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摘要：行政計劃（規(guī)劃）在現(xiàn)代國家生活中得到廣泛采用，然而行政計劃的盛行會破壞"依法行政"的法理。行政計劃制定程序的法制化，作為對行政計劃實行法律控制的一種手段目前正受到重視，而其核心制度在于公眾的參與。文章就此分析了我國行政計劃領(lǐng)域公眾參與的現(xiàn)狀與不足，并提出了完善措施。

關(guān)鍵詞：行政計劃；規(guī)劃；公眾參與

一、行政計劃（規(guī)劃）的背景分析

行政計劃（規(guī)劃）是行政作用領(lǐng)域的一個重要課題，也是行政主體的一種新型的行為模式。行政計劃在二戰(zhàn)前即被行政實踐所采用，戰(zhàn)后，行政計劃更加得到廣泛運(yùn)用，主要是因為戰(zhàn)后各國家職能有重大轉(zhuǎn)變，積極主動提供給人民最大的服務(wù)和照顧，以滿足人民各項生活所需。政府除了實施傳統(tǒng)的維持治安和租稅行政[1]，還承擔(dān)著"生存照顧"的任務(wù)，如實施各種社會保險（勞保，公保，學(xué)生保險，事業(yè)保險等），提供社會救助，興辦公共事業(yè)（水、電、氣、交通事業(yè)等），興建公共設(shè)施（如道路、橋梁、機(jī)場、公園等），普及文化建設(shè)（如圖書館、美術(shù)館），進(jìn)行環(huán)境保護(hù)，提供經(jīng)濟(jì)援助，實施行政指導(dǎo)等。這些對于現(xiàn)代社會生活來說是必不可少的。

因此，政府為引導(dǎo)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，維持公正合理的社會秩序，或就有限資源做合理有效的分配運(yùn)用，常擬訂計劃，就達(dá)成該目的有關(guān)的方法、步驟、措施等，預(yù)先設(shè)計或規(guī)劃，希望在計劃確定后實施時，能順利如期達(dá)成預(yù)定的目標(biāo)或?qū)崿F(xiàn)預(yù)定的構(gòu)想，此種設(shè)計與規(guī)劃行為即為行政計劃。[2]在我國，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入，政府職能的日益擴(kuò)張，行政計劃已經(jīng)成為一種有效的行政管理措施，對于協(xié)調(diào)各種利益沖突，有效利用各種有限資源，以及最大限度地實現(xiàn)既定的目標(biāo)，都具有非常重要的意義。在現(xiàn)實生活中，行政計劃的運(yùn)用非常廣泛，例如，西部大開發(fā)計劃、三峽工程建設(shè)計劃、土地開發(fā)計劃、城市規(guī)劃、鐵路交通計劃等等。

二、我國行政計劃（規(guī)劃）中公眾參與的現(xiàn)狀與不足

然，行政計劃（規(guī)劃）的盛行具有破壞"依法行政"原理,將現(xiàn)代行政的性質(zhì)變?yōu)?依計劃行政",有促成行政權(quán)強(qiáng)化的危險傾向。為此,行政機(jī)關(guān)必須協(xié)調(diào)好行政計劃與法治行政的關(guān)系。法治行政是世界各法治國家所奉行的治理國家的最高理念,任何時候任何行為都不能脫離法治主義這個前提,行政計劃亦不例外。行政計劃制定程序的法制化，作為對行政計劃實行法律控制的一種手段目前正受到理論界重視。

故，行政計劃程序的核心制度在于公眾的參與。設(shè)計一種制度化的有效參與模式，能夠保證計劃行為的公開、公正、平等、高效。但在我國，制定和實施行政計劃的程序主要是各級政府機(jī)關(guān)在工作中長期形成的一套工作方法、步驟、慣例等。在我國，公眾參與處于起步階段，參與的深度和寬度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，只是象征性參與，公眾參與的機(jī)制也不夠健全。[3]由于深受計劃體制的影響，很多城市的行政計劃建設(shè)項目多是由政府領(lǐng)導(dǎo)召集政府各部門有關(guān)人員，在聽取計劃設(shè)計人員介紹后拍板決定的。不管是普通民眾還是利益集團(tuán)和行政計劃人員只有參議權(quán)而沒有決策權(quán)，隨著計劃項目的增多和級別的提高，公眾參與的深度并沒有隨之增加。另一方面，在市民的眼里，城市計劃和管理是政府的事，與己無關(guān)，形成了既不知也不想知，既不參與也不想?yún)⑴c，再進(jìn)一步即使參與也是枉然的思想，這種體制導(dǎo)致了相當(dāng)一部分市民對參與缺乏主動性與積極性。并且，由于我國行政計劃制定過程中市民參與的權(quán)利和范圍還受到許多因素的制約，因而導(dǎo)致市民參與的比例也很小。因此，城市政府的主要領(lǐng)導(dǎo)成為城市規(guī)劃的直接組織者、領(lǐng)導(dǎo)者，成為城市規(guī)劃的重大問題的決策者。另外，根據(jù)國外公眾參與的經(jīng)驗，公眾參與的順利展開需要法定的程序和有力的組織部門，而我國在這些方面的體制都很不健全。而且，我國行政計劃的公眾參與明顯地因各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而異，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)如上海、深圳、大連等，"法定圖紙"、"經(jīng)營城市"等被引入公眾參與，公眾參與程度較高，而在中西部一些比較落后以及一些邊緣偏僻地區(qū)，公眾參與的程度很低。

三、我國行政計劃（規(guī)劃）中公眾參與的完善

由于長久以來體制上的束縛和其他各種因素的制約，我國公眾參與政府決策、行政計劃（規(guī)劃）的意識和水平一直不高。如果公眾參與的熱情不高，沒有積極性，行政機(jī)關(guān)更會"關(guān)起門來搞計劃，搞完以后再變化"。筆者認(rèn)為，我國需要創(chuàng)設(shè)一系列的條件來加強(qiáng)和深化行政計劃中的公眾參與。

（一）制度上的保障是關(guān)鍵

能否實現(xiàn)公民對行政計劃的參與，制度是根本保障。進(jìn)入新世紀(jì)以后,我國公民參與政府行政決策的基本制度框架已經(jīng)初步形成,逐步建立和完善了聽證制度、信息公開制度、公民參與立法制度、公民批評制度、建議制度等。這些制度的建立和不斷完善,為公民參與提供了保障。但是,如果相關(guān)的具體制度缺位或不完善就會影響這些良好制度的發(fā)揮。近年來,一些地方也創(chuàng)立了公民參與行政計劃的具體形式,在實踐當(dāng)中創(chuàng)造了不少好的經(jīng)驗，如計劃公示制度，計劃審批會制度，計劃監(jiān)督檢查制度，計劃目標(biāo)考核制度等等，強(qiáng)化了公民的參與意識，提高了參與水平，但必須加以制度化、規(guī)范化。

（二）從法律上明確參與者的地位

在法律上必須明確公民、團(tuán)體等在計劃制定程序中的參與地位，建立常設(shè)的對話和溝通渠道。另外，在某些特定的領(lǐng)域建立法定的協(xié)商制度，即在制定某一內(nèi)容關(guān)系到公眾利益的行政計劃時，必須向相關(guān)的利益群體或相關(guān)機(jī)構(gòu)尋求磋商的法定程序。例如美國國會在1975年的一項法案中推行一種稱為"參與者補(bǔ)助"的制度，規(guī)定聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)在法定條件下可以提供個人或團(tuán)體因參與行政決策過程所須的費(fèi)用。這些方法提供給對擬作出的行政計劃有興趣的具有專業(yè)素質(zhì)的社會成員，從而在法律上明確了參與者的地位。

（三）建立專家論證制度

專家論證主要是在擬訂計劃之后來進(jìn)行。我國由于傳統(tǒng)上國民參與熱情不高，并且行政機(jī)關(guān)素質(zhì)有待提高，關(guān)鍵是許多行政計劃的專業(yè)性都很強(qiáng)。因此，專家論證制度有助于提高行政計劃的科學(xué)性，并且可以幫助有關(guān)行政機(jī)關(guān)和權(quán)益受計劃影響的公民、組織充分了解計劃，作出更加科學(xué)的判斷。

（四）優(yōu)化參與的外部條件

當(dāng)今中國必須盡快創(chuàng)造和優(yōu)化公民參與政府行政決策、行政計劃的良好環(huán)境。一是政府應(yīng)主動給公民提供更多的參與機(jī)會；二是要大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化事業(yè),優(yōu)化公民參與政府行政決策的社會環(huán)境。公民參與強(qiáng)度與一個國家經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化水平有著密切的關(guān)系,因為"權(quán)利永遠(yuǎn)不能超出社會的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所制約的社會文化的發(fā)展。"就一個國家而言,公民參與政府行政計劃水平與該國經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平成正比;就個人而言,經(jīng)濟(jì)收入高,受過良好教育的公民比其他社會成員有更強(qiáng)的政治責(zé)任感、政治熱情、參與能力和較高的素質(zhì)。

（五）轉(zhuǎn)變參與觀念

在公民思想觀念方面，公民必須不斷增強(qiáng)參與行政決策的責(zé)任感和對參與的認(rèn)知水平,樹立強(qiáng)烈的有序參與意識,確立參與型的思想觀念。根據(jù)美國著名的政治學(xué)家阿爾蒙德對公民政治文化的分類標(biāo)準(zhǔn),狹隘型、順從型的公民在我國目前政治生活中仍占很大比例,而參與型的積極公民比例有待進(jìn)一步提高。為此,我們應(yīng)努力創(chuàng)立和傳播以體現(xiàn)公民參與意識、主體意識為主旋律的政治、法律文化,形成有利的思想文化氛圍。