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行政管理制度化法制化,是指國家在憲法的基礎上,制定完備的行政管理法律規(guī)范,把整個行政管理體系置于法律的調整和支配狀態(tài),并保證在實際行政活動中得到嚴格的遵守和執(zhí)行,使行政活動沿著公眾期望的方向,即民主政治的目標健康發(fā)展和有效運行,使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權威性。改革開放以來,我國行政管理制度化法制化建設發(fā)展很快,取得可喜成果。我國以依法行政為主導、體現(xiàn)中國特色的行政管理法制化模式已初步形成,行政管理已踏上從人治走向法治的軌道。但因畢竟起步較晚,行政法制還不完備。要從制度和法律上保證“一切政府機關都必須依法行政,切實保障公民權利,實行執(zhí)法責任制和評議考核制”(十五大報告),推進依法治國,建設社會主義法治國家,還有待解決幾個突出問題。

一、提高行政組織的法治化程度

行政管理制度就其內(nèi)容或對象劃分,主要有組織機構方面的管理制度;行為或活動方面的管理制度;監(jiān)控方面的管理制度等。行政組織是依據(jù)一定的法律程序建立的,為實現(xiàn)國家權力推行政務的管理機關。它是行使管理職能的機構和組織系統(tǒng),是行政管理活動的組織者、承擔者,即行政主體,具有一系列職責與權限關系、領導與服從關系、監(jiān)督與協(xié)調關系等功能。從其結構上說,雖然是靜態(tài)的,但結構合理與否,如行政機關及其機構設置是否適應市場經(jīng)濟要求,行政人員定額及比例是否適當,整體規(guī)模是否符合精簡原則等,直接影響到整體結構在行政管理中的運作及功能的發(fā)揮,關系到行政效率能否提高。其意義并不局限于行政組織自身,更重要的是牽涉到公民的權利與義務。行政組織規(guī)模龐大,行政人員的數(shù)量就會激增,國家的財力消耗勢必嚴重,國民自然不堪重負。據(jù)有關資料統(tǒng)計,截止1996年底,我國財政供養(yǎng)人員已達3670萬人,比1978年增長82．3%;財政供養(yǎng)人員占全國總人口的比例已由1978年的2．1%上升到3%,即平均每30個當前我人就要養(yǎng)活一個“吃財政飯”干部。按現(xiàn)行財政供養(yǎng)人員平均每人一萬元標準計算,每年就需財政供給3670億元,幾乎占國家總財力的一半(唐代望、李綏州:《向現(xiàn)代化政府的歷史性轉變》,《廣州日報》1998年4月10日)?？倳浽谑宕髨蟾嬷兄赋?“機構龐大,人員臃腫,政企不分,官僚主義嚴重,直接阻礙改革的深入和經(jīng)濟的發(fā)展,影響黨和群眾的關系?！边@里足以說明,行政組織結構狀況所產(chǎn)生的影響作用是不容忽視的。至于從功能上考察,如職責權限的設定,權力的分配和調整,權力的行使等是動態(tài)性的,更直接關系到公民人身自由活動的范圍以及行為受限制的程度。即直接影響到公民權利的保障和實現(xiàn)。因此,行政法治首先應當行政組織法治。行政管理法制化首先是要行政機構和組織系統(tǒng)及其權能法制化。這是行政法治、行政管理制度化和法制化的前提和基礎。即建立和完善制約行政主體及其行為的法律規(guī)范,保證行政主體沿著既定的軌道行事。而我國恰恰是這方面比較薄弱。

改革開放以來我國雖曾進行過多次機構改革,卻陷入“精簡—膨脹”的惡性循環(huán)。官僚隊伍龐大失控、權能分配交叉失當,職責界限不明,常常相互扯皮。這些問題之所以長期沒有得到根本解決,原因是多方面的。從法制角度上看,主要在于沒有完備的組織法規(guī)范,政府機構與權能配置沒有法的制約。按照行政組織法定原則,行政職權分化到哪一個層次,哪一個層次就應當有相應的組織法。目前,我國行政機關的設置、地位、職責、權限等,主要由憲法、《國務院組織法》、《地方各級人民政府組織法》加以規(guī)定?！兜胤饺嗣裾M織法》實際還不是一個單行的法律,而是作為《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中的一章而存在的,只有十五條。我國行政機關的設置及其權力配置,是沒有相應的組織法(設置法)來規(guī)范的。國務院的職能部門及相互間的權力分工、具體權限都有失之于組織法依據(jù)?，F(xiàn)有的組織法對各級政府職權規(guī)范也只限于事權,而疏于對具體權限的規(guī)定。因此,行政改革必須首先重視行政組織法的作用,要遵循行政組織法定原則,制定一整套有較強的權力約束機制的行政組織法規(guī)體系,促進行政管理制度化、法制化。

二、行政立法規(guī)范化有待完善

現(xiàn)代國家立法實際上多為行政立法,由立法機關授權行政機關進行,可稱為委任立法,是行政機關在法定范圍內(nèi)制定執(zhí)行法律和管理國家行政事務的規(guī)范性文件(行政法規(guī)、行政規(guī)章)的活動。其實質為立法所為,其形式為抽象行政行為,屬行使行政權的范疇。為保證行政立法的質量,維護立法體系的內(nèi)部和諧統(tǒng)一,保持國家法制化的統(tǒng)一與權威,完善行政立法規(guī)范化,健全行政立法制度是十分必要的。當前,行政法治實踐中在某些領域尚有無法可依,而在另一些領域卻主要是有法不依或有法難依。究其原因,從行政立法的角度審視,與行政立法有失規(guī)范化和立法監(jiān)督制度缺失不無關系。

過去在我國,哪些事項應由哪級機關制定頒布法律法規(guī),并沒有標準法規(guī)定,即缺少規(guī)定各級機關權限的法(法規(guī)制定標準法)。授權立法、按權限立法、依法立法、依程序立法、民主立法等原則,一直沒有得到真正有效的貫徹落實。所謂巧立名目亂罰款、亂收費、亂拉贊助、濫沒許可證,其實就是借“依法行政”需要之名,行立法侵權、立法謀私之實。此種情況所以屢屢發(fā)生,各地都有出現(xiàn),說到底是立法權失控,導致法律秩序混亂。立法權是國家最高的、最重要的權力。在我國由國家最高權力機關來行使。行政立法是委任立法、執(zhí)行性立法、附屬性立法,非經(jīng)授權不得為之。立法權是高于行政權的,并決定我國法制體系的統(tǒng)一性和層級性。行政立法只有符合憲法和法律的相應規(guī)定,才是合法的和有約束力的?！耙婪ㄐ姓碑斎话ā耙婪⒎ā?行政法規(guī)、規(guī)章)。行政處罰、行政許可關乎公民的基本權利,其設定權、實施權應當由法律作出規(guī)定。雖然我國在1996年已經(jīng)制定頒布了行政處罰法,使行政處罰有法可依,但如何通過行政立法來保證有法必依,還需要有完備的制度和規(guī)范與之相配套。不過將已經(jīng)憲法化的民主制度和公民的民主權利,盡快以具體的完備的法律保證,使行政行為,包括行政立法行為獲得法律授權,有法可依,則是最起碼、最基本的要求。不然就無法防范行政權的行使通過立法的形式對人民權利侵犯。

我國法律體系是統(tǒng)一的,協(xié)調一致的許多法律規(guī)范的等級。位級較低的規(guī)范必須符合比其位級較高的規(guī)范的相應規(guī)定,或以位級較高的規(guī)范為依據(jù)。具體說,行政法規(guī)不得與憲法、法律相抵觸,行政規(guī)章不得與法律、行政法規(guī)相抵觸。也就是說,中央立法與部門、地方立法的適度分權要規(guī)范化?，F(xiàn)時,我國行政法規(guī)、規(guī)章中忽視和背離法律規(guī)范的等級性,越權立法的現(xiàn)象是存在的。如關于財政、稅收等基本制度本應由全國人大及其常委會制定法律確定。但現(xiàn)行的稅收法規(guī)大部分是國務院制定的暫行條例、規(guī)定,由國家立法機關制定的稅法僅有寥寥幾個。同時,我國現(xiàn)時行政立法體制是多層次的,分等有序的。制定主體眾多,位階不同,其與更高層次的規(guī)范包括法律、行政法規(guī)之間常有相互抵觸的情形發(fā)生,難免產(chǎn)生執(zhí)法難現(xiàn)象。以當前處理涉及企業(yè)名稱的不正當競爭行為為例,對于商標中的文字和企業(yè)名稱中的文字相同或近似的,使他人對市場主體及其商品或服務的來源產(chǎn)生混淆的,依據(jù)《關于解決商標與企業(yè)名稱中若干問題的意見》(工商標字［1997］第81號)的規(guī)定,被認定為不正當競爭行為,但《反不正當競爭法》并沒有相應的獨立條款作出明確規(guī)定。既已被認定為不正當競爭,可是按工商管理的有關規(guī)章規(guī)定,實行的是“不告不理”原則,則又有悖于《反不正當競爭法》賦予工商行政管理部門的職責。無怪乎有些執(zhí)法機關規(guī)避處理或不作處理。

執(zhí)法不力,有法難依,也與立法名稱不規(guī)范,多而雜有關。這關系到法制的統(tǒng)一性、嚴肅性及其效力的約束性。我國法律規(guī)范的位階是以立法主體來確定的。但享有行政立法權的主體制定的規(guī)范性文件未必都具有法律屬性。稱謂不統(tǒng)一、不規(guī)范,容易模糊其屬性和效力,引起適用上的困難。根據(jù)國務院1987年頒布的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》規(guī)定,行政法規(guī)的形式為“條例”、“規(guī)定”、“辦法”等。而現(xiàn)實中,國務院制定或批準的行政法規(guī)中稱“實施細則”、“通知”的不乏其例,并沒有統(tǒng)一起來。尤其是規(guī)章的名稱五花八門,諸如條例、規(guī)定、決定、辦法、通知、規(guī)則、細則、意見等等,孰是孰非,不得而知。目前規(guī)章的混亂除反映在名稱上,還表現(xiàn)在不少規(guī)章第一條的宗旨規(guī)定,并沒有載明制定的依據(jù),無疑有損其屬性,降低效力,削弱執(zhí)行力度。立法名稱(形式)上失范,除造成理解和執(zhí)行兩難外,也使其轉致適用其他法律法規(guī)帶來麻煩。

行政立法規(guī)范化一個至關重要的環(huán)節(jié)就是要健全立法監(jiān)督制度。我國行政立法規(guī)范主要還不是立法監(jiān)督無法可依,而是立法監(jiān)督制度缺失,至少是欠健全、監(jiān)督乏力的問題。我國憲法、國務院組織法、地方組織法都有明確規(guī)定,但實際沒有得到切實貫徹執(zhí)行。

三、行政管理程序法制化滯后急待解決

行政管理程序法制化,是要將行政機關行使行政權力的各種行政行為存在或實現(xiàn)的方式步驟、方法、時間和順序),用制度固定下來,并使其法律化。從法理上說,相對于行政機關享有行政管理權力而言,行政程序是行政機關行使行政權力時必須履行的責任(義務)。行政程序法是行政實體法(關于當事人的權利與義務、權力與責任的法律)正確實施的保障。依法行政不僅要依一般實體法律行政,還必須依一般程序法律行政,而且更為重要。舍此實體法會落空,依法行政也就徒有其名。行政管理法制化不能沒有行政程序法制化。過去,我們法制觀念上的一個片面性,就是對公民的權利與義務更多地是強調管理約束,而不是維護保障。因而在法制建設上明顯地表現(xiàn)出重實體輕程序,尤其在立法上重實體行政授權,輕程序控權。許多行政行為的法律規(guī)范基本沒有程序性方面的內(nèi)容,更少有關于行政權行使不得侵犯或損害公民、組織的合法權益的程序性規(guī)定。許多行政程序還沒有法律化。由于行政行為的步驟、方式、時限處于無序、無規(guī)律狀態(tài),缺乏必要的規(guī)范、制度。所以,隨意執(zhí)法、野蠻執(zhí)法、暗箱執(zhí)法、越權執(zhí)法、濫權執(zhí)法、以言代法、以權壓法、以情枉法等行政違法、不當行為常有發(fā)生,大大影響了行政權行使的合法性、合理性、民主性和效率性。

民主的程序、規(guī)則最基本的要求,是要對行政活動的公開化與公民參與進行規(guī)范,增加行政活動的開放度和透明度。如政府及其工作人員作出決定、執(zhí)行公務要表明身份,出示證件,說明理由,告知權利,允許當事人申辯、陳述等。合理的程序的規(guī)則,是要確保政府及其工作人員處事客觀公正、平衡(公共利益與個人利益平衡),尊重客觀規(guī)律,合乎情理。高效的程序、規(guī)則則重在講求時效,注重銜接,廉價而有效率。通過程序法律、法規(guī)的引導、規(guī)范和保障,協(xié)調和理順三者之間的關系,能使行政權力與公民權利達到平衡。近年,我國已經(jīng)關注到

行政程序的重要性,著手逐步將行政程序納入法制的軌道,先后制定頒布了《國家賠償法》(1994年)、《行政處罰法》(1996年)、《行政監(jiān)察法》(1997年)、《行政復議法》(1999年)、《立法法》(2000年)等單行的行政立法、執(zhí)法、司法方面的程序法律。特別是《行政處罰法》,是一部包含較完備程序內(nèi)容的程序法。但從總體來看,上述單行程序法律所涉及的范圍畢竟較窄,還有許多與當事人權益和行政效率有關的重要行政程序,還沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定。從立法和執(zhí)法實踐上看,要解決我國上述行政程序立法存在的主要問題,強化行政權行使的監(jiān)督機制,應適應世界各國行政程序立法的趨勢,加快制定統(tǒng)一的行政程序法典的步伐。

四、盡快將執(zhí)法監(jiān)督活動納入法制的軌道

法治社會,就是責任社會,任何人都必須對自己的行為負責,行政機關也不例外。行政法制監(jiān)督是控制、制裁行政違法和行政不當?shù)奶厥馐侄?。通過檢查、監(jiān)督、審查,對不依法和不適當作出行政行為和實施行政管理,都要使其承擔法律責任。西方行政發(fā)達國家的法治傳統(tǒng)歷史久遠,其法制監(jiān)督機制健全嚴密,是一個以權力制約權力、權利制約權力的控制系統(tǒng),對行政機關合法合理行使行政權,發(fā)揮著積極有效的保證作用。這方面在我國還是很薄弱的。法律規(guī)定的人民的民主權利如何來保證實現(xiàn)?倘若受到國家權力的侵犯損害怎么辦?如何處理?目前也僅有事后的救濟提供保障。但執(zhí)法監(jiān)督方面的法律法規(guī)是很少的?，F(xiàn)階段也僅限于行政系統(tǒng)內(nèi)特設的專門監(jiān)督有《行政監(jiān)察法》和《審計法》。長期以來,我國立法領域內(nèi)行政權的強化和監(jiān)控行政權的稀缺,形成鮮明的對照。以管理為主要內(nèi)容的法律、行政法規(guī)占法律、行政法規(guī)總數(shù)的80%以上(汪永清:《立法結構均衡問題初探》,《中國法學》1990年第4期)。1990年至1996年的立法中,監(jiān)督權力的立法,僅占總立法數(shù)的1．9%左右,以程序形式來監(jiān)督權力的立法更為罕見(沈榮華:《關于地方政府規(guī)章的若干思考》,《中國法學》2000年第1期)。法律監(jiān)督機制并沒貫徹到每一個法律法規(guī)中,往往失之于對監(jiān)督主體的方式、程序和具體責任形式的欠明確的規(guī)定?？傊?我國法律法規(guī)基本沒有突出“管官”的功能。大多數(shù)法律法規(guī)對行政權行使的范圍、權力的法律控制手段、法律責任的具體形式都沒有作出明確的規(guī)定。

全國及地方各級人大作為人民主權的代表機關享有最大權力和最高權威。然而,現(xiàn)實中全國人大及地方各級人大并未真正行使與其法定權力機關地位相稱的、依法獨立活動的權力,發(fā)揮出最權威、最有效力的監(jiān)督作用。其根本原因在于人大的法律監(jiān)督制度還有很大缺失。評議制度、彈劾制度以及不信任投票制度尚未建立起來,調查、審議、罷免等程序都沒有相應的程序法加以具體規(guī)范,等等。由此看來,全國人大及其常委會很有必要通過立法來強化人大及其常委會的各項職能,尤其是監(jiān)督職能,用法律來保障其切實履行自己的職責。

我國憲法第5條確立了政府必須守法的憲法原則,除國家權力機關監(jiān)督外,司法控制是使政府守法的重要保證。在我國,檢察機關、人民法院是主要的專門監(jiān)督機構。要使這些專門機構鐵面無私,發(fā)揮有力的法律監(jiān)督作用,最有效的莫過于使其享有充分真實的司法獨立的地位。當前,雖然我國憲法和法律上也規(guī)定了“司法機關獨立行使職權”的條文,但是由于在體制管理上,各級司法機關的人事編制和財政撥款是由同級政府統(tǒng)管;即使在司法系統(tǒng)內(nèi)基于隸屬管理的要求,個案的審理也受到層級約束,法官并無獨立審判的主體資格。因而,司法機關的職權行使實際上仍受到方方面面的牽制。目前司法不公,司法腐敗現(xiàn)象較為嚴重,需要認真分析研究,而受到來自方方面面糾纏不清的關系的影響,妨礙司法獨立無疑是一個重要原因。要加強司法機關對行政權的司法控制,就必須要保障司法機關依法獨立行使職權。所依之法首先是司法獨立之法,應在憲法和法律明確規(guī)定司法獨立原則。從法制上完善和改進司法權同立法權,行政權及執(zhí)政黨的關系,真正確立司法機關獨立審判的地位,在司法機關中高高樹起法律至上的神圣旗幟。