《農(nóng)村土地承包法》主要從規(guī)范集體和農(nóng)戶之間的關(guān)系出發(fā)對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了文本上的界定和保護(hù)。由于農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的人地關(guān)系和利益沖突不可能在短時(shí)期內(nèi)得到有效化解，文本上的外在制度規(guī)則在短時(shí)期內(nèi)不可能完全內(nèi)化為農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)部制度規(guī)則，尤其是國家公共權(quán)力未能得到有效約束，許多相關(guān)配套法律法規(guī)尚不完善，因此，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益勢必仍然要面臨來自多方面的侵害。全面保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，仍然需要進(jìn)行一系列的相關(guān)配套改革和法制建設(shè)。土地是絕大多數(shù)農(nóng)民的主要財(cái)產(chǎn)形式，保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，首要的是保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

（中經(jīng)評論·北京）我國《農(nóng)村土地承包法》的正式頒布和實(shí)施，改變了我國長期以來主要依靠政策規(guī)定、合同約定的方法界定和規(guī)范農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的狀況，標(biāo)志著農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)獲得了直接的法律保護(hù)，這為穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并在此基礎(chǔ)上賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)提供了法律保障，其意義重大而深遠(yuǎn)。但是，我們也必須看到，《農(nóng)村土地承包法》主要從規(guī)范集體和農(nóng)戶之間的關(guān)系出發(fā)對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了文本上的界定和保護(hù)。由于農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的人地關(guān)系和利益沖突不可能在短時(shí)期內(nèi)得到有效化解，文本上的外在制度規(guī)則在短時(shí)期內(nèi)不可能完全內(nèi)化為農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)部制度規(guī)則，尤其是國家公共權(quán)力未能得到有效約束，許多相關(guān)配套法律法規(guī)尚不完善，因此，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益勢必仍然要面臨來自多方面的侵害。全面保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，仍然需要進(jìn)行一系列的相關(guān)配套改革和法制建設(shè)。

一、農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀的評估與分析

（一）農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益在土地調(diào)整、土地流轉(zhuǎn)申仍然可能受到村集體的侵害

《農(nóng)村土地承包法》對村集體調(diào)整、處置農(nóng)民的承包地做了嚴(yán)格的限制，但是，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)并不會(huì)因此在短時(shí)期內(nèi)就可免受集體經(jīng)濟(jì)組織和村干部的侵害。這是因?yàn)椋?/p>

第一，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的人地關(guān)系和利益沖突不可能因?yàn)閲曳€(wěn)定農(nóng)村地權(quán)關(guān)系的法律文本的出現(xiàn)而得以化解。雖然伴隨人口增長類型的轉(zhuǎn)變和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村人口不斷向外流動(dòng)轉(zhuǎn)移，我國鄉(xiāng)村人口在1995年達(dá)到最高值8．59億人之后開始出現(xiàn)下降的趨勢，2001年下降至7．96億人，農(nóng)戶家庭數(shù)量增速也明顯放緩，這些都為穩(wěn)定農(nóng)村地權(quán)關(guān)系提供了一定的條件；但是，在許多地區(qū)農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的人地關(guān)系沖突和利益沖突不可能因?yàn)榉晌谋镜某霈F(xiàn)而得以迅速化解，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的土地調(diào)整不可能在短期內(nèi)從根本上消除。只要土地調(diào)整存在，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)就有可能受到侵害。

[摘要]英國作為發(fā)達(dá)的資本主義國家，在長期的發(fā)展中形成了趨于成熟的土地制度，它在土地管理方面的經(jīng)驗(yàn)對中國的土地管理相關(guān)制度的建立和完善具有一定的借鑒意義。本文通過對中國和英國土地制度的比較，結(jié)合中國實(shí)際，有選擇地吸收英國土地管理制度中的土地登記、土地利用規(guī)劃、土地征用等經(jīng)驗(yàn)，為中國土地制度的改革提供借鑒。

[關(guān)鍵詞]英國；土地制度；借鑒

一、中英土地管理體制的比較

土地管理體制是指國家土地行政主管部門的設(shè)置及其職責(zé)權(quán)限的劃分。中國在1986年后，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上實(shí)行的是集中統(tǒng)一的管理體制，而英國在中央一級沒有統(tǒng)一的土地管理機(jī)構(gòu)，而是實(shí)行各機(jī)構(gòu)分類管理。

1中國現(xiàn)行的土地管理體制

1998年8月29日，第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對《土地管理法》進(jìn)行了修訂。新《土地管理法》規(guī)定，“國務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國土地的管理和監(jiān)督工作”，“縣級以上地方人民政府土地行政主管部門的設(shè)置及其職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定”。1998年3月，國務(wù)院進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，由地質(zhì)礦產(chǎn)部、國家土地管理局、國家海洋局和國家測繪局共同組建國土資源部，保留國家海洋局和國家測繪局作為國土資源部的部管國家局。新建的國土資源部的主要職能是：土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等自然資源的規(guī)劃、管理、保護(hù)與合理利用。但是，當(dāng)前中國的土地管理體制還難以保證實(shí)施符合中國國情的土地供應(yīng)政策，從橫向關(guān)系看，在各級政府的各相關(guān)部門之間尚未形成嚴(yán)格土地管理的合力，從而大大降低了土地管理的權(quán)威性和有效性；從縱向關(guān)系看，難以形成統(tǒng)一的、有權(quán)威的土地管理的制度和政策的順暢實(shí)施。

一、農(nóng)村集體土地登記制度對農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)

土地登記是國家依照法定程序?qū)⑼恋氐臋?quán)屬關(guān)系、用途、面積、等級、價(jià)值等情況登記于專門的冊簿，以加強(qiáng)政府對于土地的有效管理，保護(hù)權(quán)利人對于土地合法權(quán)益的一項(xiàng)重要的制度。農(nóng)村集體土地登記是保護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的根本途徑。集體土地所有權(quán)、集體土地建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地以及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)等是法律確定的農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)人的重要財(cái)產(chǎn)權(quán)。通過土地登記，依法確認(rèn)農(nóng)民集體的土地所有權(quán)、使用權(quán)及其范圍，保障農(nóng)民土地合法權(quán)益，是保護(hù)農(nóng)民的根本利益，貫徹落實(shí)黨的農(nóng)村政策的需要。從民法物權(quán)法的角度看，登記作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)公示的法定方式，它的主要功能就是完成物權(quán)的建立、變動(dòng)和終止，使物權(quán)的變動(dòng)獲得社會(huì)的承認(rèn)和法律的保護(hù)。通過對農(nóng)村集體土地的登記可以使其獲得物權(quán)的法定效力。第一，以物權(quán)的排他力保障農(nóng)民對土地享有充分的合理使用權(quán)。第二，以物權(quán)請求權(quán)保障農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵犯。第三，以物權(quán)法定原則保障農(nóng)民對農(nóng)村集體土地享有的權(quán)利明確、具體，不受非法侵犯。經(jīng)過登記，可以將農(nóng)民對農(nóng)村集體土地的各種權(quán)利和義務(wù)以法律的形式固定下來，并公示于眾，而且這些法定的權(quán)利和義務(wù)均屬強(qiáng)制性規(guī)范，這樣農(nóng)民的權(quán)益就能切實(shí)地得到法律的保障。

二、完善我國農(nóng)村集體土地登記制度

首先應(yīng)健全土地登記的法律體系。目前，調(diào)整我國農(nóng)村土地登記的法律法規(guī)主要是《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》、《土地登記規(guī)則》等，尚缺乏民法物權(quán)上的規(guī)定。土地登記主要是解決土地物權(quán)變動(dòng)中的安全問題，即土地物權(quán)怎樣才能安全地由物權(quán)取得人取得的問題，以及從客觀公正的角度看土地物權(quán)的變動(dòng)才能達(dá)到排除第三人的干涉的問題，因而只能依靠物權(quán)法自身來解決，也就是通過物權(quán)變動(dòng)制度來解決。我國在20世紀(jì)90年代初就將物權(quán)法列入了立法規(guī)劃中，民法學(xué)界開始物權(quán)法理論的研究，90年代末立法機(jī)關(guān)起草了《中國物權(quán)法草案》，開始向社會(huì)各界廣泛征求意見。目前，《不動(dòng)產(chǎn)登記法》也已列入全國人大法工委立法計(jì)劃，國土資源部已成立課題組進(jìn)行調(diào)研和研究。物權(quán)法是登記制度的源頭，物權(quán)法和不動(dòng)產(chǎn)登記法的出臺(tái)對于我國土地登記制度的建設(shè)將具有歷史性的意義。

第二應(yīng)明確農(nóng)村集體土地登記的法律效力。所謂土地登記的法律效力，即土地登記是采用實(shí)質(zhì)主義登記還是形式主義登記。在我國目前的土地登記立法中，規(guī)定了土地物權(quán)的設(shè)立、變更和廢止必須進(jìn)行登記，但對于不登記的沒有相應(yīng)的法律措施，即土地登記的法律效力不明確，僅散見于城市房地產(chǎn)管理法、擔(dān)保法及部分司法解釋中。因而，應(yīng)在即將出臺(tái)的物權(quán)法和不動(dòng)產(chǎn)登記法中明確我國土地登記的法律效力，即土地權(quán)利變動(dòng)不經(jīng)登記不生效，以增強(qiáng)土地登記的公信力。

第三應(yīng)明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)。目前集體土地所有權(quán)主體缺位，其權(quán)能也只包括占有、使用、收益，而不包括處分權(quán)，即集體擁有的是受到一定限制的所有權(quán)。至于為何受限制，如何受限制，理論界尚無定論，而相關(guān)的法律規(guī)定也極其模糊。關(guān)于農(nóng)村集體土地使用權(quán)，法律上未對其權(quán)能作出明確規(guī)定，學(xué)理上對其定義及性質(zhì)歸屬也未達(dá)成一致意見，導(dǎo)致在實(shí)踐中各地做法不一。因而，應(yīng)在有關(guān)法律法規(guī)中明確農(nóng)村集體土地權(quán)屬的權(quán)能和法律意義，以解決這種主體缺位、權(quán)能不明的問題，取消這種局面對土地登記效力產(chǎn)生的負(fù)面影響。

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

近年來，黨中央、國務(wù)院連續(xù)下發(fā)嚴(yán)格土地管理、加強(qiáng)土地調(diào)控的政策文件，有力地促進(jìn)了各地區(qū)、各部門貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)決執(zhí)行宏觀調(diào)控政策。但是，一些地方仍存在違反農(nóng)村集體建設(shè)用地管理的法律和政策規(guī)定，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，非法批準(zhǔn)建設(shè)用地等問題，并且有蔓延上升之勢。為嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策，堅(jiān)決遏制并依法糾正亂占農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)就有關(guān)問題通知如下：

一、嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度

土地利用涉及全民族的根本利益，必須服從國家的統(tǒng)一管理。我國人多地少，為保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，必須實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度。土地用途管制制度是最嚴(yán)格土地管理制度的核心。但是，一些地方在土地利用中沒有嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度，未經(jīng)依法批準(zhǔn)，擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定：“國家實(shí)行土地用途管制制度”，“使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地”。違反土地利用總體規(guī)劃和不依法經(jīng)過批準(zhǔn)改變土地用途都是違法行為。任何涉及土地管理制度的試驗(yàn)和探索，都不能違反國家的土地用途管制制度。地方各級人民政府既要加強(qiáng)土地征收或征用管理，更要重點(diǎn)加強(qiáng)土地用途管制。

二、嚴(yán)格規(guī)范使用農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行建設(shè)

當(dāng)前一些地方在使用農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行建設(shè)的過程中，擅自擴(kuò)大農(nóng)民集體所有土地的使用范圍，違法提供建設(shè)用地的問題比較嚴(yán)重。《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、農(nóng)村村民住宅等三類鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)可以使用農(nóng)民集體所有土地。對這三類用地的范圍，法律和政策都有準(zhǔn)確界定，必須嚴(yán)格執(zhí)行。按照《中華人民共和國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)必須是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民投資為主，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包括所轄村）舉辦的承擔(dān)支援農(nóng)業(yè)義務(wù)的企業(yè)。要嚴(yán)禁以興辦“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”、“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)”為名，非法占用（租用）農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)。

各自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

近年來，黨中央、國務(wù)院連續(xù)下發(fā)嚴(yán)格土地管理、加強(qiáng)土地調(diào)控的政策文件，有力地促進(jìn)了各地區(qū)、各部門貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)決執(zhí)行宏觀調(diào)控政策。但是，一些地方仍存在違反農(nóng)村集體建設(shè)用地管理的法律和政策規(guī)定，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，非法批準(zhǔn)建設(shè)用地等問題，并且有蔓延上升之勢。為嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策，堅(jiān)決遏制并依法糾正亂占農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)就有關(guān)問題通知如下：

一、嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度

土地利用涉及全民族的根本利益，必須服從國家的統(tǒng)一管理。我國人多地少，為保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，必須實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度。土地用途管制制度是最嚴(yán)格土地管理制度的核心。但是，一些地方在土地利用中沒有嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度，未經(jīng)依法批準(zhǔn)，擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地?！吨腥A人民共和國土地管理法》規(guī)定：“國家實(shí)行土地用途管制制度”，“使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地”。違反土地利用總體規(guī)劃和不依法經(jīng)過批準(zhǔn)改變土地用途都是違法行為。任何涉及土地管理制度的試驗(yàn)和探索，都不能違反國家的土地用途管制制度。地方各級人民政府既要加強(qiáng)土地征收或征用管理，更要重點(diǎn)加強(qiáng)土地用途管制。

二、嚴(yán)格規(guī)范使用農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行建設(shè)

當(dāng)前一些地方在使用農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行建設(shè)的過程中，擅自擴(kuò)大農(nóng)民集體所有土地的使用范圍，違法提供建設(shè)用地的問題比較嚴(yán)重。《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、農(nóng)村村民住宅等三類鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)可以使用農(nóng)民集體所有土地。對這三類用地的范圍，法律和政策都有準(zhǔn)確界定，必須嚴(yán)格執(zhí)行。按照《中華人民共和國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)必須是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民投資為主，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包括所轄村）舉辦的承擔(dān)支援農(nóng)業(yè)義務(wù)的企業(yè)。要嚴(yán)禁以興辦“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”、“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)”為名，非法占用（租用）農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)。