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論文關(guān)鍵詞：政府；高等教育質(zhì)量；質(zhì)量管理；高等教育管理

論文摘要：政府是高等教育質(zhì)量管理領(lǐng)域的重要主體之一?；跉v史和現(xiàn)實(shí)等原因，各國(guó)政府在高等教育質(zhì)量管理中扮演的角色有所差異。按照一國(guó)政府在高等教育質(zhì)量管理中的介入程度高低，可相應(yīng)劃分為低介入型政府、中介入型政府和高介入型政府三種類型。不同介入類型具有各自的特征和優(yōu)缺點(diǎn)。

當(dāng)前，高等教育質(zhì)量已經(jīng)成為世界各國(guó)高等教育實(shí)踐和理論領(lǐng)域的焦點(diǎn)。探討政府在高等教育質(zhì)量管理中究竟應(yīng)當(dāng)扮演何種角色時(shí)，政府的介人問題往往成為核心的議題之一。政府如何把握好對(duì)高等教育質(zhì)量進(jìn)行管理和干預(yù)的“度”，在“放權(quán)”與“收權(quán)”之間找到一個(gè)科學(xué)適宜的平衡點(diǎn)，不僅事關(guān)政府在高等教育領(lǐng)域的執(zhí)政能力建設(shè)，更對(duì)一國(guó)高等教育質(zhì)量的發(fā)展具有舉足輕重的作用。

一、高等教育質(zhì)量管理中的三種政府介入類型及劃分標(biāo)準(zhǔn)

政府在高等教育質(zhì)量管理中的介人程度指政府介人高等教育質(zhì)量管理縱向的程度。與中央政府和地方政府間的分權(quán)不同，此處的介入程度是指政府下放給社會(huì)、高校的權(quán)力空間的大小。由于國(guó)體和政體的不同，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治環(huán)境的差異及教育體制的歷史和現(xiàn)實(shí)差別等，不同國(guó)家的政府在高等教育質(zhì)量管理中的介人程度不盡相同。按照介人程度的高低，可以劃分出三種類型:低介入型政府、中介人型政府和高介人型政府。

上述劃分的主要依據(jù)是以下三點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn):第一，在國(guó)內(nèi)居主要地位和起主要作用的高等教育質(zhì)量管理組織機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)和法律地位;第二，對(duì)高等教育質(zhì)量進(jìn)行外部評(píng)估的主體，以及對(duì)高等教育質(zhì)量管理中介組織進(jìn)行元認(rèn)證或評(píng)估的主體;第三，高校在高等教育質(zhì)量管理中享有的自治權(quán)力空間。下文將結(jié)合典型國(guó)家的政府實(shí)踐，詳細(xì)探討這三種政府介人類型的特征和優(yōu)缺點(diǎn)。

(一)低介入型政府:“放權(quán)”多于“收權(quán)”

根據(jù)前述的三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，高等教育質(zhì)量管理的低介人型政府具有如下幾個(gè)特征:第一，居主要地位和起主要作用的高等教育質(zhì)量管理組織機(jī)構(gòu)是獨(dú)立的法律主體，有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，對(duì)外獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，有完整的組織機(jī)構(gòu)并且獨(dú)立于政府或其他組織。第二，主要由與高等教育發(fā)生聯(lián)系的專門性組織和具有民間性質(zhì)的社會(huì)中介組織承擔(dān)高等教育機(jī)構(gòu)認(rèn)證以及質(zhì)量評(píng)估。對(duì)上述社會(huì)中介組織的元評(píng)估和元認(rèn)證，也可以由獨(dú)立的中介組織承擔(dān)。第三，政府沒有制定統(tǒng)一的高等教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，高校的自治權(quán)很大，院系設(shè)置、課程設(shè)置、人學(xué)資格、教師聘任等都可自主決定。

美國(guó)是非常典型的政府低介人型國(guó)家。美國(guó)負(fù)責(zé)高等教育管理的最高政府行政部門是美國(guó)聯(lián)邦教育部(U.S.DepartmentofEducation,USDE)。但相對(duì)其他國(guó)家的同級(jí)政府部門來說，USDE權(quán)力較小，主要通過相關(guān)政策立法、財(cái)政撥款以及對(duì)高等教育質(zhì)量認(rèn)證的社會(huì)中介組織進(jìn)行元評(píng)估和信息分享，來促進(jìn)高等教育質(zhì)量，協(xié)調(diào)聯(lián)邦教育計(jì)劃和改善聯(lián)邦教育活動(dòng)的管理。而州和地方政府雖然握有法律賦予的高等教育管理權(quán)，但在高等教育質(zhì)量管理方面仍相對(duì)薄弱，主要通過州和地方立法、財(cái)政撥款、州對(duì)私立學(xué)校的許可證評(píng)估，對(duì)公立學(xué)校的績(jī)效評(píng)估等方式加以最低限度的干預(yù)，同時(shí)負(fù)責(zé)將相關(guān)信息反饋給聯(lián)邦政府?？梢?，無論聯(lián)邦政府還是州和地方政府都不涉人具體的院?；?qū)I(yè)質(zhì)量評(píng)估及認(rèn)證事務(wù)中。

在美國(guó)，進(jìn)行院校認(rèn)證和專業(yè)認(rèn)證的主力軍是外部認(rèn)證機(jī)構(gòu)，它們作為社會(huì)中介組織，自籌資金，獨(dú)立運(yùn)作，并將認(rèn)證結(jié)果和相關(guān)信息提供給聯(lián)邦和州政府。借助這些社會(huì)中介組織，美國(guó)政府成功地實(shí)現(xiàn)了對(duì)高等教育質(zhì)量的間接管理。

元認(rèn)證是指對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的再認(rèn)證。美國(guó)的高等教育質(zhì)量認(rèn)證機(jī)構(gòu)可以選擇接受USDE提供的官方認(rèn)證或美國(guó)高等教育質(zhì)量認(rèn)證委員會(huì)(CouncilforHigherEducationAccreditation,CHEA)提供的非官方認(rèn)證，也可以選擇接受雙重認(rèn)證。這種對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的元認(rèn)證同高校接受外部認(rèn)證機(jī)構(gòu)的評(píng)估一樣，并無立法或政策強(qiáng)制規(guī)定，而采用自愿申請(qǐng)?jiān)瓌t。但是，聯(lián)邦政府有效地利用了財(cái)政撥款這一間接調(diào)控方式，使大部分認(rèn)證機(jī)構(gòu)選擇聯(lián)邦教育部的官方認(rèn)證或雙重認(rèn)證。一方面聯(lián)邦政府規(guī)定，只有在已通過認(rèn)證的高校報(bào)名的學(xué)生，才能申請(qǐng)聯(lián)邦政府的各項(xiàng)獎(jiǎng)助學(xué)金和貸款。田這間接地使學(xué)生在擇校時(shí)傾向選擇經(jīng)過認(rèn)證的高校。再加上高校須向公眾證明其教育和科研質(zhì)量來提高聲譽(yù)、通過認(rèn)證的院校間學(xué)分才可互換等原因，美國(guó)高校往往積極接受認(rèn)證。另一方面和CHEA的元認(rèn)證不同，只有經(jīng)USDE認(rèn)證的認(rèn)證機(jī)構(gòu)，政府才會(huì)將其對(duì)院校和專業(yè)的評(píng)估結(jié)果采納為高校獲得聯(lián)邦政府各種助校助學(xué)資金項(xiàng)目的依據(jù)。高校需要聯(lián)邦政府的上述撥款和項(xiàng)目資助，這就間接地使認(rèn)證機(jī)構(gòu)不得不接受USDE的認(rèn)證。

雖然要求外部認(rèn)證接受元認(rèn)證，相當(dāng)于存在一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一的評(píng)估程序要求和質(zhì)量最低標(biāo)準(zhǔn)，但是對(duì)高校的質(zhì)量評(píng)估而言，政府并無統(tǒng)一的官方質(zhì)量準(zhǔn)則。評(píng)估準(zhǔn)則由認(rèn)證機(jī)構(gòu)自行制定。此外，也未對(duì)高校建立內(nèi)部質(zhì)量管理制度做要求，只在各州政府對(duì)各高等院校的辦學(xué)條件有一套最低標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)此授予各院校以辦學(xué)許可。

(二)中介入型政府:“放權(quán)”與“收權(quán)”相當(dāng)

中介入型政府在高等教育質(zhì)量管理中的介人程度較低介人型政府有所加強(qiáng)，但高等教育機(jī)構(gòu)仍然有比較大的自治空間，因而該介人類型具有如下特點(diǎn):

第一，政府往往將高等教育質(zhì)量評(píng)估權(quán)下放給獨(dú)立于政府的、非官方或半官方的認(rèn)證組織或機(jī)構(gòu)來進(jìn)行，并給予它們資格認(rèn)證。這些機(jī)構(gòu)最初往往由政府建立，或是由政府與高等教育行業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)合組建，并且在國(guó)內(nèi)的高等教育外部質(zhì)量管理中占據(jù)主要地位和起重要作用。政府通過提供資助、指導(dǎo)、政府人員參與等方式對(duì)它們施加影響，避免直接或高介人的僵硬或剛性。

從法律性質(zhì)上看:負(fù)責(zé)為英國(guó)的高等教育提供整體性質(zhì)量保證的英國(guó)高等教育質(zhì)量保證署(QualityAssuranceAgencyinHigherEducation,QAA)是一個(gè)獨(dú)立的中介性組織;澳大利亞大學(xué)質(zhì)量署(AustralianUniversitiesQualityAgency,AUQA)是一個(gè)獨(dú)立于政府和高等教育部門的、非營(yíng)利性的國(guó)家機(jī)構(gòu);法律性質(zhì)介于兩者之間的是日本大學(xué)評(píng)價(jià)·學(xué)位授予機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立行政法人，既脫離政府機(jī)構(gòu)，又非民間機(jī)構(gòu)，是日本獨(dú)創(chuàng)的一種法人類型。

從與政府的聯(lián)系來看:在英國(guó)，成立于1997年的QAA整合了原官方評(píng)估機(jī)構(gòu)—質(zhì)量評(píng)估委員會(huì)(QualityAssessmentCommittee,QAC)負(fù)責(zé)的學(xué)科層次評(píng)估和非官方評(píng)估機(jī)構(gòu)—高等教育質(zhì)量委員會(huì)(HigherEducationQualityCommittee,HEQC)負(fù)責(zé)的院校審計(jì)。因此，該機(jī)構(gòu)是英國(guó)政府與學(xué)術(shù)組織達(dá)成妥協(xié)、為統(tǒng)一管理全國(guó)高等教育質(zhì)量而緊密合作的產(chǎn)物。英國(guó)政府于1997年咨詢報(bào)告《學(xué)習(xí)社會(huì)中的高等教育》(即《迪爾英報(bào)告》)，建議強(qiáng)化QAA的功能，由其承擔(dān)質(zhì)量保障、公眾信息、標(biāo)準(zhǔn)確認(rèn)和證書框架的管理責(zé)任，并為各高等教育機(jī)構(gòu)申請(qǐng)政府撥款制定可操作的規(guī)范?？梢姡邔?duì)QAA運(yùn)行和發(fā)展起到指導(dǎo)性的作用。在經(jīng)費(fèi)來源方面，除合同和會(huì)費(fèi)等收人外，QAA也可以接受來自政府的資助。

此外，有些中介人型國(guó)家會(huì)通過立法或出臺(tái)政策，要求高等教育機(jī)構(gòu)接受外部質(zhì)量保證機(jī)構(gòu)的評(píng)估和認(rèn)證。如日本規(guī)定2004年4月后，所有的國(guó)立、公立和私立大學(xué)都必須定期接受外部認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)證，并且這些認(rèn)證機(jī)構(gòu)須經(jīng)文部省的鑒定。

第二，中介入型政府會(huì)制定或認(rèn)可一整套國(guó)家高等教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以規(guī)范國(guó)內(nèi)高等教育質(zhì)量的認(rèn)證或評(píng)估規(guī)則、準(zhǔn)則。

在澳大利亞，澳大利亞聯(lián)邦政府制定了澳大利亞學(xué)歷資格框架(AustralianQualificationsFramework,AQF)，這是澳大利亞學(xué)校、職業(yè)教育和培訓(xùn)及高等教育部門的質(zhì)量保證國(guó)家框架，其中包括對(duì)高中、職業(yè)教育和培訓(xùn)以及高等教育部門印發(fā)現(xiàn)行國(guó)家資格證明進(jìn)行指導(dǎo)的國(guó)家準(zhǔn)則。在英國(guó)，則是由QAA與英國(guó)高等教育部門共同制定一套建立和維護(hù)質(zhì)量及學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)則和參考點(diǎn)。在荷蘭，2002年議會(huì)通過了《高等教育和研究法案》，要求對(duì)大學(xué)和高等職業(yè)教育學(xué)院提供的學(xué)位課程按照一套教育、文化和科學(xué)部制定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)證。”

第三，推動(dòng)高校內(nèi)部質(zhì)量管理制度建設(shè)也是中介人型政府間接管理高等教育質(zhì)量的重要方式。政府往往通過立法或出臺(tái)政策，督促高等教育機(jī)構(gòu)建立完善的內(nèi)部質(zhì)量管理機(jī)制，但不過多施加行政干預(yù)，給予高校較大的自治權(quán)力。

在日本，1991年修訂了《大學(xué)設(shè)置基準(zhǔn)》，其中第2條規(guī)定大學(xué)必須盡力進(jìn)行自我檢查和評(píng)價(jià)，還要準(zhǔn)備適宜的體制。在英國(guó)，1985年政府綠皮書《20世紀(jì)90年代英國(guó)高等教育的發(fā)展》中要求高校建立明確而公開的教學(xué)質(zhì)量監(jiān)督和控制制度及可由校外機(jī)構(gòu)進(jìn)行教學(xué)質(zhì)量評(píng)價(jià)。其后在1991年的政府白皮書《高等教育的框架》中也提出每一所高等院校承擔(dān)著保持和提高教學(xué)質(zhì)量的主要責(zé)任。

(三)高介入型政府:“放權(quán)”少于“收權(quán)”

在政府高介人型的國(guó)家中，高等教育質(zhì)量管理體系中處處體現(xiàn)著國(guó)家和政府的意志，因此該介人類型具有如下特征:第一，高等教育質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)作為國(guó)家行政權(quán)力機(jī)構(gòu)，自然要對(duì)國(guó)家負(fù)責(zé)，并且統(tǒng)一控制全國(guó)高等教育質(zhì)量管理活動(dòng)。其成員任免、經(jīng)費(fèi)來源等都帶有強(qiáng)烈的官方色彩。第二，高等教育質(zhì)量的外部管理力量明顯強(qiáng)于內(nèi)部管理力量。高校內(nèi)部質(zhì)量管理制度無論在建立目的、運(yùn)作方式還是質(zhì)量指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)上，或多或少都受到政府的影響，因而高校的自治權(quán)相對(duì)較小。

法國(guó)政府是典型的高等教育質(zhì)量管理高介入型政府。根據(jù)1984年法國(guó)《高等教育法》成立的法國(guó)國(guó)家評(píng)估委員會(huì)(Comitenationaldevaluation,CNE)是一個(gè)獨(dú)立于其他教育部門的，負(fù)責(zé)評(píng)估所有科學(xué)、文化和職業(yè)公立高等學(xué)校的國(guó)家行政權(quán)力機(jī)構(gòu)，直接向共和國(guó)總統(tǒng)報(bào)告。i13它評(píng)價(jià)一切公立高等學(xué)校合同執(zhí)行的結(jié)果，擁有對(duì)每件事到現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查研究的權(quán)力，可以建議旨在改進(jìn)學(xué)校管理、提高教學(xué)和科研效率的措施。2006年，法國(guó)政府因參與博洛尼亞進(jìn)程(BolognaProcess)而建立了高等教育質(zhì)量評(píng)估機(jī)構(gòu)(Agencede1''''evaluationdelarechercheetde1''''enseignementsuperieur,AERES)，該機(jī)構(gòu)同樣作為一個(gè)獨(dú)立的行政權(quán)力機(jī)構(gòu)，以4年為一個(gè)周期，總體評(píng)價(jià)高等教育和研究。CNE和AERES的經(jīng)費(fèi)都由政府提供。CNE的董事會(huì)中有25名成員，其中4名成員來自政府有關(guān)機(jī)構(gòu)。AERES中董事會(huì)也有25名成員，其中2名來自政府有關(guān)機(jī)構(gòu)，主席由總統(tǒng)任命。

另一個(gè)典型的高等教育質(zhì)量管理高介人型政府是俄羅斯政府。俄羅斯高等教育質(zhì)量評(píng)估體系由許可、評(píng)定和鑒定三個(gè)環(huán)節(jié)組成，根據(jù)1992年《俄羅斯聯(lián)邦教育法》的規(guī)定，許可是指教育機(jī)構(gòu)必須獲得辦學(xué)許可證，評(píng)定是指評(píng)估教育機(jī)構(gòu)畢業(yè)生培養(yǎng)工作的內(nèi)容、質(zhì)量與國(guó)家教育標(biāo)準(zhǔn)的要求水平是否一致，鑒定是指確定教育機(jī)構(gòu)為完成教育過程所提供的條件與地方提出的要求是否一致。俄羅斯教育部組建認(rèn)可、鑒定和評(píng)定部，其主要職能包括接收并審查來自教育機(jī)構(gòu)的需要進(jìn)行認(rèn)可、評(píng)定和鑒定的申請(qǐng);組織并協(xié)調(diào)一切與教育大綱和教育機(jī)構(gòu)活動(dòng)質(zhì)量評(píng)價(jià)有關(guān)的程序;頒發(fā)教育活動(dòng)的許可證和國(guó)家鑒定的證明。}''''9e2003年，俄羅斯簽署了《博洛尼亞宣言》(BolognaDeclaration)，由此，俄羅斯引入新的高等教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和要求，并創(chuàng)建了新的質(zhì)量評(píng)價(jià)體系—全俄教育質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，新的高等教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系和鑒定指標(biāo)體系及其他相關(guān)文件，為俄羅斯高等教育質(zhì)量提供了規(guī)范上的保證和執(zhí)行依據(jù)。

二、高等教育質(zhì)量管理中三種政府介入類型的比較分析

根據(jù)前述劃分標(biāo)準(zhǔn)，目前世界各國(guó)政府大致都可分別歸為低介人型、中介入型和高介人型三種高等教育質(zhì)量管理介入類型。但隨著各國(guó)高等教育的發(fā)展及政府管理理念的轉(zhuǎn)變，各國(guó)都十分重視對(duì)高等教育質(zhì)量的政府管理方式的改革，因此有必要對(duì)這三種政府介入類型做一個(gè)比較分析。

政府在高等教育質(zhì)量管理中實(shí)現(xiàn)低介人的優(yōu)勢(shì)在于:一是高等教育質(zhì)量管理的市場(chǎng)化程度相對(duì)較高，使政府減少直接的干預(yù)，且節(jié)約了行政資源，轉(zhuǎn)而充分利用社會(huì)資源和力量。二是最大限度地維護(hù)了高校的自治權(quán)利，高校通過對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的自愿選擇和自覺接受評(píng)估，實(shí)現(xiàn)個(gè)性發(fā)展。其缺陷在于:一是對(duì)法律的健全度和中介市場(chǎng)的成熟度要求很高，一旦存在法律漏洞或出現(xiàn)市場(chǎng)失靈，可能對(duì)高等教育質(zhì)量管理造成不利影響。二是導(dǎo)致高校往往要接受雙重乃至三重認(rèn)證，增加了負(fù)擔(dān)。加之沒有統(tǒng)一的質(zhì)量指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，高等教育的整體發(fā)展難以做到均衡和平穩(wěn)。超級(jí)秘書網(wǎng)

政府高介人型的國(guó)家中，高等教育質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)本身是國(guó)家行政部門，其差別僅在行政級(jí)別的高低。這使高等教育外部質(zhì)量管理的主要目的是國(guó)家對(duì)高校的教學(xué)、科研質(zhì)量和績(jī)效管理等情況進(jìn)行監(jiān)督和督促，較少?gòu)母叩冉逃袠I(yè)自律的角度出發(fā)來考慮，由此導(dǎo)致高校內(nèi)部質(zhì)量管理制度的建立目的和準(zhǔn)則往往只是為了配合國(guó)家質(zhì)量評(píng)估機(jī)構(gòu)的工作和要求，高校處于從屬地位的角色。另外，由于官方機(jī)構(gòu)占據(jù)大部分市場(chǎng)份額，或是法律及制度不健全造成外部市場(chǎng)環(huán)境尚未成熟等原因，留給社會(huì)中介組織發(fā)展的空間較小。

目前國(guó)際上的改革趨勢(shì)是，原高等教育質(zhì)量管理中實(shí)行政府低介人的國(guó)家逐漸開始重視政府的作用。這些國(guó)家一方面認(rèn)識(shí)到政府在高等教育質(zhì)量管理上有難以推卸的責(zé)任，另一方面也認(rèn)識(shí)到由于政府掌握各種資源且便于調(diào)度，以及由上至下推動(dòng)改革的行政效率等，政府的適度介人將會(huì)達(dá)到其他主體所達(dá)不到的影響力。如美國(guó)高等教育認(rèn)證制度的完善，就得益于聯(lián)邦政府不斷地積極介人。而在高介人型和一些中介人型的國(guó)家中，政府則逐漸下放權(quán)力給高校和市場(chǎng)。如法國(guó)2007年出臺(tái)的《大學(xué)自由和責(zé)任法(大學(xué)自治法)》，就將教師聘用權(quán)下放給高校。又如日本2003年后大學(xué)建立標(biāo)準(zhǔn)和審議程序變得更為靈活，大學(xué)若設(shè)立不太偏離現(xiàn)有學(xué)術(shù)領(lǐng)域的院系或部門，無需經(jīng)過事先審議便可通過，以便大學(xué)完善組織架構(gòu)，跟上學(xué)術(shù)進(jìn)步和社會(huì)變革。}zz}因此，在高等教育質(zhì)量管理中，政府介人程度的適宜得當(dāng)能夠提高管理的有效性和效率。一方面，政府的介入既要切合本國(guó)的教育體制和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的實(shí)際情況，又要關(guān)注國(guó)際教育大環(huán)境的動(dòng)態(tài)發(fā)展對(duì)本國(guó)高等教育的影響;另一方面政府應(yīng)當(dāng)牢固把握宏觀管理的界限，避免直接介人高等教育質(zhì)量管理實(shí)踐，要將具體的高等教育質(zhì)量相關(guān)事務(wù)授權(quán)中介組織和高校實(shí)施，使高等教育內(nèi)部和外部質(zhì)量管理體系協(xié)調(diào)發(fā)展。