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黨的十7大報告強調(diào)提出，反腐敗必須標(biāo)本兼治、綜合治理。深入推進(jìn)反腐敗斗爭，既要治標(biāo)，更要治本，只有抓住腐敗產(chǎn)生的源頭進(jìn)行綜合治理，才能不斷取得反腐倡廉新成效。本文結(jié)合前段時間開展的調(diào)查研究，試從抓源頭工作的實踐、問題和對策三方面作一論述。

一、實踐

中央一直非常重視從源頭上預(yù)防和治理腐敗的工作，特別是中央紀(jì)委第五次全會提出要創(chuàng)新體制機(jī)制制度，加強對權(quán)、錢、人的監(jiān)督制約以來，反腐敗抓源頭工作不斷向縱深發(fā)展，在實踐和理論上不斷取得新的突破。

（一）黨政統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，抓源頭工作與各項重大決策和措施緊密結(jié)合。作為政治經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容，抓源頭工作必然觸及許多部門和單位的既得利益，涉及許多深層矛盾和問題，單靠哪一個部門的力量都無法取得理想效果，必須在黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，把反腐敗抓源頭工作與政治經(jīng)濟(jì)體制改革緊密結(jié)合起來，與黨和政府的中心工作一起部署、一起落實，才能取得實效。在這一點上，通過幾年的實踐看，各級認(rèn)識比較一致，初步形成了運用反腐敗領(lǐng)導(dǎo)和工作機(jī)制開展抓源頭工作的局面。山東省委省政府注重把源頭治理腐敗的對策統(tǒng)一到黨委政府的中心工作上，使反腐倡廉工作與改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展、同步推進(jìn)。在行政審批制度改革方面，以實行政府工作提速，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境為契機(jī)，不斷把工作推向深入。到目前，省級共清理取消行政審批事項1128項，精減61.6%。全省各級共清理取消審批項目12100多個，精減47%。全省17個市和絕大多數(shù)縣（市、區(qū)）都建立了市級政務(wù)中心或行政審批大廳，有關(guān)省直部門和單位也設(shè)立了服務(wù)“窗口”，實行“一門受理、并聯(lián)審批、一口收費、限時辦結(jié)”的“一站式”辦公、“一條龍”服務(wù)。在財政管理體制改革方面，全面落實“收支兩條線”規(guī)定，率先在全國推行了行政事業(yè)性收費“票款分離”辦法；積極推行部門預(yù)算，將省級部門預(yù)算擴(kuò)展到所有省直部門；改革資金繳撥方式，實行國庫集中收付制度，各級實行了財政統(tǒng)一發(fā)放工資辦法，逐步擴(kuò)大集中支付范圍。在干部人事制度改革方面，結(jié)合市縣兩級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子換屆，深入貫徹《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，積極探索干部人事制度改革的新路子。全省普遍推行公開選拔和競爭上崗，實行領(lǐng)導(dǎo)干部考察公示、差額考察、任前公示、試用期等制度。對市、縣黨政正職的任用開始實行黨的全委會無記名投票表決。積極推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作，從200*年至今，全省共審計單位法定代表人4743個，審計后359人被晉升職務(wù)，476人被降職免職撤職。

（二）創(chuàng)新制度，加強對行政行為的規(guī)范約束。抓源頭工作的核心，說到底是一個制度問題，必須針對腐敗問題易發(fā)頻發(fā)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，建立切實可行、規(guī)范有效的制度，用制度來管人、理財、辦事，把行政行為置于社會的監(jiān)督之下，做到關(guān)口前移。通過加強制度建設(shè)，使反腐敗抓源頭工作明確具體，抓有依據(jù)，做有目標(biāo)。近年來，山東省堅持治理與規(guī)范同步進(jìn)行，不斷加大制度建設(shè)的力度，做到治理一個問題，鞏固一方面成果。通過深化行政審批制度改革，制定和實施了《山東省行政審批規(guī)定》，把行政審批工作納入法制化軌道。結(jié)合貫徹《黨政干部選拔任用工作條例》，制定了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作基本程序圖》和《干部工作“十不準(zhǔn)”》規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范了選人用人工作。在財政管理改革中，率先建立了全省統(tǒng)一的行政事業(yè)性收費“票款分離制度”和一套比較完善的政府采購工作制度。在有形建筑市場建設(shè)中，制定了《關(guān)于加強建設(shè)工程交易中心管理的意見》、《關(guān)于建設(shè)工程項目發(fā)包必須進(jìn)入有形建筑市場進(jìn)行公開交易的通知》、《山東省工程建設(shè)違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》等規(guī)章制度，有力地保證了有形建筑市場的規(guī)范運作。

（三）強化責(zé)任目標(biāo)，用責(zé)任制推進(jìn)抓源頭工作。抓源頭工作涉及部門利益調(diào)整和權(quán)力分配等深層次矛盾，工作難度大。各地都注意運用黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制推動工作的開展，對每項工作都具體明確地規(guī)定牽頭部門和主要參與部門的任務(wù)、責(zé)任和工作目標(biāo)。各責(zé)任部門普遍落實“一崗雙責(zé)”，細(xì)化分解任務(wù)目標(biāo)，強化責(zé)任考核，狠抓工作落實。部門之間重視加強溝通協(xié)調(diào)，注意形成和發(fā)揮整體職能優(yōu)勢，初步形成了橫向配套聯(lián)動、協(xié)同作戰(zhàn)，縱向統(tǒng)一步調(diào)、整體推進(jìn)的局面。我省每年都以省委、省政府的名義下發(fā)年度黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作實施意見，明確抓源頭工作的任務(wù)目標(biāo)，確定牽頭主抓單位和配合單位，層層落實工作責(zé)任，做到年初有部署，年中有檢查，年末有考核，積極實施，穩(wěn)步推進(jìn)。

（四）實施典型帶動，抓延伸、求深化。山東省十分重視典型在工作中的導(dǎo)向和推動作用，注意加強對先進(jìn)典型的培養(yǎng)、發(fā)現(xiàn)和推廣，做到每個單項工作都有幾個先進(jìn)典型。行政審批制度改革，我們推廣了濟(jì)寧等市建立審批服務(wù)中心的做法；政務(wù)公開，推廣了青島、萊州等地的經(jīng)驗；財政管理體制改革，推廣了沂源縣加強財務(wù)管理的措施；會計委派制試點工作，是在總結(jié)推廣棗莊市經(jīng)驗的基礎(chǔ)上在全省展開的；菏澤離任審計的經(jīng)驗推動了全省經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的開展。通過典型帶動，努力實現(xiàn)“四個延伸”：一是內(nèi)容上延伸。如行政審批制度改革，在精減項目的基礎(chǔ)上向公開透明、提高效率和服務(wù)質(zhì)量延伸；財政管理體制改革工作由落實“收支兩條線”規(guī)定向編制部門預(yù)算，實行國庫集中支付延伸。二是深度上延伸。我們在總結(jié)推廣了會計委派的做法以后，又在此基礎(chǔ)上總結(jié)推廣了會計核算中心的做法，使這項工作不斷向縱深發(fā)展。三是范圍上延伸。如政府采購工作不斷擴(kuò)大采購范圍，增加采購品種，由以往簡單的貨物采購向重點工程、基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)類項目延伸，發(fā)揮了政府采購在合理使用財政資金、防范腐敗上的作用。四是機(jī)制上延伸。在清理精減行政審批事項的基礎(chǔ)上，積極探索，建立規(guī)范高效的行政審批運行機(jī)制，推動各市成立了行政審批服務(wù)中心，建立完善了“一站式”服務(wù)，目前又向“一卡式”、“一網(wǎng)式”服務(wù)方面延伸。

二、問題

小平同志曾經(jīng)說過，改革開放搞多久，反腐敗斗爭就要搞多久，這充分說明了反腐敗斗爭的長期性和艱巨性。反腐敗抓源頭工作又是一項涉及深層次問題的工作，其本身帶有很強的長期性和復(fù)雜性，這也決定了不可避免地存在著一些受階段性制約的問題和不足。

（一）法規(guī)制度建設(shè)相對滯后，制約了工作的深入開展。雖然近幾年國家相繼出臺了大量的法律法規(guī)和制度規(guī)定，起到了推進(jìn)和規(guī)范作用，但總體上，法規(guī)制度建設(shè)相對滯后的問題仍然存在。一是與各項工作相配套、銜接的法規(guī)制度還不夠完善，致使有些深層次問題難以得到深入解決。如行政審批制度改革工作，與政府機(jī)構(gòu)改革、政府職能轉(zhuǎn)變結(jié)合不夠緊，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)設(shè)立與職能配置相脫節(jié)，一些審批項目仍存在明去暗留的現(xiàn)象，自由裁量權(quán)的規(guī)定也存在領(lǐng)域過寬、幅度過大的問題。建設(shè)工程項目公開招投標(biāo)工作，缺乏對業(yè)主行為的規(guī)范，業(yè)主選擇施工單位往往帶有傾向性；受地域的局限，評標(biāo)專家數(shù)量有限，評標(biāo)者的主觀意志在招投標(biāo)工作中的影響過大，容易滋生腐敗問題。二是存在現(xiàn)行政策與抓源頭有關(guān)規(guī)定相“沖突”的問題。如各地為了招商引資紛紛成立各類園區(qū)，園區(qū)內(nèi)的土地使用、建設(shè)工程招投標(biāo)工作自成體系，這與加強土地管理，全面推進(jìn)經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓及建設(shè)工程項目招標(biāo)投標(biāo)工作相沖突，成為工作的盲點。三是一些法規(guī)制度存在著原則性規(guī)定多，程序性、具體可操作性規(guī)定少的問題。象產(chǎn)權(quán)交易進(jìn)入市場及對行業(yè)協(xié)會、學(xué)會和社會中介機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理和監(jiān)督等，都缺乏對環(huán)節(jié)和程序的具體規(guī)定。

（二）由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和思想觀念的差異，工作發(fā)展不平衡的問題比較突出。就一個地方而言，開展比較早、抓得比較緊的工作，規(guī)范化程度就要高一些，如“收支兩條線”和建設(shè)工程項目公開招投標(biāo)工作。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作，由于其工作的難度，大都停留在“離任審計”階段，審計結(jié)果難以與干部的管理使用有機(jī)地結(jié)合起來。其它工作整體上處于起步階段，開展的范圍相對較窄，個別工作甚至還沒有破題。就單項工作而言，地區(qū)之間開展也不平衡。如財政管理制度改革，經(jīng)濟(jì)條件好的地方進(jìn)展就快一些，經(jīng)濟(jì)條件薄弱的地方難度就相對大一些。尤其是預(yù)算外資金的管理，關(guān)系到部門的切身利益，受政府財政狀況的制約較大，影響到部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購等工作的開展。就整體工作而言，統(tǒng)籌安排不到位。抓源頭各項工作相互交叉、相互影響、相互制約，如政府采購、國庫集中支付工作，對部門預(yù)算工作的依賴性比較強；黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的建設(shè)項目和市政工程，按《政府采購法》要求，也應(yīng)納入政府采購的范圍等?，F(xiàn)實中，對這些工作缺乏統(tǒng)盤考慮，彼此間的銜接不夠好，存在“各自為戰(zhàn)”現(xiàn)象。

（三）政府職能轉(zhuǎn)變不徹底，市場機(jī)制難以充分發(fā)揮作用。我國正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期，市場機(jī)制有待進(jìn)一步健全和完善。如各地按行政區(qū)域逐級設(shè)立的政府采購中心、建設(shè)工程項目招標(biāo)投標(biāo)中心、經(jīng)營性土地交易中心、產(chǎn)權(quán)交易中心等，它們和相當(dāng)數(shù)量的行業(yè)協(xié)會、學(xué)會、社會中介機(jī)構(gòu)一樣，大都靠行政命令建立，依托主管機(jī)關(guān)進(jìn)行壟斷性服務(wù)，造成管理機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)分離的難度比較大，把中介機(jī)構(gòu)真正推向市場的目標(biāo)短期內(nèi)難以實現(xiàn)。另外，上述中心的主要職能都是進(jìn)行招投標(biāo)活動，完全可以合并設(shè)立，這樣分開設(shè)立容易造成機(jī)構(gòu)林立、人員臃腫、資源浪費的現(xiàn)象。

（四）紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐敗抓源頭工作需提高層次性。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)抓源頭工作，應(yīng)注重發(fā)揮組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查作用，主要是搞好“監(jiān)督的再監(jiān)督，檢查的再檢查”。目前，我們往往把監(jiān)督的起點擺得太靠前，如直接參與政府采購、建設(shè)工程等具體活動的監(jiān)督，事事都要到場，疲于應(yīng)付，既增加了工作量，又難以真正收到監(jiān)督的效果，不利于紀(jì)檢監(jiān)察職能作用的發(fā)揮。

三、對策

（一）應(yīng)進(jìn)一步理清抓源頭工作的思路。中央對抓源頭工作的部署比較清晰，作為組織協(xié)調(diào)部門，地方各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要解決好怎么抓的問題。一是要加強政策研究。注意從宏觀上研究問題，克服單個具體職能部門研究問題的局限性。既從整體上把握，又組織研究分析微觀環(huán)節(jié)，提出制定政策的意見和建議。針對腐敗問題易發(fā)頻發(fā)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，組織有關(guān)部門和相關(guān)專家進(jìn)行具體的政策研究，制定出嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致、明確具體的工作機(jī)制和措施。二是把著力點放在監(jiān)督檢查有關(guān)部門履行管理職責(zé)和執(zhí)行國家法律法規(guī)的情況上，嚴(yán)肅查處違紀(jì)違法案件，搞好工作的組織協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮有關(guān)部門的職能和主動性，提高監(jiān)督檢查的層次和效力，解決職能部門遇到難題就推給紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的依賴性做法。三是加強信息的匯總和交流，總結(jié)推廣典型經(jīng)驗，研究存在的問題，為領(lǐng)導(dǎo)和上級機(jī)關(guān)決策服務(wù)，為基層開展工作服務(wù)。

（二）加快法規(guī)制度建設(shè)的步伐，使抓源頭工作在法制的軌道上運行。重視有關(guān)程序性法規(guī)制度的建設(shè)，通過調(diào)查研究，探討具體的工作程序和環(huán)節(jié)，及時出臺一些針對性、操作性強的規(guī)定和辦法。如行政審批制度改革，在項目精減以后，關(guān)鍵要強化過程和環(huán)節(jié)控制，保證“便民”和防止腐敗雙重目標(biāo)的真正實現(xiàn)。搞好有關(guān)法規(guī)制度的配套和銜接，使抓源頭各項工作之間、抓源頭工作與經(jīng)濟(jì)工作之間以及抓源頭與整個反腐倡廉工作協(xié)調(diào)一致、銜接順暢、職責(zé)明確、界限分明。

（三）深化分配制度改革，統(tǒng)一規(guī)范黨政機(jī)關(guān)人員收入。由于不同部門和單位福利待遇不同，造成國家公務(wù)員之間收入差距過大，助長了“亂收費、亂罰款、亂攤派”現(xiàn)象，甚至成為權(quán)力“尋租”的“源頭動因”。一些干部群眾將福利待遇的多寡作為衡量單位領(lǐng)導(dǎo)能力的標(biāo)準(zhǔn)之一，致使單位領(lǐng)導(dǎo)不愿削減行政審批權(quán)力，抵制“收支兩條線”等財政制度改革，各單位“小金庫”屢清不絕。建議自上而下采取有力措施推行分配制度改革，統(tǒng)一規(guī)范黨政機(jī)關(guān)干部的福利待遇，解決不同部門公務(wù)員之間收入差距過大的問題。

（四）建立健全社會誠信機(jī)制，加大腐敗行為的風(fēng)險和成本。注重發(fā)揮相關(guān)行業(yè)協(xié)會的作用，提高行業(yè)自律意識，制定行業(yè)硬性約束措施，使有劣行的人失去信譽和從業(yè)資格。加強對有關(guān)專家?guī)斓墓芾?，建立淘汰機(jī)制。充分運用先進(jìn)科技手段，加強各方面信用信息的搜集、整理、披露，切實約束各行政主體和經(jīng)濟(jì)主體的行為，樹立“誠信政府“、“誠信經(jīng)營”理念，營造良好社會風(fēng)氣。