)員兩類,高級公務(wù)員又分為3級,一般公務(wù)員分為8級。

2.公務(wù)員管理的法律制度。根據(jù)英國《公務(wù)員準(zhǔn)則》及《部長工作程序規(guī)定》,各部門制定了相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則,形成了相對完善的公務(wù)員法律制度。(1)公務(wù)員行為規(guī)范。如規(guī)定公務(wù)員應(yīng)當(dāng)忠于政府,保持正直、誠實(shí)、公正、客觀,幫助政府制定政策、執(zhí)行決定、管理公共事務(wù)等。(2)公務(wù)員義務(wù)。如必須對議會負(fù)責(zé),向議會和公眾通報盡可能多的關(guān)于政府政策、決定和活動的有關(guān)信息,不得欺騙和故意誤導(dǎo)議會和公眾,不得以任何方式從事與公務(wù)員準(zhǔn)則相沖突的活動等。(3)公務(wù)員的錄用。公務(wù)員的錄用、包括其內(nèi)部調(diào)動均適用《就業(yè)法》,采用與社會其他機(jī)構(gòu)、單位相同的錄用程序。英國議會設(shè)立公務(wù)員服務(wù)委員會直接對議會負(fù)責(zé),高級公務(wù)員的錄用必須得到該委員會的認(rèn)可。

3.公務(wù)員的績效評價及監(jiān)督。公務(wù)員績效評價首先是由本人對前一段工作進(jìn)行總結(jié),對照檢查工作計劃完成情況作出評價,并與直接上司討論同意后,報部門負(fù)責(zé)人審核,最后將評價結(jié)果報人事部門。每3個月或者6個月考核一次,年終由部門負(fù)責(zé)人作出評價報告,評價結(jié)果直接影響公務(wù)員本人收入。公務(wù)員晉升不僅僅根據(jù)工作年限,同時根據(jù)工作表現(xiàn),通常由上一級主管推薦,越級提拔必須經(jīng)過難度較大的考核。

二、關(guān)于英國維護(hù)公平競爭的行政機(jī)制

1.反壟斷的政府機(jī)構(gòu)。1948年英國議會通過了專門法案,成立了調(diào)查壟斷和企業(yè)合并問題的機(jī)構(gòu)———壟斷與合并委員會(MMC),專門負(fù)責(zé)調(diào)查公共事業(yè)管理機(jī)構(gòu)提出的有關(guān)壟斷與其企業(yè)合并的案件(如有關(guān)通訊、燃?xì)?、水、電力等方?,并向政府和有關(guān)管理機(jī)構(gòu)提交調(diào)查報告,由政府作出決定。20世紀(jì)90年代又在此基礎(chǔ)上改組成立了專門的競爭管理機(jī)構(gòu)。

2.維護(hù)公平競爭立法。1998年英國通過了競爭法案,主要包括三方面內(nèi)容:一是將英國競爭法律制度與歐洲委員會的有關(guān)法律相銜接;二是賦予政府競爭管理機(jī)構(gòu)新的權(quán)利,如有權(quán)調(diào)查卡特爾和優(yōu)勢企業(yè)阻礙競爭的行為,有權(quán)對被認(rèn)定有阻礙競爭行為的企業(yè)處以年?duì)I業(yè)額10%以下的罰款等;三是成立了競爭委員會上訴法庭。此外,競爭法案還規(guī)定,競爭委員會由政府提供經(jīng)費(fèi),向議會負(fù)責(zé)。

3.競爭委員會。英國新的競爭法案把MMC和新成立的上訴法庭合并成立了現(xiàn)在的競爭委員會(CC)。其主要職責(zé)是:對政府、公平貿(mào)易辦公室和公共事業(yè)管理機(jī)構(gòu)提出的有關(guān)壟斷和有礙公平競爭的企業(yè)合并等案件進(jìn)行調(diào)查,并提出報告。該競爭法案同時明確規(guī)定,由英國貿(mào)工部對競爭委員會進(jìn)行監(jiān)督。競爭委員會委員有50名,任期3年,可連任,由國家貿(mào)工秘書負(fù)責(zé)任命。競爭委員會的最高權(quán)利機(jī)構(gòu)是董事會。董事會下設(shè)三個機(jī)構(gòu):一是由董事會主席直接負(fù)責(zé)的調(diào)查機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)對各案件的調(diào)查和報告的起草、提交、公布與出版;二是由董事會成員負(fù)責(zé)的上訴法庭,負(fù)責(zé)審理對公平貿(mào)易辦公室及其他管理機(jī)構(gòu)作出的有關(guān)卡特爾和優(yōu)勢企業(yè)阻礙競爭行為處理決定不服而上訴的案件;三是由董事會成員任行政長官的行政管理機(jī)構(gòu),主要負(fù)責(zé)專業(yè)組、案件組、戰(zhàn)略計劃、上訴案件的日常管理和后勤服務(wù)。

4.競爭委員會工作程序。(1)對每個案件組成專門調(diào)查組,委員會工作人員分別參加各調(diào)查組的工作;(2)進(jìn)行事實(shí)調(diào)查,包括由相關(guān)利益團(tuán)體提供證據(jù)、聽取被調(diào)查主體的陳述;(3)根據(jù)調(diào)查的有關(guān)情況、事實(shí)、證據(jù)進(jìn)行綜合分析;(4)就是否有損公眾利益作出結(jié)論;(5)提出糾正措施,包括禁止合并、要求拆分業(yè)務(wù)、價格控制等;(6)起草、提交調(diào)查報告;(7)出版、公布調(diào)查報告,并接受議會、媒體的質(zhì)疑。被調(diào)查對象和相關(guān)利益團(tuán)體如果對競爭委員會的結(jié)論不服,可以向法院提起行政訴訟。法院如果認(rèn)為競爭委員會報告不合理、行為違法或者報告的措施不當(dāng),有權(quán)推翻報告結(jié)論。除競爭委員會外,英國還有公平貿(mào)易辦公室作為處理競爭與壟斷一般性問題的行政機(jī)構(gòu)。一般說來,競爭案件首先由公平貿(mào)易辦公室進(jìn)行審理,只有在案件比較復(fù)雜時,公平貿(mào)易辦公室才提交競爭委員會進(jìn)一步調(diào)查。2001年,公平貿(mào)易辦公室涉及的企業(yè)合并案件有300多個,其中只有5個案件提交競爭委員會處理。據(jù)了解,英國將于2003年4月出臺新修訂的競爭法案。屆時將依法賦予競爭委員會對所調(diào)查案件的決定權(quán),而不僅僅是提交調(diào)查報告。同時,對調(diào)查內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)也將作出新規(guī)定,重點(diǎn)是調(diào)查認(rèn)定企業(yè)合并是否會導(dǎo)致實(shí)質(zhì)性的減弱競爭;調(diào)查認(rèn)定是否存在阻礙、限制或者扭曲市場競爭的可能等。

三、幾點(diǎn)啟示與建議

英國政府的行政方式,特別是在行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督方面的做法具有一定的特色。盡管我國的國體、政體、所有制結(jié)構(gòu)、法律體系以及所處的發(fā)展階段與英國相比有很大不同,但從政府管理經(jīng)濟(jì)的方式和手段來看,他們的許多做法和經(jīng)驗(yàn),為我國深化行政體制改革、加強(qiáng)經(jīng)貿(mào)行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督、推進(jìn)經(jīng)貿(mào)系統(tǒng)依法行政等,提供了頗有價值的啟示。

1.進(jìn)一步深化行政審批制度改革,應(yīng)該結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變,積極探索政府管理經(jīng)濟(jì)的新方式。近年來,英國政府廣泛運(yùn)用合同方式規(guī)范行政管理的做法是很有創(chuàng)意和特色的。我國在進(jìn)行行政審批項(xiàng)目清理和制度改革時,從上至下都把精簡行政審批項(xiàng)目作為主要目標(biāo),這在近期是十分必要的。但也應(yīng)該看到,我們還未能真正實(shí)現(xiàn)政府職能的根本轉(zhuǎn)變。因此,在下一步深化行政審批制度改革的過程中,特別是在對經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域取消47項(xiàng)行政審批后,如何有效地保證政府對經(jīng)貿(mào)活動的必要調(diào)節(jié)和監(jiān)管,需要進(jìn)行新的探索。借鑒英國政府多種手段并舉的經(jīng)驗(yàn),我們應(yīng)該遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律,堅決摒棄計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的量大面廣的政府管制、審批的陳舊方法,樹立市場經(jīng)濟(jì)的新理念,使經(jīng)貿(mào)行政管理職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)以是否符合和促進(jìn)先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求為衡量標(biāo)準(zhǔn),真正集中到充分發(fā)揮市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用、維護(hù)公平競爭、調(diào)動市場主體的積極性、主動性和創(chuàng)造性上來,主要依靠經(jīng)濟(jì)、法律手段的靈活運(yùn)用,在產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)貿(mào)立法引導(dǎo)、稅收杠桿調(diào)節(jié)、行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督以及政府采購、合同招標(biāo)等方面探索新途徑。

2.加強(qiáng)經(jīng)貿(mào)行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督,應(yīng)該高度重視公務(wù)員的隊(duì)伍建設(shè)。借鑒英國公務(wù)員管理的經(jīng)驗(yàn),加強(qiáng)我國經(jīng)貿(mào)系統(tǒng)公務(wù)員隊(duì)伍的培訓(xùn)與監(jiān)督,不斷提高經(jīng)貿(mào)執(zhí)法隊(duì)伍政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)特別是法律素質(zhì),這是做好經(jīng)貿(mào)行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督的組織保障。一是要建立和完善公務(wù)員知識更新和專業(yè)培訓(xùn)制度,尤其是對具有行政審批、審核、核準(zhǔn)、備案等職責(zé)的行政執(zhí)法人員,要實(shí)行培訓(xùn)考核制度。二是要加強(qiáng)對公務(wù)員執(zhí)法隊(duì)伍的監(jiān)督,通過建立經(jīng)貿(mào)行政執(zhí)法責(zé)任制,明確各級行政管理人員的執(zhí)法責(zé)任;確立內(nèi)部機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法責(zé)任及執(zhí)法目標(biāo);制定對內(nèi)部機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員完成執(zhí)法職責(zé)的考核辦法,舉報、控告的受理、查處辦法等。三是應(yīng)建立行政責(zé)任追究制度。

3.加大行政執(zhí)法監(jiān)督力度,應(yīng)該重視強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督管理體系的建設(shè)。英國行政執(zhí)法監(jiān)督體系完備,各方面形成監(jiān)督合力,很值得借鑒。結(jié)合我國經(jīng)貿(mào)行政的實(shí)際情況,建議做好三方面工作:一是在內(nèi)部監(jiān)督方面,注意發(fā)揮行政部門內(nèi)法律機(jī)構(gòu)的執(zhí)法監(jiān)督作用。要盡快制定《經(jīng)貿(mào)委系統(tǒng)行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督工作的指導(dǎo)意見》,切實(shí)推進(jìn)經(jīng)貿(mào)系統(tǒng)的依法行政,保證經(jīng)貿(mào)法規(guī)、政策和領(lǐng)導(dǎo)決策的合法性和科學(xué)性,做好行政復(fù)議、行政應(yīng)訟工作。二是在外部監(jiān)督方面,自覺接受人大、政協(xié)和司法監(jiān)督。經(jīng)貿(mào)行政執(zhí)法必須經(jīng)得起司法審查,同時還應(yīng)設(shè)立并公布舉報電話和舉報信箱,明確專門的工作程序,及時處理行政執(zhí)法相對人和社會公眾的投訴。英國行政法庭是一個獨(dú)立系統(tǒng),不隸屬于任何地方法院,這樣更有利于保證法院行政審判的公正性。我國行政案件數(shù)量大、情況復(fù)雜,為了搞好司法審查,建議有關(guān)部門研究并推進(jìn)司法改革,可以考慮設(shè)立專門的行政法院系統(tǒng)。三是在輿論監(jiān)督方面,要重視現(xiàn)代社會行政管理的發(fā)展趨勢和特點(diǎn),適應(yīng)政務(wù)公開的要求,允許新聞界更多地介入經(jīng)濟(jì)行政管理領(lǐng)域,加大新聞輿論監(jiān)督的力度,褒正抨邪,反腐促廉。超級秘書網(wǎng)

4.合理設(shè)置政府管理經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu),充分發(fā)揮行政支撐體系的作用。加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管,必須做好反壟斷、維護(hù)市場公平競爭工作,這是包括英國在內(nèi)的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的重要經(jīng)驗(yàn)。在我國已初步建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和加入世貿(mào)組織的條件下,建議盡快出臺專門的反壟斷立法,并借鑒國外的普遍做法,合理、科學(xué)地設(shè)置政府管理經(jīng)濟(jì)的機(jī)構(gòu),特別是依法設(shè)立統(tǒng)一、高效的反壟斷專門機(jī)構(gòu),以保證其履行好法定職責(zé)。此外,盡管目前我國行業(yè)協(xié)會建設(shè)有了長足的進(jìn)步,但行業(yè)協(xié)會工作重心仍以“內(nèi)聯(lián)”、“自律”為主。為了進(jìn)一步加快我國行業(yè)協(xié)會的建設(shè),借鑒英國獨(dú)立機(jī)構(gòu)的類似做法,建議加快我國行業(yè)協(xié)會立法,依法明確行業(yè)協(xié)會的地位與職責(zé)。