新公共管理的理論基礎(chǔ)

自公共行政誕生以來(lái)的100多年里，它一直是政府管理的主要形式。進(jìn)入20世紀(jì)七八十年代，一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的新公共管理改革運(yùn)動(dòng)，又使一種具有新特色的公共管理模式凸顯于世。如果說(shuō)傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治-行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點(diǎn)的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。新公共管理的理論基礎(chǔ)不同于傳統(tǒng)公共行政，傳統(tǒng)公共行政的理論基礎(chǔ)是政治與行政二分和官僚組織理論，而新公共管理的理論基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)部門的管理理論，這里的經(jīng)濟(jì)學(xué)主要是指20世紀(jì)五六十年代興起的公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論（包括交易費(fèi)用理論、委托理論等）。新公共管理是個(gè)非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動(dòng)。其名稱在西方也不盡相同，如在英國(guó)叫“管理主義”，在美國(guó)則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國(guó)家又稱為“市場(chǎng)導(dǎo)向型公共行政”等，但它們都具有大體相同的特征。對(duì)于新公共管理的基本定位，學(xué)術(shù)界存在兩大基本分歧，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，新公共管理的出現(xiàn)具有庫(kù)恩在科學(xué)革命中提出的“典范”或“范式”意義，是政府管理科學(xué)的革命性的變革。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為新公共管理只是“尋求政府良好治理的一種努力”，是多種管理的工具和方法的“交響樂(lè)”。從實(shí)踐上講，“新公共管理”是一組政府針對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的政府行為和政府管理的新理念、新方法和新模式，旨在克服政府面臨的危機(jī)、提高政府的效能和合法性。從理論上講，則是基于對(duì)傳統(tǒng)公共行政模式的考慮，對(duì)行政與管理概念的再認(rèn)識(shí)，對(duì)公共部門的抨擊回應(yīng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)理論的變革、對(duì)私營(yíng)部門變革和技術(shù)變革的再審視，以國(guó)家和社會(huì)之間關(guān)系的調(diào)整和政府自身管理手段、過(guò)程、模式的重塑為主線，以解決新時(shí)代政府管理社會(huì)和管理自身事務(wù)問(wèn)題為宗旨，以經(jīng)濟(jì)、效率和效能為基本價(jià)值的管理理論和心智的努力。

新公共管理思想闡釋

盡管與傳統(tǒng)的公共行政模式相比，新公共管理適合于發(fā)達(dá)國(guó)家，但這是否同樣適用于發(fā)展中國(guó)家卻不得而知。我們不能想當(dāng)然地認(rèn)為始于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的管理方式就必然適用于不同的環(huán)境。新公共管理可能與發(fā)達(dá)國(guó)家特定的文化背景相聯(lián)系，那么與新公共管理興起并占主導(dǎo)地位的發(fā)達(dá)國(guó)家相比，不發(fā)達(dá)國(guó)家在采用時(shí)就會(huì)受到限制。發(fā)展中國(guó)家的確也采用過(guò)傳統(tǒng)的公共行政模式，因此也盛行嚴(yán)格的等級(jí)制度和所有熟悉的官僚制度。官員通過(guò)考試獲得了終身雇傭。即使在最貧窮的國(guó)家，官僚制度也要維護(hù)那些地位顯赫、薪水相對(duì)較高的精英集團(tuán)的利益。有人認(rèn)為，新公共管理改革同樣適用于發(fā)展中國(guó)家，這是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的官僚制在許多國(guó)家都已失敗。霍姆斯和尚德都主張，“我們應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注管理改革對(duì)發(fā)展中國(guó)家的意義。我們相信，基本原則對(duì)每一個(gè)國(guó)家都是適用的”。另一方面，米諾格認(rèn)為，“市場(chǎng)檢測(cè)和內(nèi)部市場(chǎng)等復(fù)雜的改革不可能在發(fā)達(dá)國(guó)家之外行之有效”。然而，與把新公共管理排除在發(fā)展中國(guó)家之外相反，更為合理的方法是以務(wù)實(shí)的方式具體確定新公共管理在發(fā)展中國(guó)家運(yùn)用的一系列前提條件。斯蒂格利茲主張一種新的發(fā)展日程，包括國(guó)家作用的變化，在這種變化中，政府和私營(yíng)部門進(jìn)行合作，促進(jìn)政府建立市場(chǎng)。在一些領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)更多地進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)。這就要求政府改善自身的工作績(jī)效，通過(guò)盡可能地利用和促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)廣泛使用類似于市場(chǎng)的機(jī)制。任何國(guó)家在采用這些觀點(diǎn)推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的時(shí)候，都應(yīng)當(dāng)有足夠的基礎(chǔ)條件以采用包括市場(chǎng)檢驗(yàn)和履行合同在內(nèi)的新公共管理。

我國(guó)公共管理模式概述

中國(guó)作為當(dāng)前世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，具備一切發(fā)展中國(guó)家的特征。公共管理作為一種新的政府管理理論，中國(guó)公共管理學(xué)者還沒(méi)有一致的立場(chǎng)和觀點(diǎn)，更沒(méi)有形成一種被普遍接受的概念。雖然我國(guó)學(xué)者對(duì)公共管理的理解不一致，但是他們都認(rèn)為公共管理應(yīng)該具備以下特征：第一，從研究對(duì)象和范圍來(lái)看，公共管理的主體是多元的，包括政府部門和非政府組織（非營(yíng)利組織）兩大類；第二，公共管理實(shí)現(xiàn)了由公共行政的內(nèi)部取向向外部取向的轉(zhuǎn)變，由重視機(jī)構(gòu)、過(guò)程和程序轉(zhuǎn)向重視項(xiàng)目、結(jié)果和績(jī)效，使得公共管理的戰(zhàn)略管理、績(jī)效評(píng)估、公共責(zé)任制等成為公共管理學(xué)的核心主題；第三，公共管理學(xué)是一門與政府部門和非政府組織的實(shí)踐相結(jié)合的學(xué)科，它是在包括政府在內(nèi)的公共部門改革的實(shí)踐中產(chǎn)生，又反過(guò)來(lái)指導(dǎo)公共部門管理活動(dòng)，并在這個(gè)過(guò)程中不斷完善和發(fā)展，它比傳統(tǒng)的行政學(xué)更具有現(xiàn)實(shí)性；第四，公共管理注重公平與效率的統(tǒng)一，公共利益與私人利益的統(tǒng)一；第五，公共管理學(xué)是多學(xué)科的綜合，它充分吸收了政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等當(dāng)代各門學(xué)科的理論和方法，尤其是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和工商管理的方法，從而使公共管理學(xué)的知識(shí)框架更具合理性。中國(guó)政府管理雖然在一定程度上吸收了當(dāng)代公共管理理論成果，但是總的來(lái)說(shuō)仍然是以傳統(tǒng)的公共行政模式為主導(dǎo)。2008年進(jìn)行的新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)是：實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開(kāi)透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變，建設(shè)人民滿意的政府。這次機(jī)構(gòu)改革的力度是前所未有的，也取得了積極的效果，但從基本目標(biāo)和基本原則看，仍未突破公共行政的傳統(tǒng)準(zhǔn)則。雖然東西方國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和歷史等方面均有很大的差異，西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府管理改革與我國(guó)行政體制改革所處的社會(huì)發(fā)展背景不同，我們不能簡(jiǎn)單的照搬西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，但這并不排斥我們?cè)诟母镏形蘸徒梃b西方國(guó)家公共行政管理改革實(shí)踐中取得的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，使普遍的新公共管理思想與中國(guó)國(guó)情結(jié)合。這對(duì)我國(guó)公共行政管理改革的實(shí)踐是有積極意義的。

公共部門的變革回應(yīng)了幾個(gè)相互聯(lián)系的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，包括：職能公共部門提供公共服務(wù)的低效率；經(jīng)濟(jì)理論的變化；私營(yíng)部門相關(guān)變化產(chǎn)生的影響，尤其是全球化作為一種經(jīng)濟(jì)力量的興起；技術(shù)變化使得分權(quán)同時(shí)又能更好地控制全局成為可能。

行政管理可以分為三個(gè)鮮明的發(fā)展階段：前傳統(tǒng)階段、公共行政傳統(tǒng)模式階段和公共管理改革階段。每個(gè)階段都有自己的管理模式。從上一個(gè)階段過(guò)渡到下一個(gè)階段并非輕而易舉，從傳統(tǒng)的公共行政到公共管理的過(guò)渡至今尚未完成。但這只是時(shí)間的問(wèn)題。因?yàn)樾履Ｊ奖澈蟮睦碚摶A(chǔ)非常強(qiáng)大。這場(chǎng)變革運(yùn)動(dòng)以“新公共管理”著稱，盡管這個(gè)名稱引起了爭(zhēng)論，然而它不但在蓬勃發(fā)展著，而且是對(duì)大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)采取的管理模式的最佳表述。傳統(tǒng)的行政模式相對(duì)于它所處的時(shí)代是一項(xiàng)偉大的改革，但是，那個(gè)時(shí)代已經(jīng)過(guò)去了。

一、前傳統(tǒng)模式

很顯然，在19世紀(jì)末官僚體制理論尚未健全之前，已經(jīng)存在著某種形式的行政管理。公共行政已經(jīng)有很長(zhǎng)的歷史了，它與政府這一概念以及文明的興起一樣歷史悠久。正如格拉登(Gladden)指出的那樣，行政的某種模式自從政府出現(xiàn)之后就一直存在著。

首先是創(chuàng)始者或領(lǐng)導(dǎo)者賦予社會(huì)以可能，然后是組織者或行政者使之永恒。行政或事務(wù)管理是所有社會(huì)活動(dòng)中的中間因素，雖然不是光彩奪目，但對(duì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展卻是至關(guān)重要的。

公認(rèn)的行政體制在古埃及就已經(jīng)存在了，其管轄范圍從每年的尼羅河泛濫引起的灌溉事務(wù)到金字塔的建造。中國(guó)在漢朝就采用了儒家規(guī)范，認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)是民選的，不是根據(jù)出身，而是根據(jù)品德和能力，政府的主要目標(biāo)是謀取人民的福利。在歐洲，各種帝國(guó)——希臘、羅馬、神圣羅馬、西班牙等首先是行政帝國(guó)，它們由中央通過(guò)各種規(guī)則和程序進(jìn)行管理。韋伯認(rèn)為，中世紀(jì)“現(xiàn)代”國(guó)家的發(fā)展同時(shí)伴隨著“官僚治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展”。

新公共管理進(jìn)入中國(guó)之后，對(duì)公共管理的研究和實(shí)踐都產(chǎn)生了重要的影響。這種影響需要從中國(guó)國(guó)家建設(shè)的角度進(jìn)行反思，當(dāng)前中國(guó)的國(guó)家建設(shè)處在與西方不同的階段，通過(guò)理性化的官僚制來(lái)提供公共物品仍具有關(guān)鍵性的意義。新公共管理運(yùn)動(dòng)是發(fā)達(dá)國(guó)家批評(píng)現(xiàn)代官僚制的產(chǎn)物，而在一個(gè)正在建立現(xiàn)代官僚制的國(guó)家引入其理念，結(jié)果可能帶來(lái)公共性的忽視和政府治理的困境。因此，學(xué)界應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到中國(guó)國(guó)家建設(shè)的階段性，了解新公共管理的限度，讓公共性回歸到公共管理的核心位置，讓政府擔(dān)負(fù)其應(yīng)有的責(zé)任。

關(guān)鍵詞：新公共管理；國(guó)家建設(shè)；反思

20世紀(jì)70年代以來(lái)，在許多發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的公共管理領(lǐng)域中，出現(xiàn)了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的以“市場(chǎng)化”為導(dǎo)向的改革浪潮。其主要標(biāo)志是解除管制、私有化及自由化。從80年代初撒切爾夫人和里根分別在英美的大規(guī)模私有化運(yùn)動(dòng)開(kāi)始，這次政府改革波及西方許多發(fā)達(dá)國(guó)家，其中包括加拿大的“2000年的公共服務(wù)”、克林頓-戈?duì)柕摹罢僭臁?、澳大利亞的“公共?cái)政管理改進(jìn)計(jì)劃”、奧地利的“行政管理計(jì)劃”、丹麥的“公共部門現(xiàn)代化”、葡萄牙的“重大選擇計(jì)劃”等等，新公共管理范式就是在這樣市場(chǎng)化的大背景中出現(xiàn)的。

此一范式進(jìn)入中國(guó)后，新公共管理的理念很快就在實(shí)踐和理論上被中國(guó)學(xué)者引入到中國(guó)的行政管理中，成了中國(guó)公共管理學(xué)科教材的主流指導(dǎo)思想，另一方面，卻對(duì)西方公共管理思想中的政治公共性原則避而不談。在中國(guó)語(yǔ)境，“新公共管理”被表述為不僅對(duì)于中國(guó)公共管理學(xué)科具有重要的指導(dǎo)意義，也對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和行政體制改革有重要參考價(jià)值。在這一過(guò)程，也有一些學(xué)者對(duì)新公共管理模式及其在當(dāng)代中國(guó)的適用性保留看法，并質(zhì)疑公共性原則的缺失是否妥當(dāng)。歸納起來(lái)有三種觀點(diǎn)，第一種觀點(diǎn)從法學(xué)的角度觀察到新公共管理改革大都發(fā)生在英、美、澳、新西蘭等盎格魯-撒克遜體系的國(guó)家，這些國(guó)家主張“利用私法契約來(lái)提供公共服務(wù)”，而我國(guó)作為大陸法系的國(guó)家應(yīng)該尋求法、德式的法治國(guó)家的公共管理改革模式，發(fā)揚(yáng)官僚制中的“精密、速度、明確、連續(xù)性、統(tǒng)一性、嚴(yán)格服從”等優(yōu)勢(shì)因素，構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的政府管理改革模式。第二種觀點(diǎn)從政治哲學(xué)的視角認(rèn)為，“對(duì)于新公共管理所提倡的價(jià)值取向必須進(jìn)行反思”，“捍衛(wèi)公共管理的政治公共性，回到公共管理的民主憲政的傳統(tǒng)中?！钡谌N觀點(diǎn)是基于管理主義的視角，認(rèn)為新公共管理“在公共部門采取民營(yíng)化和簽約外包的方式”“可能使合同的執(zhí)行和責(zé)任的追究變得復(fù)雜和難以實(shí)現(xiàn)”，因此主張用治理理論去應(yīng)對(duì)公共管理所面對(duì)的困境。

以上從不同的視角對(duì)新公共管理進(jìn)行反思，但學(xué)界鮮有人將其放置到中國(guó)國(guó)家建設(shè)的視域來(lái)考察。事實(shí)上，現(xiàn)代官僚制與新公共管理的知識(shí)體系，其理論基礎(chǔ)無(wú)不與國(guó)家構(gòu)建的知識(shí)相關(guān)。為此，本文擬從學(xué)理層面和現(xiàn)實(shí)背景出發(fā)，對(duì)新公共管理作檢視，認(rèn)為將其理念引入中國(guó)公共管理學(xué)科中，不僅需要從政治學(xué)知識(shí)體系的邏輯來(lái)關(guān)照該學(xué)科的公共性原則，而且還需要從國(guó)家構(gòu)建的知識(shí)體系來(lái)重新審視。

一、新公共管理運(yùn)動(dòng)興起的背景及國(guó)家構(gòu)建的旨趣

摘要：新公共管理是20世紀(jì)70年代以來(lái)興盛于西方各國(guó)政府改革的一種新模式,這一模式的基本價(jià)值取向是以解決政府和其他公共部門管理問(wèn)題為核心目標(biāo),使政府走出財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)的困境,提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力。以市場(chǎng)為導(dǎo)向的西方公共行政管理改革的理論和實(shí)踐對(duì)我國(guó)的公共行政管理改革有一定的借鑒作用,因而有必要進(jìn)行深入研究。

關(guān)鍵詞：新公共管理；行政改革；新思路

1新公共管理簡(jiǎn)述

從20世紀(jì)70年代末開(kāi)始，曾經(jīng)主導(dǎo)西方公共行政領(lǐng)域近一個(gè)世紀(jì)之久，被譽(yù)為是行之有效的主流公共行政，遭受到新的外部環(huán)境的越來(lái)越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，它賴以建立的基礎(chǔ)——“威爾遜•韋伯范式”無(wú)法回答和解決政府所面對(duì)的日益嚴(yán)重的問(wèn)題和困難。政府規(guī)模的無(wú)限擴(kuò)張和政府角色的膨脹、公眾對(duì)政府能力失去信心、公共支出的持續(xù)膨脹帶來(lái)的普遍的政府財(cái)政危機(jī)。正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論與管理模式——新公共管理，在上世紀(jì)八十年代的英美兩國(guó)應(yīng)運(yùn)而生，并迅速擴(kuò)展到西方各國(guó)。新公共管理是一個(gè)非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動(dòng)。英國(guó)是新公共管理運(yùn)動(dòng)的發(fā)源地之一。1979年撒切爾夫人上臺(tái)以后，英國(guó)政府開(kāi)始引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和顧客導(dǎo)向?yàn)樘卣鞯男鹿补芾砀母?。美?guó)是現(xiàn)代管理科學(xué)的搖籃，1993年克林頓上臺(tái)后，開(kāi)始了大規(guī)模的“重塑政府運(yùn)動(dòng)”，其目標(biāo)是創(chuàng)造一個(gè)少花錢多辦事的政府。新西蘭、澳大利亞被人們視為新公共管理改革最為迅速、系統(tǒng)、全面和激進(jìn)的國(guó)家。特別是新西蘭，它因改革的深度、廣度、持續(xù)時(shí)間和成效而被學(xué)術(shù)界稱為“新西蘭模式”。進(jìn)入上世紀(jì)九十年代以后，一些新興的工業(yè)化國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家，如韓國(guó)、菲律賓等國(guó)也開(kāi)始加入這一公共行政改革的大潮。以新公共管理為指導(dǎo)思想的改革在全球范圍內(nèi)展開(kāi)。當(dāng)代西方以新公共管理取向的行政改革運(yùn)動(dòng)，在某種意義上克服了傳統(tǒng)公共行政的弊端，有利于政府和社會(huì)的良性發(fā)展。但是，新公共管理是特定社會(huì)和一定理論發(fā)展階段上的產(chǎn)物，它深受當(dāng)時(shí)公共行政所面臨的環(huán)境和社會(huì)需求的影響。由于不同國(guó)家和地區(qū)公共行政的實(shí)踐及其理論基礎(chǔ)各不相同，新公共管理不可能一成不變地應(yīng)用于不同的國(guó)家和地區(qū)。在一些國(guó)家，由于新公共管理與本國(guó)傳統(tǒng)的規(guī)范和價(jià)值觀相沖突，即使采納這種改革，也產(chǎn)生不了實(shí)際成效。

2新公共管理內(nèi)容概要

根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織關(guān)于西方政府改革的研究報(bào)告,新公共管理的核心內(nèi)容有:

面向21世紀(jì)的中國(guó)政策科學(xué)必須充分考慮公共部門管理研究（公共管理學(xué)）發(fā)展的背景與趨勢(shì)，把它放在公共管理的大視野中加以考慮，這有助于把握政策科學(xué)發(fā)展的未來(lái)取向，拓寬政策科學(xué)的研究主題，引入新的研究方法，加快政策科學(xué)的知識(shí)創(chuàng)新。

一、公共政策學(xué)的緣起

政策科學(xué)又稱政策分析、公共政策（學(xué)）和政策研究，是二戰(zhàn)后在西方（主要是美國(guó)）的思想庫(kù)和大學(xué)興起的一個(gè)全新的跨學(xué)科、應(yīng)用性的研究領(lǐng)域。它的出現(xiàn)被視為“當(dāng)代公共行政學(xué)的最重要的發(fā)展”、當(dāng)代政治學(xué)的“一次最重大的突破”以及當(dāng)代西方社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的一次革命性變化。政策科學(xué)的迅速成長(zhǎng)以及它對(duì)各國(guó)政府政策制定和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所產(chǎn)生的巨大影響，使它成為各國(guó)政界和學(xué)界共同關(guān)注的學(xué)科?，F(xiàn)在政策科學(xué)已構(gòu)成當(dāng)代公共管理學(xué)乃至整個(gè)社會(huì)科學(xué)中的一個(gè)極為重要而富有活力的部分。

一般認(rèn)為，“政策科學(xué)”概念是美國(guó)政治科學(xué)家拉斯韋爾首先提出的。早在1943年的一個(gè)備忘錄中，他就提到了“政策科學(xué)”的概念，而這一概念在出版物中的首次出現(xiàn)則是他與卡普蘭在1950年合著的《權(quán)力和社會(huì)：政治研究的框架》一書。1951年，拉斯韋爾在與拉納合編的《政策科學(xué)：范圍和方法的新近發(fā)展》一書特別是拉斯韋爾本人所寫的“政策方向”一文中，首次對(duì)社會(huì)科學(xué)中的政策研究方向，即政策科學(xué)的對(duì)象、性質(zhì)和發(fā)展方向作出規(guī)定，奠定了政策科學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)，成了政策科學(xué)誕生的標(biāo)志，拉斯韋爾因此成為“現(xiàn)代政策科學(xué)的奠基人”；政策科學(xué)作為一個(gè)獨(dú)立學(xué)科的形成，則是60年代末、70年代初的事，它以德洛爾的政策科學(xué)“三部曲”——《公共政策制定檢討》（1968）、《政策科學(xué)構(gòu)想》（1971）和《政策科學(xué)進(jìn)展》（1971）的出版為代表，這些著作構(gòu)成政策科學(xué)發(fā)展的第二里程碑?！罢叻治觥币辉~則是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治學(xué)家林德布洛姆首先提出的。他在1958年發(fā)表了“政策分析”一文，用“政策分析”表示一種將定性與定量相結(jié)合的漸進(jìn)比較分析類型。在西方文獻(xiàn)中，“政策科學(xué)”與“政策分析”兩個(gè)概念的關(guān)系頗為復(fù)雜，有的學(xué)者將兩者當(dāng)作同義詞使用；有的學(xué)者將它們加以區(qū)別，用“政治科學(xué)”作為一個(gè)總的學(xué)科領(lǐng)域名稱，強(qiáng)調(diào)它的跨學(xué)科、綜合性特征，而將“政策分析”看作政策科學(xué)的一個(gè)分支，強(qiáng)調(diào)政策分析作為社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域中的一個(gè)應(yīng)用性學(xué)科的特征。

二、公共管理學(xué)的發(fā)展背景、特征及對(duì)政策學(xué)的影響

盡管拉斯韋爾和德洛爾等人所提倡的政策科學(xué)是一種全新的跨學(xué)科、綜合性的學(xué)問(wèn)，是一種“統(tǒng)一的社會(huì)科學(xué)”（元社會(huì)科學(xué)），但是政策科學(xué)既然主要以公共政策作為研究對(duì)象，那么它主要是關(guān)于公共部門管理尤其是政府管理的學(xué)問(wèn)。70年代以來(lái)，政策科學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)、工商管理學(xué)、政治學(xué)以及公共行政學(xué)等學(xué)科日益相互融合，最終導(dǎo)致公共部門管理領(lǐng)域新范式或新途徑的出現(xiàn)，即“新公共管理”的興起。因此，要認(rèn)識(shí)和把握政策科學(xué)，就不能離開(kāi)公共部門管理學(xué)科（公共管理學(xué)）發(fā)展的背景與趨勢(shì)。