政府債務管理思考
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［摘要］在城鎮(zhèn)化建設進程中所需資金如何解決，除了地方政府現(xiàn)有財力支持以外，政府適度規(guī)范舉債，也是解決城鎮(zhèn)化建設資金需求的又一路徑。建立健全政府舉債的管理體制機制，做到“借、用、管、還”，切實防范舉債風險，促進城鎮(zhèn)化建設持續(xù)健康發(fā)展，這是當前急需解決的重要課題。
如何解決城鎮(zhèn)化建設進程中所需資金，除了地方政府現(xiàn)有財力支持以外，政府適度規(guī)范舉債，也是解決城鎮(zhèn)化建設資金需求的又一路徑。建立健全政府舉債的管理體制機制，做好“借、用、管、還”，切實防范舉債風險，促進城鎮(zhèn)化建設持續(xù)健康發(fā)展，這是當前急需解決的重要課題。以往，政府舉借債務方式主要是靠融資平臺，為加快經濟社會發(fā)展和城市建設起到了一定作用。但由于缺乏全面系統(tǒng)的管理體制機制，不能有效發(fā)揮債務資金使用效益和政府融資低成本的優(yōu)勢，雖然總體可控，但在有些地區(qū)也出現(xiàn)了舉債風險。為了更好地完善國家治理和加快城鎮(zhèn)化建設，更好地穩(wěn)定經濟增長，轉變經濟發(fā)展方式，在城鎮(zhèn)化建設進程中，加強政府債務管理勢在必行。通過加強政府債務管理，探尋出既保證新型城鎮(zhèn)化建設所需資金，又能防范和杜絕地方政府債務風險的正確路徑，對避免在新型城鎮(zhèn)化建設中盲目舉債，及時化解地方政府債務風險，具有現(xiàn)實意義和歷史意義。
一、地方政府債務基本情況
（一）地方政府債務審計和清理甄別情況
經過國家和省市認真審計和清理甄別，截止到目前為止，地方政府債務主要有以下三個方面：一是地方政府負有償還責任的債務直接債務包括一般債務和專項債務；二是政府負有擔保責任的債務；三是政府負有救助責任的債務等。政府負有償還責任債務率，一般債務率，都不超過100%預警線標準，總體都在可控范圍之內。但是有的地方政府專項債務率超過專項債務率100%預警線標準，值得關注。
（二）地方政府債務資金投向
截止到目前為止，地方政府債務主要用于保障性住房，用于土地收儲，用于生態(tài)建設和環(huán)境保護，用于市政建設，用于交通運輸，用于醫(yī)療衛(wèi)生，用于農林水利建設和工業(yè)，用于其它方面等，為加快城鎮(zhèn)化建設進程做出了貢獻。
二、政府債務存在的主要問題
（一）一些地方政府舉債渠道不常態(tài)，缺乏陽光，暗中操作，違法違規(guī)融資現(xiàn)象時有發(fā)生。
（二）一些地方債務資金沒有納入預算管理，多頭舉債問題突出，“借、用、管、還”脫節(jié)，舉債管理缺乏規(guī)范，人民代表大會和社會各界有效監(jiān)督不力。
（三）一些地方政府主要靠企業(yè)舉債，政府直接融資額度少，支付不必要的融資成本，使融資成本高，企業(yè)負擔重。
（四）一些地方政府債務增長過快，超過地方財力承受能力，風險不容忽視，存在嚴重隱患。
（五）一些地方政府由于財政收入一直處于負增長，除置換債券、銀行展期、倒貸外，一些地方政府財政償債資金沒有來源。
（六）一些地方政府由于財力匱乏，盡管在城鎮(zhèn)化建設進程中積極推進PPP合作模式，社會資本對PPP合作模式認可度不高。以上六個問題如不采取嚴格的治理措施，風險和隱患在所難免，嚴重影響經濟社會持續(xù)健康發(fā)展。
三、增強對政府債務加強管理重要性的認識
近些年來，黨中央、國務院和全國人大都高度重視并出臺一系列政府債務管理政策措施，五中全會強調要建立健全中央和地方政府債務管理及風險預警機制并做到規(guī)范合理。中央出臺了《深化財稅體制改革總體方案》，對地方政府債務規(guī)范管理提出了總體要求。人大對《預算法》進行了修正，規(guī)定了地方政府可以規(guī)范舉債。國務院出臺了《關于加強地方政府性債務管理的意見》?？偫碓诮衲耆舜蟆墩ぷ鲌蟾妗分赋觯航⒁?guī)范的地方政府舉債融資機制，對財政實力強、債務風險較低的，按法定程序適當增加債務限額。各級政府要堅持過緊日子，把每一筆錢都花在明處、用在實處。加強地方政府性債務管理問題事關全局，具有重要的現(xiàn)實意義和歷史意義。我們必須高度重視加強地方政府性債務管理，不折不扣的貫徹執(zhí)行黨中央、全國人大、國務院的方針政策，認真精準地做好各項工作，切實履職盡責，密切配合，保證各項方針政策措施落到實處。
四、加強政府債務管理的主要內容和基本原則
一是建立“借、用、管、還”相統(tǒng)一的體制機制，首先要明確和解決好“怎么借”的問題，主要明確舉債主體，通過嚴格舉債程序，采取規(guī)范地舉債方式等措施舉債。二是嚴格限定舉債資金用途，通過限定債務用途，要明確和解決好債務“怎么用”的問題。三是把地方政府債務納入全口徑預算管理，對地方政府債務分門別類實行規(guī)范管理和規(guī)?？刂疲鞔_和解決好債務“怎么管”的問題，主要通過和采取規(guī)范預算管理和控制舉債規(guī)模等措施強化債務管理。四是牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風險的底線，要明確和解決好債務“怎么還”的問題，主要采取通過建立和健全預警風險機制，完善風險應急處置辦法，劃清償債主體責任等措施，切實規(guī)避和防范政府舉債風險。五是融資平臺公司不能再具有政府融資職能，今后政府債務不得通過融資平臺公司去舉借，融資平臺公司不能以政府名義為企業(yè)舉債。要明確和劃清政府和融資平臺公司的債務責任和界限，切實做到政府債務和融資平臺公司債務誰借誰還，政府債務不得推給融資平臺公司償還，風險自擔。六是加快推進與社會資本合作（PPP模式），政府與社會資本合作要分清責任，雙方要遵守市場化和約定規(guī)則，依法承擔相關責任，達到互利共贏。要充分調動社會資本投資積極性，不斷拓寬社會資本投資渠道，吸引社會資本參與公益性項目建設并獲得合理回報。七是賦予地方政府依法適度舉債融資權限，堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債，要修明渠，堵暗道，陽光操作，接受各方監(jiān)督。八是加強債務管理，減輕政府舉債壓力，既要積極謹慎穩(wěn)健，又要確保在建項目有序快速推進。既要確保在建項目后續(xù)融資，又要妥善處理存量債務，切實防范風險。
五、加強政府債務管理的具體措施
（一）必須切實規(guī)范政府舉債行為
一是地方舉債只能通過政府及其相關部門舉借，地市政府舉借債務不得通過融資平臺等企事業(yè)單位。政府舉債第一責任人是政府主要負責人，政府主要負責人要認真抓好舉債政策落實和舉債責任落實。二是對沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展的政府舉債主要舉借的一般債務，發(fā)行一般債券融資，主要靠一般公共預算收入償還；對有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展的政府舉借主要舉借的的專項債務，發(fā)行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。三是地方政府舉債的一般債務和專項債務規(guī)模都要實行和納入限額管理，舉債限額和規(guī)模由所在省、自治區(qū)、直轄市政府批準。
（二）必須限定政府債務用途
一是地市政府舉借的債務用途只能用于公益性資本支出，也可以適度用于歸還存量債務，不得用于經常性支出。要求地市政府不得挪用債務資金或改變既定資金用途，不得以支持公益性事業(yè)發(fā)展名義舉借債務，更不能用于樓堂館所建設或經常性支出。建立和健全合理使用債務資金用途的獎懲機制，對違規(guī)使用債務資金用途的要嚴格問責。二是按照地方政府預算統(tǒng)一性與完整性的原則，地方政府債務資金，需要政府財政收入償還，償債資金應當納入地方政府預算統(tǒng)一管理。一般債務收支要納入一般公共預算管理，專項債務收支要納入政府基金預算管理，政府與社會資本合作項目中確需政府承擔償債責任的債務，按性質也要納入政府預算管理。三是地方政府在國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市政府限額內舉借債務，必須報本級人大或其常委會批準。對以前主要通過融資平臺公司融資建設的項目規(guī)范渠道：對經營性項目債務轉化為一般企業(yè)債務完全推向市場，要與政府脫鉤；對公益性項目不承擔償債責任的債務，由項目公司按照市場化原則償還；對確實需要政府舉債的公益性項目并難以吸引社會資本參與、由政府發(fā)行債券融資。
（三）必須建立地方政府償債約束機制
一是政府債務和企業(yè)債務要劃清界線，地方政府對其債務負有償還責任的由政府還，企業(yè)債務由企業(yè)還。要硬化預算約束，明確償債責任，防范道德風險。二是對地方政府債務風險狀況要認真評估，對評估后列入高風險預警范圍的地區(qū)，要立即進行風險預警，積極采取應急措施，加大降低和化解風險力度。三是對難以自行償還債務的地方政府，制定應急處置預案，及時啟動應急處置措施，并對責任進行追究和處罰。
（四）必須對政府存量債務清理甄別和妥善處理
一是對地方政府舉借并需要自身償還的債務，可以處置政府存量資產償還債務。對融資平臺過去舉借的債務中屬于政府應當償還的債務，都納入預算管理。為降低利息負擔，優(yōu)化期限結構，騰出更多資金用于重點項目建設，對甄別后的地方政府存量債務，可以申請發(fā)行地方政府債券置換。二是對地方政府履行擔?；蚓戎熑蔚膫鶆?，要明確債務舉借單位和連帶責任人的償債責任，原有債權債務關系不得改變，償債責任和逃廢債務不得轉嫁。不屬于政府應當償還的部分，減少行政干預，要遵循市場規(guī)則處理，明確償債責任和時限，按時還本付息。三是切實發(fā)揮債務資金對穩(wěn)增長、促發(fā)展的積極作用，加快推進這項改革，既要積極推進，也要穩(wěn)健謹慎。為確保存量債務清理甄別和妥善處理平穩(wěn)過渡，關鍵要做好新老轉換之間的順利銜接。
（五）在建項目的后續(xù)融資必須確保
一是地方政府要優(yōu)先保障在建項目續(xù)建和收尾工程，籌集各類資金，拓寬渠道多方融資，保障建設資金需求。二是要騰出更多資金用于重點項目建設，允許地方申請發(fā)行政府債券置換高利短期債務，降低利息負擔。三是對經過重新審核并符合國家規(guī)定的在建項目，沒有資金來源的，可發(fā)行政府債券融資，或鼓勵采用政府與社會資本合作模式融資，解決建設資金短缺問題。
（六）必須建立健全監(jiān)督和制約機制
一是地方政府舉債規(guī)模和債務收支情況要報當?shù)厝舜笈鷾?，地方政府要定期向社會公開項目建設及其政府性債務情況，自覺接受人大、社會監(jiān)督和約束。建立和完善地方政府債券市場，接受市場監(jiān)督和約束。二是把政府性債務列入干部政績考核的政績導向和硬性指標，建立和完善獎勵和懲罰問責機制，加大獎罰力度，對依法舉債有功人員要給予重獎，對違法違規(guī)舉債或擔保、惡意逃廢債務的責任人，要給予重罰。三是為了加強預算管理，減輕地方利息負擔，發(fā)行地方政府債券，置換存量債務，對經過清理甄別后，納入預算管理，非政府債券形式，政府存量債務，通過發(fā)行地方政府債券逐步進行置換。
作者：王麗棉,趙淑杰,張國明,張全智 單位：齊齊哈爾城投公司
