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摘要：高等教育公共管理的合法性基礎(chǔ)是高等教育具有公共物品的性質(zhì)，公共性是衡量高等教育公共管理基本的規(guī)范價值尺度。高等教育公共性受到現(xiàn)實挑戰(zhàn)的因素很多，其中有觀念性因素、資源性因素、政治性因素，也有公共管理本身的因素。管理主義盛行、管理倫理不端，是高等教育公共管理中行為失范的重要原因。改善高等教育公共管理，需要樹立正確的管理價值觀，建立民主管理制度和權(quán)力約束機制，推進社會治理。關(guān)鍵詞：高等教育；公共管理；行為一高等教育作為一種教育現(xiàn)象或者教育活動，具有教育的一般屬性，屬于公共物品。盡管高等教育較之初等、中等教育有著更多的私人性與一定的排他性，以至于人們把它歸入準公共物品一類，但無論如何，高等教育對于社會公共利益的作用都是顯而易見的，高等教育管理作為社會公共事務(wù)的屬性是不可改變的。尤其在當代，高等教育的社會功能日益擴大，社會運行、社會發(fā)展對高等教育的依賴程度日益加深，高等教育管理在社會公共事務(wù)中的重要性日益凸顯。無怪乎布魯貝克會認為：“高等教育越卷入社會的事務(wù)中就越有必要用政治觀點來看待它。就像戰(zhàn)爭意義太重大，不能完全交給將軍們決定一樣，高等教育也相當重要，不能完全留給教授們決定?！闭驗槿绱耍诟叩冉逃哟蟊娀慕裉?，高等教育的公共性不是削弱而是增強了，高等教育管理作為公共事務(wù)更加受到人們的關(guān)注，高等教育管理的權(quán)力作為公共權(quán)力也成為公共政治角逐的重要目標。在高等教育公共事務(wù)上提出更有吸引力的政治主張，是現(xiàn)代政黨重要的政治角逐。英國《泰晤士報》高等教育增刊曾經(jīng)刊登過保守黨發(fā)言人、影子內(nèi)閣教育大臣代明·格林的話：大學將是該黨教育改革優(yōu)先考慮的下一個目標，保守黨以往對教育以及其他公共事業(yè)的關(guān)注沒有達到應(yīng)有的程度，保守黨已經(jīng)吸取了這一教訓；“我完全不同意這樣一種觀點：即公共事業(yè)——比如說教育——是工黨的議題。公共事業(yè)關(guān)系到人民大眾，因此它絕對是保守黨的議題?！边@段話讓我們看到了英國工黨和保守黨在高等教育問題上的政治角力，也能使我們更深刻地認識高等教育管理的公共意義。承認高等教育管理權(quán)力的公共性，并不是要否認在公共權(quán)力名義下所隱含的階級和集團利益，因為公共權(quán)力總是社會矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，而且必然要更多地反映居于社會主導地位利益集團的需要。更何況高等教育本身就是反映特殊意識形態(tài)的重要陣地，任何一個利益集團都不會輕視它。正如恩格斯所說：“國家是一種與全體固定成員相脫離的特殊的公共權(quán)力為前提的，它在形式上保留了公共權(quán)力的形態(tài)，本質(zhì)上卻是和人民大眾相分享的公共權(quán)力”。公共權(quán)力具有階級性，以一定的階級利益為出發(fā)點，但它只有滿足社會大多數(shù)人的需要，維持、調(diào)整或發(fā)展整個社會生活的基本秩序，反映社會的公共意志，才具備其合法性。公共權(quán)力通過法律形式得到確認。在我國，《中華人民共和國憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，說明我國的公共權(quán)力來源于人民的授權(quán)。公共管理的根本目的就是實現(xiàn)公共利益，但公共利益的判定涉及到價值的尺度。人們“傾向于把‘公共性’作為公共管理活動的最終價值觀，在此之下，才有公正、公平、平等、自由、民主、正義和責任等一系列價值體系”。在這個價值體系中，公平與正義應(yīng)當是最基本的價值理念。公共管理等于“公共性”加“管理”，“公共性”是公共管理的本質(zhì)屬性，也是衡量公共管理的價值尺度，偏離公共性，則公共管理就不是真正的公共管理，或者，就不是良好的公共管理。在高等教育公共管理領(lǐng)域，高等教育的機會均等、公平對待已經(jīng)成為國際所普遍認可的價值目標。聯(lián)合國教科文組織在《21世紀的高等教育：展望和行動世界宣言》中指出：應(yīng)當讓人們“平等接受高等教育”，“根據(jù)《世界人權(quán)宣言》第26.1條，能否被高等院校錄取應(yīng)根據(jù)那些想接受高等教育的人的成績、能力、努力程度、鍥而不舍和獻身的精神，而且一個人一生中的任何時候均可被錄取，其以前所獲得的實際能力應(yīng)得到應(yīng)有的承認。因此，任何人不得因其種族、性別、語言、宗教，也不得因其經(jīng)濟、文化或社會差別或身體殘疾而被拒絕接受高等教育?！痹诋敶鐣?，高等教育作為社會資源仍然具有稀缺性，實現(xiàn)高等教育的機會均等、權(quán)利公平絕非易事。即使在發(fā)達國家，高等教育機會不均等、權(quán)利不公平的現(xiàn)象也客觀存在。高等教育入學率已經(jīng)超過82％的美國，“目前由于學業(yè)準備不足、缺乏信息，以及一直存在的經(jīng)濟阻礙，大學對低收入家庭和少數(shù)民族學生的入學機會存在限制”，“有34％的25歲至29歲白人青年獲得學士學位，而同一年齡段黑人青年的這一比例為18％，拉丁裔青年僅為10％;60％的25歲至64歲美國人口不具備中等教育后文憑”。因此，未來美國的高等教育公共政策仍然要努力于讓低收入家庭和少數(shù)民族學生“進得去”大學、“上得起”大學。我國是一個發(fā)展中國家，內(nèi)地高等教育在經(jīng)過了8年的持續(xù)擴張之后，高等教育在學總?cè)藬?shù)達到2500萬人，增長了3倍，毛入學率由9.1％提高到了22％，進入了大眾化階段。但是，與日益增長的高等教育需求相比，資源的缺口依舊很大。而區(qū)域之間、農(nóng)村與城鎮(zhèn)之間、社會階層之間高等教育機會的不均等、權(quán)利的不公平現(xiàn)象依舊十分突出，不同辦學主體之間、不同類型和不同層次高校之間資源配置不均衡現(xiàn)象也依舊客觀存在。因此，高等教育公共管理如何堅持公共性，將會是一個長期的問題。二公共性是衡量高等教育公共管理基本的規(guī)范價值尺度，然而公共性總是受到現(xiàn)實的挑戰(zhàn)，其中最重要的是觀念因素。在我國，對于高等教育公共性的認識可以從下面一些表述得到反映：如“忠誠黨的教育事業(yè)”；教育是“民族的、科學的、大眾的”、“反映新的政治經(jīng)濟，鞏固與發(fā)展人民民主專政的一種工具”；“高等學校的基本任務(wù)，是貫徹執(zhí)行教育為無產(chǎn)階級的政治服務(wù)，教育與生產(chǎn)勞動相結(jié)合的方針，培養(yǎng)為社會主義建設(shè)所需要的各種專門人才”等等。在這種意識形態(tài)之下，高等教育事務(wù)已經(jīng)不是通常意義上的公共事務(wù)，而是政治事務(wù)、政黨事務(wù)，高等教育成為階級專政的工具。因此，在相當一段時期，高等學校是有政治“門檻”的。“”期間，政治性限制被推到了一個極端，只有“根紅苗正”、“立場堅定”的人才能進大學，只有“緊跟”的人才能上講臺，此時高等教育的公共性喪失殆盡。改革開放以后，隨著以階級斗爭為綱左傾思想束縛的逐漸肅清，社會由計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，以及高等教育事業(yè)改革和發(fā)展的不斷深入，人們對于高等教育的觀念也在發(fā)生變化。人們越來越接受這樣的觀點，“大學——面向全民的文化場所和學習場所”，高等教育是要“培養(yǎng)非常合格的畢業(yè)生和能夠滿足人類各方面活動需要的負責任的公民”。百姓接受高等教育的權(quán)利意識則越來越強，平等、公平的觀念愈益深入人心。而政府的管理也在走向轉(zhuǎn)型，公共管理的概念開始建立。不過，高度政治化觀念的影響仍然存在，公共性在行政話語中還是一個陌生的字眼。在高等教育管理實踐中，傳統(tǒng)的制度、傳統(tǒng)的行為還很有市場。教育管理制度改革尤其是高等教育管理制度改革落后于社會其它事業(yè)制度的改革，應(yīng)當說與此不無相關(guān)。值得我們注意的是，在社會轉(zhuǎn)型過程中，人們對于高等教育的屬性有了另一種認識。從允許高校招收委培生、允許社會力量辦學，到實行學生繳費上學、畢業(yè)自主擇業(yè)，我們可以看到社會意識對高等教育私人性、市場投資價值的關(guān)注。20世紀90年代初，政府明確把教育作為第三產(chǎn)業(yè)，強調(diào)教育是“對國民經(jīng)濟發(fā)展具有全局性、先導性影響的基礎(chǔ)行業(yè)”，把它作為加快發(fā)展第三次產(chǎn)業(yè)的重點。在這種政治決策的導向下，高等教育的經(jīng)濟價值或者說市場價值被強調(diào)，高等教育“產(chǎn)業(yè)化”、“市場化”一度成為社會、學界的流行話語。而在高等教育管理的實踐上，努力開拓市場渠道，提高資源配置效益，成為政府施政的主要方略。從高等教育的公共投入看，20世紀90年代“財政撥入高等教育經(jīng)費的絕對額也在不斷增長，但增長速度低于同期國內(nèi)生產(chǎn)總值的增幅”；“財政撥入高等教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例不僅沒有增加，反而略有下降”。從普通高校收入來源結(jié)構(gòu)看，國家財政性撥款的比例在不斷下降，1997年為85.78％，2000年為55.7％。雖然政府并沒有明文主張“產(chǎn)業(yè)化”、“市場化”，但是我們的公共政策分明折射出“產(chǎn)業(yè)化”、“市場化”的觀念。1998年起始的高校連續(xù)3年大擴招，是一個最清楚不過的例子，其最初的政策動機，就是為了拉動內(nèi)需。政策提議者、亞洲開發(fā)銀行的湯敏博士在接受《21世紀經(jīng)濟報道》記者采訪時介紹：“當時的大背景是亞洲正在發(fā)生金融危機，受其影響，居民不愿去消費，內(nèi)需啟動非常困難。我們分析后認為擴大大學教育是一個可以啟動的消費點，所以我們就提出來應(yīng)該通過增加大學的學費，配合大規(guī)模的助學貸款來擴大大學的招生量。大學擴招有這樣幾個好處，一是能夠增加從學校到學生的消費。二是可以緩解當時的就業(yè)問題。第三，從長遠考慮，可以培養(yǎng)人才，提高我們的國際競爭力。”這個政策提議很快為政府高層接受，政府迅速作出了擴招的決策，以至于教育行政部門也措手不及。三高等教育公共管理公共性所受到的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，除了觀念因素以外，還與公共資源不足的困境有關(guān)。作為發(fā)展中國家，我國高等教育公共資源的短缺顯而易見。在這樣一種情況下，保證公共財政的合理投入和資源的恰當配置，就顯得尤為重要。然而令人遺憾的是，我國教育公共財政投入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例長期低于世界平均水平，高等教育規(guī)模的持續(xù)擴張加劇了辦學經(jīng)費的緊張，這種緊張部分地被不恰當?shù)剞D(zhuǎn)移到了公眾身上，造成了新的機會不平等和社會不公平?！敖^對量的高速增長掩蓋著一個相反的事實：由于學生數(shù)量的增速快于國家和社會投入的增速，因此生均國家投入和社會投入已經(jīng)連續(xù)幾年悄然削減。1999年生均國家投入登上9743元的最高峰，隨后3年便逐次減為9324元、8268元、7622元，平均每年削減7.9％。社會投入趨勢亦然，平均減幅為9.6％。而個人投入?yún)s一如既往地上漲，每年的生均值都要增加1000元以上，2002年生均為11272元，比國家投入高47.9％?！比绻覀冊侔褏^(qū)域之間高等教育發(fā)展的不平衡、高等教育內(nèi)部發(fā)展的不平衡考慮進去，矛盾可能更為突出。

公共性價值的實現(xiàn)，與公共權(quán)力的民主性程度有關(guān)。公民社會的發(fā)達是公共管理有效實施的社會基礎(chǔ)，民主政治能培養(yǎng)對公共行政的“理智性理解”，公民的參與和監(jiān)督能夠克服或最大程度地減少公共權(quán)力的異化。從我國高等教育公共管理的實踐來看，政府權(quán)力高度集中、高度壟斷、人治化管理、專制式管理，是典型的特征，并已形成傳統(tǒng)，根深蒂固。在向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的環(huán)境下，這種制度化形式的負效應(yīng)是不可避免的。我國高等教育一些重大政策的出臺，常常是因為領(lǐng)導人“首肯”或“拍板”，習慣于“摸著石頭過河”，缺失和失誤也就不可難免?？祵幵?jīng)以1999年高校擴招為案例，對擴招政策的決策背景、預期影響，特別是過渡期教育決策特點與制度安排的關(guān)系，進行了分析和探討。她認為，擴招的主要政策目標沒有達到預期，原因就在于雙重制度的制約。由政府主導的干預（制度安排），使得教育資源的配置方向、性質(zhì)、作用以及效果既不同于計劃經(jīng)濟條件下的資源配置，也不同于市場機制引導下的資源配置。在今后的轉(zhuǎn)軌中，雙重制度約束將使決策的兩難選擇加大，變革成本上升。當決策者在不能改變原有制度框架下進行某一制度創(chuàng)新時，即使政策制定過程是完全理性的（事實上只能是有限理性），也可能得到一個改革成本大于實際收益的結(jié)果。人們對制度性短缺的共識不足，將會影響到教育政策的環(huán)境。從公共管理本身看，公共性喪失或者說公共性失范的一個緣由，是管理主義的盛行。由于公共管理的擴張和資源減少，公共管理主體以經(jīng)濟、效率、效能為行為原則，致力于提高管理的技術(shù)，注重實現(xiàn)公共管理目標的各種可能方式和手段，而忽視公共管理公共性。公共性的喪失使得公共管理活動發(fā)生價值偏離，變成純粹的管理活動。這種情況，國外有國內(nèi)也有。在高等教育公共管理中，績效本是一種資源管理的手段，但在有些地方績效本身成為了目的，在追求績效的行動中，公共性價值被忽視。比如20世紀90年代以來的高校合并潮，其最初始的動機是改變條塊分割、重復辦學、部分高校規(guī)模過小、資源配置效率不高等問題，應(yīng)當說這是高等教育體制改革的積極舉措?？墒?，當合并被利用來滿足上規(guī)模、上層次、上等級之類的政績要求的時候，教育本身的目的給模糊了，受教育者的權(quán)利和利益給漠視了。近來社會對某些大學花巨資修建“豪華”校門的批評，對某些大學巨額貸款的議論，從中我們都可以看到好大喜功的追求所造成的負面影響。教育行政機構(gòu)動輒搞“工程”，頻繁地檢查部署、評估考核、評獎評優(yōu)，讓高等學校不勝其煩，窮于應(yīng)付，不僅耗費了許多寶貴的資源，增加了公共管理成本，而且為不正之風提供了溫床，使施政行為失信于公眾。例如普通高校本科教學質(zhì)量評估在很多高校都被視為“勞民傷財”的事，尤其是迎評造假，“盡管內(nèi)情人心知肚明，為了教學評估運動不惜舉校弄虛作假，依然上行下效?！痹诮衲辍皟蓵逼陂g，一批教育界人士疾呼，應(yīng)正視正在實行中的“高校教學評估”造假行為。從另一方面講，公共性失范的又一個緣由，是公共管理主體倫理的不端。公共管理組織從邏輯上講是受公眾的委托來行使公共權(quán)力的，在道德上它們應(yīng)當代表委托者的利益，以“公”的立場來正確處理公共事務(wù)?？墒窃诂F(xiàn)實中，公共權(quán)力的行使者有可能謀求自身的利益。比如風行于各地的“大學城”建設(shè)，被一些人稱為“教育地產(chǎn)”與知識經(jīng)濟時代的黃金組合。在幾年時間里，全國近50座“大學城”興起。據(jù)全國人大常委會執(zhí)法檢查組“對22個?。▍^(qū)、市）的不完全統(tǒng)計，截至2003年初，在建和擬建的大學城有46個，占地面積超過40萬畝……更有甚者，有的以建大學城和高爾夫球場為名，大搞房地產(chǎn)開發(fā)?！眹覍徲嬍饘δ暇?、杭州、珠海、廊坊4個城市的“大學城”開發(fā)建設(shè)情況進行的審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，違規(guī)審批非法占地問題突出，貸款規(guī)模過大存在償貸風險。如南京市仙林、江寧和浦口新校區(qū)的12所高校建設(shè)項目，目前銀行貸款為27.28億元，占實際到位資金的71％。這些學校還本付息主要靠學雜費收入，按目前收費情況測算，今后每年還本付息額將超過學雜費收入的40％，個別甚至達到80％。造成“大學城”政策失控的原因可能有多方面，但決策者好大喜功、謀求政績、謀求經(jīng)濟利益，甚至謀求個人私利，是重要的因素。決策者對自身特殊利益的謀求必然侵害公共利益。一些“大學城”要求學生繳納高額的學費，實際上把部分高額建設(shè)的成本分攤給了民眾。四我國現(xiàn)在是高等教育的世界第一大國，但還遠遠不是高等教育的強國，要使我國高等教育事業(yè)健康、和諧、可持續(xù)地發(fā)展，真正為建設(shè)小康社會提供強大的動力，就必須改善高等教育公共管理。牢固樹立公共性觀念，是未來高等教育公共管理改革必須要很好解決的價值前提。無論是極端的政治化，還是產(chǎn)業(yè)化、市場化，都必然導致高等教育公共管理公共性的淡化?！案F國辦大教育”的確是中國的國情，但決不是我們一味強調(diào)效率、強調(diào)市場化、強調(diào)差別的理由。建立民主管理制度和權(quán)力約束機制，是改善高等教育公共管理的關(guān)鍵。對于教育這樣一種關(guān)涉廣大人民群眾利益、關(guān)系社會長遠發(fā)展而又極為復雜的事業(yè)，公共決策必須民主化、科學化，應(yīng)當盡可能滿足社會各利益主體的多樣訴求，應(yīng)當尊重教育的客觀規(guī)律。對于公共權(quán)力必須進行有效的約束，防止權(quán)力膨脹，防止權(quán)力尋租，維護公共權(quán)益。高等教育公共管理的社會參與，是改善高等教育公共管理的重要條件。國際經(jīng)驗告訴我們，民間非營利性組織參與社會治理，是解決政府“失靈”和市場“失靈”的有效途徑。高等教育領(lǐng)域同樣如此。我國高等教育的社會治理尚處于萌芽狀態(tài)，需要予以積極的扶持。社會力量強大了，就能夠更好地調(diào)節(jié)各方利益，吸納更多的社會資源，維護社會公平與正義，起到政府所起不到的作用。參考文獻：[1]布魯貝克。高等教育哲學[M].鄭繼偉，等選譯。浙江教育出版社，2001,(32).[2]郭勉成編譯。大學：英國保守黨改革的下一步目標[M].比較教育研究，2003,(1).[3]恩格斯。家庭、私有制和國家起源[A].馬克思恩格斯選集（第三卷）[C].[4]王樂夫。公共性：公共管理研究的基礎(chǔ)與核心[J].社會科學，2003,(4).[5]汪輝勇。公共性：公共管理文化的價值追求[J].求索，2004,(6).[6]高靚。美國高等教育未來規(guī)劃在熱議中揭曉[N].中國教育報，2006-10-09,(6).[7]聯(lián)合國教科文組織。教育——財富蘊藏其中[M].北京：教育科學出版社，1996.126.[8]聯(lián)合國教科文組織。21世紀的高等教育：展望和行動世界宣言[J].教育參考資料，1999,(3).[9]楊周復，施建軍。大學財務(wù)綜合評價研究[M].北京：中國人民大學出版社，2002.91.[10]李磊。一個亟待澄清的概念[EB/OL].[11]劉芳。對我國高等教育收費制度的思考與建議[J].大學時代（學術(shù)教育版），2006,(3).[12]康寧。論教育決策與制度創(chuàng)新[J].高等教育研究，2000,(2).[13]黃安年。我們需要什么樣的高校教學評估？[EB/OL].

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