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一、指導(dǎo)思想

全面貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會(huì)和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、城鎮(zhèn)化工作會(huì)議、農(nóng)村工作會(huì)議精神，認(rèn)真落實(shí)省委十屆三次、四次、五中全會(huì)各項(xiàng)決策部署，以支撐我省新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展為目標(biāo)，以切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，通過深化改革破解兩難困境、強(qiáng)化耕地資源保護(hù)、促進(jìn)節(jié)約集約用地、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，牢牢把握“問題導(dǎo)向”，提高針對(duì)性和有效性，著力解決突出問題，為全面實(shí)施“三大發(fā)展戰(zhàn)略”、奮力推進(jìn)“兩個(gè)跨越”作出積極貢獻(xiàn)。

二、主要任務(wù)

（一）優(yōu)化項(xiàng)目區(qū)設(shè)置。

開展跨區(qū)設(shè)置項(xiàng)目區(qū)試點(diǎn)。選擇條件成熟的市開展市轄區(qū)跨區(qū)設(shè)置增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)試點(diǎn)，結(jié)合城市總體規(guī)劃，著眼于新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)和用地布局調(diào)整優(yōu)化，統(tǒng)籌設(shè)置拆舊建新項(xiàng)目區(qū)。積極爭(zhēng)取國(guó)土資源部支持，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。允許符合條件的地方在省域范圍內(nèi)設(shè)置掛鉤項(xiàng)目區(qū)。為扎實(shí)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，對(duì)納入《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》連片特困地區(qū)納入國(guó)家相關(guān)規(guī)劃的生態(tài)移民搬遷地區(qū)，以及其他經(jīng)國(guó)土資源部批準(zhǔn)的地區(qū)，在保障本縣域范圍內(nèi)農(nóng)民安置和生產(chǎn)發(fā)展用地的前提下，部分結(jié)余指標(biāo)可優(yōu)先在市域范圍內(nèi)掛鉤使用，也可在省域范圍內(nèi)掛鉤使用。

優(yōu)化鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）掛鉤項(xiàng)目區(qū)設(shè)置。在擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)縣重點(diǎn)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）探索開展縣域范圍內(nèi)固定建新區(qū)、不固定拆舊區(qū)掛鉤試點(diǎn)。在同一鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）范圍內(nèi)調(diào)整村莊建設(shè)用地布局的，由國(guó)土資源廳統(tǒng)籌安排，納入增減掛鉤管理。

強(qiáng)化規(guī)劃管控和指標(biāo)流向管理。嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃，并與城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃相銜接，充分考慮城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)集聚、生態(tài)涵養(yǎng)等空間布局，科學(xué)確定拆舊建新規(guī)模和布局，合理安排城鎮(zhèn)和農(nóng)村建新用地比例。加強(qiáng)掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)管理，嚴(yán)格控制規(guī)模，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，確保拆舊與建新規(guī)范有序?qū)嵤?。?yán)格限制掛鉤指標(biāo)和結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)流向特大城市中心城區(qū)。

（二）切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益。

尊重農(nóng)民意愿。維護(hù)農(nóng)民主體地位，保障農(nóng)民個(gè)人、集體經(jīng)濟(jì)組織和相關(guān)權(quán)益人的合法權(quán)益，做到農(nóng)民自愿、農(nóng)民參與、農(nóng)民受益、農(nóng)民滿意。增減掛鉤選點(diǎn)布局必須充分聽取農(nóng)民意見，農(nóng)民不愿參與或參與后意愿發(fā)生變化的，不得強(qiáng)迫其參加；新村選址、住房建設(shè)、土地互換、安置補(bǔ)償、收益分配等，應(yīng)依法舉行聽證論證，并經(jīng)參加人員確認(rèn)結(jié)果；要及時(shí)公開資金安排使用和收益分配等，接受監(jiān)督。

強(qiáng)化權(quán)屬管理。增減掛鉤項(xiàng)目啟動(dòng)前，要做好權(quán)屬調(diào)查核實(shí)、土地互換協(xié)商和爭(zhēng)議調(diào)處工作；項(xiàng)目實(shí)施完成后，要依法辦理土地確權(quán)和變更登記手續(xù)，發(fā)放土地權(quán)利證書。拆舊復(fù)墾形成的農(nóng)用地的經(jīng)營(yíng)使用，由集體經(jīng)濟(jì)組織自主確定，不得違背農(nóng)民意愿隨意調(diào)整復(fù)墾地塊所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

尊重歷史文化。增減掛鉤試點(diǎn)改革應(yīng)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)，與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移相協(xié)調(diào)，因地制宜、循序漸進(jìn)，方便生產(chǎn)生活。要充分保護(hù)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村風(fēng)貌、歷史文化和生態(tài)環(huán)境，防止大拆大建，不得拆建具有歷史價(jià)值、人文價(jià)值、景觀價(jià)值的村落。

合理安排建新用地。結(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)，應(yīng)優(yōu)先用于農(nóng)民新居、農(nóng)村基礎(chǔ)和公益設(shè)施，并留足農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設(shè)用地空間，防止片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。

（三）規(guī)范收益分配管理。

各地要依據(jù)財(cái)政部相關(guān)規(guī)定，建立健全增減掛鉤項(xiàng)目收益管理制度，加強(qiáng)收益管理，確保?？顚Ｓ谩＜訌?qiáng)增減掛鉤收入征管，嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”政策；規(guī)范支出管理，加大對(duì)增減掛鉤項(xiàng)目的支持力度。各地掛鉤項(xiàng)目產(chǎn)生的土地增值收益及時(shí)全部返還農(nóng)村，用于拆舊復(fù)墾、補(bǔ)償安置、基礎(chǔ)和公益設(shè)施建設(shè)等。要以縣（市、區(qū)）為單位統(tǒng)籌平衡資金，合理確定增減掛鉤收益返還標(biāo)準(zhǔn)，最低標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)確保拆舊復(fù)墾、農(nóng)民新居和新村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需，不額外增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

（四）強(qiáng)化耕地保護(hù)。

強(qiáng)化耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量管控。增減掛鉤拆舊騰出的農(nóng)村建設(shè)用地，首先要復(fù)墾為耕地，同時(shí)要改善耕作條件，提高復(fù)墾耕地質(zhì)量。要加強(qiáng)掛鉤建新區(qū)選址論證，避讓基本農(nóng)田和優(yōu)質(zhì)耕地，盡量不占或少占耕地；確實(shí)無法避開耕地的，建新區(qū)占用的耕地質(zhì)量不得高于復(fù)墾耕地質(zhì)量，數(shù)量不得超過復(fù)墾耕地?cái)?shù)量。

加強(qiáng)復(fù)墾耕地管理。已驗(yàn)收合格的復(fù)墾開發(fā)耕地，要及時(shí)納入年度土地變更調(diào)查統(tǒng)計(jì)；符合基本農(nóng)田劃定條件的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先劃為基本農(nóng)田予以保護(hù)。其余復(fù)墾耕地，要保持農(nóng)用地性質(zhì)，合理利用。禁止擅自將復(fù)墾耕地用于非農(nóng)建設(shè)。

（五）發(fā)揮市場(chǎng)化配置資源作用。

建立市場(chǎng)化配置指標(biāo)機(jī)制。結(jié)合優(yōu)化掛鉤項(xiàng)目區(qū)設(shè)置試點(diǎn)工作，規(guī)范跨縣使用結(jié)余掛鉤指標(biāo)制度，加大增減掛鉤對(duì)扶貧開發(fā)和生態(tài)搬遷的支持力度。根據(jù)國(guó)土資源部的部署安排，探索試行結(jié)余掛鉤指標(biāo)交易制度。

規(guī)范引導(dǎo)社會(huì)資本依法、有序參與改革。按照“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、規(guī)范有序”的原則，積極探索社會(huì)資本參與增減掛鉤試點(diǎn)的途徑、方式和項(xiàng)目管理、資金管理、利益分配機(jī)制。規(guī)范引導(dǎo)社會(huì)資本參與項(xiàng)目工程建設(shè)。

三、保障措施

（一）加強(qiáng)組織保障，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)。全省各級(jí)人民政府是增減掛鉤試點(diǎn)改革的主體，要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)，及時(shí)研究解決試點(diǎn)工作中的重大政策問題。各地要建立由國(guó)土資源部門牽頭，發(fā)展改革、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)境保護(hù)等部門參與的推進(jìn)機(jī)制，各司其職、密切配合，細(xì)化支持試點(diǎn)改革政策，落實(shí)工作舉措，確保各項(xiàng)改革任務(wù)落到實(shí)處、按期完成。

（二）突出實(shí)施重點(diǎn)，精心制定方案。各地要結(jié)合本地實(shí)際，制定改革具體方案和具體措施。改革具體方案應(yīng)及時(shí)報(bào)國(guó)土資源廳審查備案后組織實(shí)施。國(guó)土資源廳要會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)一步提出深化改革重點(diǎn)工作安排，及時(shí)出臺(tái)相關(guān)配套政策。各有關(guān)部門要按照職責(zé)分工，積極配合抓好改革政策落實(shí)，跟蹤評(píng)估優(yōu)化改革相關(guān)政策實(shí)施效果。

（三）積極創(chuàng)新，穩(wěn)妥推進(jìn)。各地要進(jìn)一步加強(qiáng)體制機(jī)制創(chuàng)新、政策創(chuàng)新、科技創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，不斷提高制度運(yùn)行質(zhì)量和效率，使試點(diǎn)工作穩(wěn)妥有序推進(jìn)并釋放出最大改革紅利。堅(jiān)持“于法有據(jù)、明確方向、守住底線、積極穩(wěn)妥”的基本原則，引導(dǎo)改革試點(diǎn)堅(jiān)守耕地保護(hù)、糧食生產(chǎn)、生態(tài)保護(hù)等基本底線，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管，保護(hù)群眾合法權(quán)益。對(duì)需國(guó)土資源部、省人民政府、國(guó)土資源廳批準(zhǔn)后方能開展的試點(diǎn)工作，積極加強(qiáng)溝通銜接，并做好前期準(zhǔn)備工作。