1城市化進(jìn)程中的土地規(guī)劃

傳統(tǒng)城市土地規(guī)劃的一個重要特點是以構(gòu)筑在經(jīng)濟(jì)—技術(shù)體系基礎(chǔ)上的官僚制度為依托，這個制度的核心原則是功能理性，調(diào)節(jié)方式是效益，即以最少的成本換回最大的收益。在這個制度的指引下，城市土地規(guī)劃是按照產(chǎn)出效益原則建立起來的，權(quán)威的指令通過等級秩序以最有效的方式傳達(dá)到實踐規(guī)劃層面，社會公眾參與的作用幾乎可以忽略不計。這種方式在城市化初期能夠以迅速有效的指令“繪制”出城市土地利用的藍(lán)圖，但是，隨著城市規(guī)模的增大和土地利用力度的加大，這種傳統(tǒng)的土地規(guī)劃方式已難以適應(yīng)高度復(fù)雜的城市建設(shè)。

特別是在我國，傳統(tǒng)的城市土地規(guī)劃已經(jīng)嚴(yán)重滯后于城市的變遷速度，影響了城市的可持續(xù)發(fā)展。這種現(xiàn)象產(chǎn)生的一個重要原因就是缺乏公眾參與，土地規(guī)劃成為有關(guān)部門閉門造車的產(chǎn)物，由于土地規(guī)劃缺乏透明度，往往成為腐敗行為滋生的土壤。事實上，城市化的過程一定意義上就是城市面積擴(kuò)張的過程，是土地向非農(nóng)業(yè)大規(guī)模轉(zhuǎn)移的過程，也是一個財富產(chǎn)生、轉(zhuǎn)移、流動和分配的過程。由于中國工業(yè)化和城市化態(tài)勢的飛速前進(jìn)，由土地產(chǎn)生的巨額財富是史無前例的。而這種財富的產(chǎn)生和分配過程是否合理、公平，很大程度上取決于土地的科學(xué)、合理規(guī)劃。正是土地規(guī)劃涉及龐大的社會財富的公平分配，涉及社會公眾的切身利益，因此土地規(guī)劃的科學(xué)、合理、公平離不開公眾的高度參與，只有讓土地規(guī)劃更多地透進(jìn)陽光，才可能堵住滋生暴利和腐敗的黑洞。

在西方，人們認(rèn)為城市土地規(guī)劃反映的是公共、私人及各個團(tuán)體的利益，通過相互協(xié)調(diào)對話的產(chǎn)物，公眾參與應(yīng)成為城市土地規(guī)劃制定過程中的重要步驟和組成部分。早在1947年，英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》就規(guī)定允許公眾對城市土地規(guī)劃發(fā)表意見和看法。20世紀(jì)60年代中期后，公眾參與在西方社會中成為城市土地規(guī)劃中的重要組成部分。在1968年英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》的修訂中，為了適應(yīng)新時期的特點，英國制定了與傳統(tǒng)的公眾參與不同的方法、途徑和形式，這就是著名的“斯凱夫頓報告”(theSkeffingtonReport)，它被認(rèn)為是公眾參與城市土地規(guī)劃發(fā)展的里程碑。與此同時，美國也開始了對公眾參與理論的探討和研究。PaulDavidoff在20世紀(jì)60年代提出了“倡導(dǎo)規(guī)劃”(AdvocacyPlanning)，他認(rèn)為城市土地規(guī)劃應(yīng)由代表不同利益群體的規(guī)劃人員共同商討，決定對策，以求得多元化市場經(jīng)濟(jì)體制下社會利益的協(xié)調(diào)分配。SherryArnstein則從實踐角度提出了公眾參與城市土地規(guī)劃程度的階段模型理論和“市民參與階梯”理論，為衡量規(guī)劃過程中公眾參與成功與否提供了基準(zhǔn)。上世紀(jì)90年代，Sager和Innes提出的“聯(lián)絡(luò)性規(guī)劃”又是一個重要的理論，側(cè)重研究土地規(guī)劃者如何使公眾積極參與到城市土地規(guī)劃當(dāng)中的問題[1]。

與此不同的是，城市土地規(guī)劃中公眾參與的重要作用在我國長期被忽視，盡管在上世紀(jì)90年代后，我國部分城市已經(jīng)開始摸索公眾參與城市土地規(guī)劃的道路，也取得了一定的成效，但總體來說，仍存在許多的不足。這主要表現(xiàn)在：（1）在土地規(guī)劃的編制階段和審批階段有一定程度的公眾參與，但主要局限于學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和研究機(jī)構(gòu)“精英”層次的參與，并沒有完全代表廣大人民的意志和愿望；（2）由于政府部門片面把土地規(guī)劃當(dāng)作是向上級交代、負(fù)責(zé)的體現(xiàn)，在相關(guān)的制度設(shè)計中對公眾參與缺乏重視，使得公眾參與土地規(guī)劃缺乏主動性和積極性；（3）公眾參與土地規(guī)劃還處在形式化的階段，尚未向?qū)嵸|(zhì)性邁進(jìn)。雖然部分城市已經(jīng)把土地規(guī)劃的總體目標(biāo)、期限、范圍、地塊用途、批準(zhǔn)機(jī)關(guān)和批準(zhǔn)日期公示于眾，但是多數(shù)地方并沒有機(jī)制保證公眾意見的反饋，而且規(guī)劃公告內(nèi)容缺乏直觀性和形象性，限制了公眾的理解和接受程度。

2城市土地規(guī)劃中公眾參與的理論分析

論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地所有權(quán)農(nóng)民利益聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制

論文摘要：進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著人口的膨脹和生產(chǎn)的無限擴(kuò)展，我國土地資源的相對稀缺性越來越明顯，簡單的土地所有權(quán)已不能滿足所有者的個人利益需要，而更難達(dá)到土地資源價值和效益最大化的實現(xiàn)。特別是農(nóng)村基本農(nóng)田的保護(hù)問題越來越突出，生產(chǎn)的發(fā)展要求多占用土地，而為了最大限度的保護(hù)農(nóng)民的利益，保住農(nóng)民的“飯碗”，實行耕地保護(hù)制度勢在必行。土地是“是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”，是寶貴的自然資源和重要的生產(chǎn)資料，但是生產(chǎn)的無限發(fā)展造成了土地的大量被占用，以及耕地的大面積流失，使發(fā)展與耕地的保護(hù)演變成了一對矛盾體。我國的改革是從解決農(nóng)村土地所有權(quán)制度問題打開缺口的，但至今農(nóng)村土地所有權(quán)制度依然是形成諸多矛盾的焦點。為了解決我國農(nóng)村土地發(fā)展的問題，本文就農(nóng)村的土地所有權(quán)制度的現(xiàn)狀、存在的弊端、發(fā)展的個人建議進(jìn)行初步探討。

一、我國土地所有權(quán)制度的現(xiàn)狀

我國的集體土地所有權(quán)是通過合作化運(yùn)動和化運(yùn)動，將農(nóng)民個人所有的土地轉(zhuǎn)為集體所有而產(chǎn)生的。1979年前，我國農(nóng)村土地所有權(quán)制度經(jīng)歷了兩次制度安排，這兩次制度安排的出發(fā)點都是為了實現(xiàn)其政治支持最大化和社會產(chǎn)出最大化，但是不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致截然不同的生產(chǎn)效率。1950年后，我國開始發(fā)展互助組，后從1953年開始實行初級合作社制度，土地、牲畜、農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料仍歸農(nóng)民私人所有，收益既按勞分配，又按股分紅，激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。這種制度安排是土地的地主所有轉(zhuǎn)為土地的農(nóng)民所有，實行了土地的私有私營，它與當(dāng)時的生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)，從而促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展。1955夏季開始的農(nóng)村高級合作社運(yùn)動，把社員私有的土地轉(zhuǎn)為合作社集體所有，建立了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，使土地的私有私營轉(zhuǎn)為公有公營。1956年6月，第一屆全國人民代表大會第三次會議通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》標(biāo)志著私有土地向集體所有制轉(zhuǎn)變。在高級社里，土地集體所有，集體經(jīng)營。土地已不再作為一項私有的財產(chǎn)取得分紅。此后又經(jīng)歷了化運(yùn)動，最終將土地私有制改造成為農(nóng)村集體所有制。在實行這種土地制度期間，土地所有權(quán)和使用權(quán)高度集中，土地不能出租、買賣。1958年又開始搞"一大二公"的，在極短的時間內(nèi)更徹底地否定了農(nóng)民家庭作為基本生產(chǎn)經(jīng)營單位的地位，不僅剝奪了農(nóng)戶對土地的所有權(quán)、占有權(quán)、經(jīng)營權(quán)，而且還嚴(yán)重侵犯了農(nóng)戶的收益權(quán)?！爸贫缺旧淼男实拖潞蛯r(nóng)民利益的損害，是制度內(nèi)涵規(guī)則的必然反饋?！?/p>

1979年以后，我國對集體土地的使用制度進(jìn)行了改革，由公有公營變成集體所有、個人承包經(jīng)營（使用），集體行使所有權(quán)、享有處分權(quán)，承包者享有占有權(quán)、使用權(quán)和部分收益權(quán)。家庭承包責(zé)任制作為一種制度創(chuàng)新，有著還原農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營最優(yōu)的經(jīng)營特征和適應(yīng)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)特征的本質(zhì)內(nèi)在規(guī)定。這種部分產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營權(quán)回歸，揚(yáng)棄了傳統(tǒng)的合作集體生產(chǎn)模式，在一定程度上迎合了經(jīng)濟(jì)主體的內(nèi)在要求，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。在近幾年的發(fā)展中，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制衍生出幾種新的承包方式，如山東平度的“兩田制”，廣東南海的"農(nóng)村土地股份合作制"，陜北、晉西、湘西等地區(qū)實施的“四荒地拍賣”等形式，在初期都取得較好的經(jīng)濟(jì)效益。實行集體所有，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營使用的土地制度。這種變革實現(xiàn)了農(nóng)村集體土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，擴(kuò)大了農(nóng)民經(jīng)營自主權(quán)。然而近幾年來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制包括幾種衍生方式，都出現(xiàn)了不同程度的制度障礙，產(chǎn)生了一系列問題，稀缺的土地資源作為農(nóng)民的負(fù)擔(dān)這一現(xiàn)象仍未得到根本改觀，因土地而產(chǎn)生的弊端越來越明顯。

二、現(xiàn)今我國農(nóng)村土地所有權(quán)制度存在的弊端

論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地所有權(quán)農(nóng)民利益聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制

論文摘要：進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著人口的膨脹和生產(chǎn)的無限擴(kuò)展，我國土地資源的相對稀缺性越來越明顯，簡單的土地所有權(quán)已不能滿足所有者的個人利益需要，而更難達(dá)到土地資源價值和效益最大化的實現(xiàn)。特別是農(nóng)村基本農(nóng)田的保護(hù)問題越來越突出，生產(chǎn)的發(fā)展要求多占用土地，而為了最大限度的保護(hù)農(nóng)民的利益，保住農(nóng)民的“飯碗”，實行耕地保護(hù)制度勢在必行。土地是“是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”，是寶貴的自然資源和重要的生產(chǎn)資料，但是生產(chǎn)的無限發(fā)展造成了土地的大量被占用，以及耕地的大面積流失，使發(fā)展與耕地的保護(hù)演變成了一對矛盾體。我國的改革是從解決農(nóng)村土地所有權(quán)制度問題打開缺口的，但至今農(nóng)村土地所有權(quán)制度依然是形成諸多矛盾的焦點。為了解決我國農(nóng)村土地發(fā)展的問題，本文就農(nóng)村的土地所有權(quán)制度的現(xiàn)狀、存在的弊端、發(fā)展的個人建議進(jìn)行初步探討。

一、我國土地所有權(quán)制度的現(xiàn)狀

我國的集體土地所有權(quán)是通過合作化運(yùn)動和化運(yùn)動，將農(nóng)民個人所有的土地轉(zhuǎn)為集體所有而產(chǎn)生的。1979年前，我國農(nóng)村土地所有權(quán)制度經(jīng)歷了兩次制度安排，這兩次制度安排的出發(fā)點都是為了實現(xiàn)其政治支持最大化和社會產(chǎn)出最大化，但是不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致截然不同的生產(chǎn)效率。1950年后，我國開始發(fā)展互助組，后從1953年開始實行初級合作社制度，土地、牲畜、農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料仍歸農(nóng)民私人所有，收益既按勞分配，又按股分紅，激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。這種制度安排是土地的地主所有轉(zhuǎn)為土地的農(nóng)民所有，實行了土地的私有私營，它與當(dāng)時的生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)，從而促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展。1955夏季開始的農(nóng)村高級合作社運(yùn)動，把社員私有的土地轉(zhuǎn)為合作社集體所有，建立了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，使土地的私有私營轉(zhuǎn)為公有公營。1956年6月，第一屆全國人民代表大會第三次會議通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》標(biāo)志著私有土地向集體所有制轉(zhuǎn)變。在高級社里，土地集體所有，集體經(jīng)營。土地已不再作為一項私有的財產(chǎn)取得分紅。此后又經(jīng)歷了化運(yùn)動，最終將土地私有制改造成為農(nóng)村集體所有制。在實行這種土地制度期間，土地所有權(quán)和使用權(quán)高度集中，土地不能出租、買賣。1958年又開始搞"一大二公"的，在極短的時間內(nèi)更徹底地否定了農(nóng)民家庭作為基本生產(chǎn)經(jīng)營單位的地位，不僅剝奪了農(nóng)戶對土地的所有權(quán)、占有權(quán)、經(jīng)營權(quán)，而且還嚴(yán)重侵犯了農(nóng)戶的收益權(quán)?！爸贫缺旧淼男实拖潞蛯r(nóng)民利益的損害，是制度內(nèi)涵規(guī)則的必然反饋?！?/p>

1979年以后，我國對集體土地的使用制度進(jìn)行了改革，由公有公營變成集體所有、個人承包經(jīng)營（使用），集體行使所有權(quán)、享有處分權(quán)，承包者享有占有權(quán)、使用權(quán)和部分收益權(quán)。家庭承包責(zé)任制作為一種制度創(chuàng)新，有著還原農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營最優(yōu)的經(jīng)營特征和適應(yīng)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)特征的本質(zhì)內(nèi)在規(guī)定。這種部分產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營權(quán)回歸，揚(yáng)棄了傳統(tǒng)的合作集體生產(chǎn)模式，在一定程度上迎合了經(jīng)濟(jì)主體的內(nèi)在要求，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。在近幾年的發(fā)展中，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制衍生出幾種新的承包方式，如山東平度的“兩田制”，廣東南海的"農(nóng)村土地股份合作制"，陜北、晉西、湘西等地區(qū)實施的“四荒地拍賣”等形式，在初期都取得較好的經(jīng)濟(jì)效益。實行集體所有，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營使用的土地制度。這種變革實現(xiàn)了農(nóng)村集體土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，擴(kuò)大了農(nóng)民經(jīng)營自主權(quán)。然而近幾年來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制包括幾種衍生方式，都出現(xiàn)了不同程度的制度障礙，產(chǎn)生了一系列問題，稀缺的土地資源作為農(nóng)民的負(fù)擔(dān)這一現(xiàn)象仍未得到根本改觀，因土地而產(chǎn)生的弊端越來越明顯。

二、現(xiàn)今我國農(nóng)村土地所有權(quán)制度存在的弊端

為鞏固機(jī)關(guān)效能年和創(chuàng)業(yè)服務(wù)年活動成果，加快推進(jìn)街道科學(xué)發(fā)展、進(jìn)位趕超、綠色崛起，根據(jù)省、市和我市有關(guān)文件及會議精神，年在全街道開展發(fā)展提升年活動?，F(xiàn)結(jié)合街道實際，制定如下實施方案：

一、指導(dǎo)思想和工作目標(biāo)

以鄧小平理論、“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，全面貫徹落實黨的十七大、十七屆三中、四中、五中全會以及中央經(jīng)濟(jì)工作會議和省、市和我市有關(guān)會議精神，圍繞促進(jìn)科學(xué)發(fā)展、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、策應(yīng)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，認(rèn)真查找并切實解決機(jī)關(guān)效能和服務(wù)中存在的薄弱環(huán)節(jié)，進(jìn)一步提升機(jī)關(guān)辦事效能和服務(wù)水平，不斷創(chuàng)優(yōu)發(fā)展環(huán)境，全面提升發(fā)展質(zhì)量，為我街道科學(xué)發(fā)展、進(jìn)位趕超、綠色崛起奠定堅實基礎(chǔ)。

二、活動主體

街道各單位及全體干部、職工。

三、活動內(nèi)容和工作重點

1地籍管理內(nèi)容

地籍管理的主要內(nèi)容包括：土地調(diào)查、土地統(tǒng)計、土地分等定級、地籍檔案管理和土地登記等。但是地籍管理也會隨著社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷得到完善和充實，在地籍管理工作中一般遵循以下原則。一是按照國家統(tǒng)一規(guī)定制度進(jìn)行；二是確保地籍資料的系統(tǒng)性以及連貫性；三是確保地籍管理資料的正確性、精確性和可靠性；四是確保地籍管理資料的完整性和概括性。

2科學(xué)技術(shù)在地籍管理中的應(yīng)用

2.1地理信息系統(tǒng)的應(yīng)用

地理信息系統(tǒng)（Geographic-informationSystem，GIS）是指，由電子計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)所支撐的對地理環(huán)境信息進(jìn)行采集、存儲、檢索、分析和顯示的綜合性技術(shù)系統(tǒng)。GIS技術(shù)的應(yīng)用突破了傳統(tǒng)的地籍測繪、地籍管理和以計算機(jī)輔助制圖為手段的管理方式，為地籍管理提供了空間信息等全方位的分析。GIS技術(shù)可以將圖形數(shù)據(jù)和相應(yīng)的屬性數(shù)據(jù)連接起來，實現(xiàn)了圖形和數(shù)據(jù)的相互查詢。地理信息系統(tǒng)在地籍管理中的應(yīng)用?？梢杂行ν恋貏討B(tài)進(jìn)行監(jiān)測，能夠及時、有效并且準(zhǔn)確地掌握土地利用現(xiàn)狀，這就為土地管理部門做出正確的土地規(guī)劃和利用提供了更加科學(xué)的依據(jù)。地理信息系統(tǒng)在土地規(guī)劃中的應(yīng)用。土地規(guī)劃是指一國或一定地區(qū)范圍內(nèi)，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前景和需要，對土地的合理使用所做出的長期安排。旨在保證土地的利用能滿足國民經(jīng)濟(jì)各部門按比例發(fā)展的要求。正因如此GIS技術(shù)的應(yīng)用顯得更加重要。GIS和其他現(xiàn)代化技術(shù)在建立相應(yīng)的規(guī)劃管理上具有科學(xué)性、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。GIS的應(yīng)用在全國不斷擴(kuò)展，為土地利用規(guī)劃提高了理論依據(jù)。

2.2遙感技術(shù)在地籍管理中的應(yīng)用