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一、關于危機管理

在探討危機管理之前,首先必須明確一下危機的概念。本文把所探討的危機界定為對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準則產生嚴重威脅,并且在時間壓力和不確定性極高的情況下,必須對其作出關鍵決策的事件(Rosenthaleta,l1989)。對于危機管理,我們通常的視角是結合時間序列(危機的生命周期理論)加以分析,也是在危機發(fā)生、發(fā)展的每一階段制定出相應的戰(zhàn)略(包括危機管理的準備、預警、處理及恢復等幾個階段)。從最廣泛的意義上說,危機管理包含對危機事前、事中、事后所有事務的管理。就其本質而言,危機管理是一種非程序化決策,這類決策極為復雜而困難,往往關系到組織的安危。為了最大程度地限制和避免公共緊急狀態(tài)給社會的基本秩序所造成的危害,世界各國都采取了相應的措施和對策來處理與狀態(tài)有關的危機事件,采取的措施主要包括立法、完善機制、機構建設等幾個方面,而目前我國在舊有體制下成長的傳統(tǒng)危機管理模式在這幾個方面都存在不少問題,因而很難及時、有效地處理危機事件的全球性危機。

第一,中國危機管理的立法現(xiàn)狀

為有效應對各種危機事件,世界各國首先開展的工作就是制定相關的法律,統(tǒng)一規(guī)定政府在處理危機事件中的職權和職責,確定依法對抗緊急狀態(tài)和危機情境的法治原則,而我國目前對公共緊急狀態(tài)和危機情境的對抗手段比較分散。從立法角度來看,我國先后制定了對付社會動亂的《戒嚴法》,對付重大自然災害的《防震減災法》(1997年)、《防洪法》(1997年)和《消防法》(1998年)等,不過這些法律本身具有很強的獨立性,部門管理的色彩很重,在突發(fā)性危機事件的應對上也存在協(xié)調等多方面的問題。同時,我國也沒有從國家安全的高度制定長期的反危機戰(zhàn)略和應急計劃,使得各地區(qū)、各部門以及各級政府的危機預警能力和相互之間的協(xié)同能力較低。

第二,危機管理的預警和快速反應機制

預警機制和快速反應機制是危機管理中兩項最基本的制度,能夠最大程度地減少由于公共緊急狀態(tài)給民眾生命和財產所造成的損失和給正常的社會秩序造成的巨大破壞。由于我國目前沒有統(tǒng)一的國家緊急事務管理機構,不能把危機的前期控制過程納入政府長遠的戰(zhàn)略目標、規(guī)劃與日常管理中。政府也沒有從國家安全和國家利益的高度制定反危機戰(zhàn)略,導致政府很難發(fā)現(xiàn)危機發(fā)生之前特定潛伏期的種種外部表征,而在危機爆發(fā)后處理過程中政府往往倉促上陣,形成撞擊式的被動反映模式。同時,我國目前對危機事件的快速反應機制也不能完全適應危機管理件的要求,主要表現(xiàn)為危機管理各部門彼此獨立,政府對單項危機事件的快速反應能力比較強,而對需要各種資源協(xié)同運作的復合型危機的快速反應的效率比較低。

第三,危機管理的綜合協(xié)調機構

面對層出不窮的危機事件,最為關鍵的就是建立核心的危機管理綜合協(xié)調機構,專門應對各種各樣的自然災害和人為事故。目前發(fā)達國家都根據自己的情況,建立適應本國國情的國家安全決策機制和危機應對機制,囊括和涵蓋了國家安全和危機的界定、預警、智囊參謀、決策和執(zhí)行等機制和相應的部門,其體制內的人、財、物也都有相當充分的保障。在處理實踐上,各國有著諸多的歷史案例(如古巴導彈危機、各類生物疫病危機等)。我國在國家層面的實際運作上,至今仍缺乏具有會商決策功能的綜合體系和綜合協(xié)調部門,也沒有建立起處理不同危機事件之間的協(xié)調機制,一旦需要動用各方資源的重大危機爆發(fā),或是多種危機事件并發(fā),可能會使政府在處理危機事件中的政策不能很好地加以協(xié)調,從而嚴重地影響政府處理緊急事務的效率。同時,由于目前政府實際部門設置中并沒有專門的應急處理危機的綜合性管理部門,決策主要由相應的行政領導決策,往往存在地區(qū)主義、形式主義的問題,遲報、漏報、甚至瞞報緊急重大情況和事件的情況比較嚴重。

第四,危機管理中的社會應對能力

危機實質是對一國社會應對能力的綜合考驗。美國社會在“9•11”事件中表現(xiàn)出的內在有序和恢復能力,不僅僅來源于其法治化程度,也取決于政府對全民危機教育的重視。在美國,緊急事務管理目前已經發(fā)展成為一門新學科,在災難防治與緊急應變上發(fā)揮極大的功效。而在中國,我們的公民素質教育體系、公務人員的培訓系統(tǒng)、危機意識和實際應對能力的訓練都十分匱乏,更無從談及其中危機狀態(tài)下的心理防范、法律救助和心理援助。一旦發(fā)生危機,組織和個體的危機應對大都依賴于本能的自我反應,連自身的生命保護都很難實現(xiàn),災難程度常常急劇蔓延。

第五,危機管理中的信息披露機制

危機事件所涉及的公共信息不同于國家安全信息,應該及時、公開、透明地披露,降低公眾獲取信息的成本,穩(wěn)定公眾的信心。全球化和信息多元化使得政府對信息來源渠道的控制減弱,如果政府在危機事件發(fā)生時,若仍采取傳統(tǒng)的“外松內緊”的宣傳策略,容易使自身限于被動。然而,我國現(xiàn)行的媒體政策受現(xiàn)行的法規(guī)、政治體制等因素的制約,在危機報道方面存在以下兩大問題:其一,有些災害發(fā)生地的政府為自己開脫責任和逃避法律制裁,阻撓媒體公正介入事件報道,不讓公眾了解危機事件真相。其二,在危機事件的報道中部分媒體出于對商業(yè)利益的追逐,人為制造熱點、炒作新聞。上述問題要求建立政府與媒體之間的良性互致機制,既保證媒體的新聞自由,又能保證政府對其進行必要的管制。

二、關于風險管理

1986年,德國著名的社會學家烏爾里希•貝克出版了《風險社會》一書,該書首次提出了“風險社會”這個概念和風險社會理論。貝克指出:風險是個指明自然終結和傳統(tǒng)終結的概念,在自然和傳統(tǒng)失去他們的無限效力并依賴于人的決定的地方,才可以稱之為風險。究竟什么是風險社會呢?目前學術界比較認同的一種觀點是以貝克、吉登斯等人為代表的,他們是風險社會理論的首倡者和構建者。在1992年版的《風險社會》一書中,貝克最初把“風險社會”定義為一系列特殊的社會、經濟、政治和文化因素,這些因素具有普遍的人為不確定性原則的特征,它們承擔著現(xiàn)存社會結構、體制和社會關系向著更加復雜、更加偶然和更易分裂的社團組織轉型的重任。貝克認為,“風險社會”是對在現(xiàn)代社會中不斷出現(xiàn)的“社會風險”地位、作用、可能性影響的系統(tǒng)性、整體性概括,從而也是對現(xiàn)代社會性狀的一種整體性概括。

三、風險管理對于危機管理的方法論指導意義

風險管理是管理主體(可以指個人、公司、事業(yè)單位、政府部門等)通過對風險的識別、衡量和科學的決策,采用合理的經濟和技術手段,對風險加以處置,以避免風險的發(fā)生或使損失減至最小。對于危機管理,我們通常的視角是結合時間序列(危機的生命周期理論)加以分析,也是在危機發(fā)生、發(fā)展的每一階段制定出相應的戰(zhàn)略(包括危機管理的準備、預警、處理及恢復等幾個階段)。從各自不同的概念分析上,我們可以看出,風險與危機有如硬幣的兩面并無本質區(qū)別,沒有爆發(fā)的危機稱之為風險,失去控制的風險就是危機。危機管理,其核心的思想在于風險管理。任何危機都有一個潛伏的過程,只是因為某種原因,沒有引起決策者的注意。在危機的潛伏期,起關鍵作用的就是風險,它是指增加危機發(fā)生概率或危機嚴重程度的條件和原因。當代危機管理的一個重要趨勢在于從對危機的回應轉為對危機的風險管理,即危機風險管理。它包括風險的確認、風險的分析、風險的評估、風險的監(jiān)控等一系列活動。實行危機風險管理的目的在于預防危機,是最好的危機管理,但它又最不受重視。因此,政府應該在日常的政策管理、項目管理、資源管理中,全面實行危機風險管理。那風險管理對于危機管理究竟有哪些方法論指導意義呢?

第一,從總體上看,風險是不可控制的,這是由風險的潛在性質決定的。但在一些特定的歷史時期或某些特定的社會領域,風險仍然具有一定的可控性。貝克指出:“詳細考察200年來各國在處理工業(yè)化所造成的風險和不確定因素所沿用的政策、法規(guī)、條例體系,通過比較前后的異同?？梢钥吹竭^去200年的確是一個對工業(yè)化所產生的風險和災難進行推算和預警并不斷提高推算和預警之精確性的時期”。其結果是,通過風險的精確推算,通過一系列信號燈和指示器,我們現(xiàn)在就可以對未來的災難未雨綢繆,制定出關于預防預警、事故賠償、善后處理等一系列預案,從而將風險降到最低的程度(貝克2003)?，F(xiàn)代危機管理的一個重要趨勢就是從對危機的處理轉移到對危機風險的控制,這就得益于風險社會理論的風險可控性。

第二,風險社會理論為我們提供了一個反思常態(tài)社會的新視角。長期以來人們關注的更多的是常態(tài)社會,堅信人的理性力量和社會發(fā)展的有序性,而風險社會理論打破了人們重視科技與工業(yè)發(fā)展的積極作用的傳統(tǒng)思維模式,使人們意識到人們一直引以為傲的科技也有他束手無策的時候。所以在危機管理的過程中,我們反復強調一定要加強人們的危機意識,加強人們的自防自救意識。

第三,繼“風險社會”理論之后,貝克又提出“世界風險社會”。在經濟全球化和信息技術一體化的形勢下,危機一旦發(fā)生,其后果是不受時間空間的限制的。任何一個國家都不可能獨善其身。因此,在建立危機管理體系時,要加強國際合作和交流,建立國際危機管理體系。