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近兩年來，全市各級黨委、政府和紀檢監(jiān)察機關(guān)堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，按照省委“制度建設(shè)年”和市委構(gòu)建“懲治和預防腐敗制度配套體系”的要求，切實加大制度建設(shè)力度，為深入貫徹《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，構(gòu)建*特色的懲防體系打下了堅實的基礎(chǔ)。

一、近兩年來我市反腐倡廉制度建設(shè)的基本情況和主要做法

*年以來，我市各級黨政部門按照省、市的統(tǒng)一部署，特別是以制度建設(shè)年為載體，緊緊圍繞本地本部門反腐倡廉工作實際，大力推進制度創(chuàng)新。據(jù)不完全統(tǒng)計，*年以來，市委、市人大、市政府以及市紀委已出臺反腐倡廉制度規(guī)定20多個，轄市區(qū)紀委和各部委辦局下發(fā)的規(guī)范性文件近200個，既提升了全市黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作的制度化、規(guī)范化水平，也為深入推進我市的“兩個率先”提供了法規(guī)制度保障。

（一）統(tǒng)一思想，加強反腐倡廉制度建設(shè)成為全市各級的自覺行動

去年，省委、省紀委相繼召開了一系列會議，對反腐倡廉制度建設(shè)作出部署。對此，市委、市政府高度重視，市委書記范燕青同志連續(xù)多年在市紀委全會上講，“權(quán)力運行到哪里，制度就約束到哪里”，全市各級黨政組織要在嚴格執(zhí)行上級有關(guān)黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作的方針政策和法規(guī)制度的同時，針對實際，圍繞對權(quán)力實行有效監(jiān)督和制約，一手抓制度的完善，一手抓制度的執(zhí)行，用制度管人、管事、管物，把加強反腐倡廉制度建設(shè)，構(gòu)建懲防體系納入全市“*”規(guī)劃之中，統(tǒng)一部署、統(tǒng)一落實、統(tǒng)一考核。市紀委組織專門班子深入開展調(diào)查研究，按照十六屆三中全會講建立教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系的要求，系統(tǒng)分析了我市在黨風廉政法規(guī)制度建設(shè)方面存在的問題，如制度體系還不健全，有的制度缺乏相應的配套和細化措施；有的制度內(nèi)容落后于實踐，一些好的制度沒有發(fā)揮出應有的作用；有的制度沒有得到很好的堅持和執(zhí)行，造成有令不行，有禁不止；有的老辦法不管用，新制度又沒有及時建立，致使實踐起來無規(guī)可循，無距可蹈等等，針對這些問題，分應繼續(xù)堅持和鞏固的、迫切需要進行修訂完善的、需要重新制訂的三個方面對現(xiàn)有關(guān)于反廉倡廉工作的68項制度進行了全面梳理。對需要完善和重新制訂的制度，明確了責任單位，規(guī)定了制度出臺時限，形成《關(guān)于構(gòu)建懲治和預防腐敗制度體系的建議》，明確要求各部門、各單位的“一把手”要親自負責，并指定一名分管領(lǐng)導具體負責，同時要明確具體承辦部門和具體工作人員。又先后召開了懲防體系動員部署會議、責任分解會議和制度建設(shè)重點部門座談會，強化對各級制度建設(shè)情況的督查，落實反腐倡廉“制度建設(shè)年”的各項要求。各地、各部門對這項工作都予以高度重視，把制度建設(shè)作為貫徹落實《實施綱要》和《具體意見》的關(guān)鍵舉措，作為推進反腐倡廉的重要途徑，納入各級黨委、政府工作的重要議事日程，成為黨政主要領(lǐng)導親自抓的“一把手”工程。市紀委還制度建設(shè)具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，反腐倡廉工作要靠法制已經(jīng)成為全市各級黨政組織的共識。

（二）嚴把質(zhì)量，注重反腐倡廉制度的科學性、針對性和有效性

制定制度是一項嚴肅而細致的工作。在指導思想上，我們做到“三個堅持”：即堅持以“*”重要思想為指導，以解決實際問題為根本標準，增強制度建設(shè)的實效性；堅持遵循與中央、省、市法制建設(shè)相協(xié)調(diào)，注意與國家憲法和其他法律法規(guī)相銜接，確保反腐倡廉制度與國家法律法規(guī)相輔相成，相互協(xié)調(diào)，避免出現(xiàn)相互抵觸的情況，使所制定的各項制度做到有法可依，有章可循；堅持與全市經(jīng)濟社會發(fā)展進程相適應，以“防患于未然”為目標，做到適度超前，預防在先，關(guān)口前移。如在制定《*市紀檢監(jiān)察機關(guān)在案件審理中保障黨員和監(jiān)察對象民主權(quán)利的辦法》、《中共*市紀委對黨員不服黨紀處分首訴必辦的暫行辦法》等制度時，都嚴格堅持以《中國共產(chǎn)黨章程》、《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》以及相關(guān)行政監(jiān)察法律法規(guī)為依據(jù)，在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，結(jié)合*實際制定。在具體制訂過程中，把握“三個環(huán)節(jié)”：首先，突出制度的現(xiàn)實需要。制定制度之前，通過開展專題調(diào)研、召開座談會、聽取有關(guān)職能部門的意見等多種形式，深入了解當前人民群眾反映最強烈的突出問題和反腐倡廉工作中迫切需要解決的問題，講制度的必要性和針對性。針對近年來農(nóng)村干部尤其是村干部違法違紀案件較多的問題，開展專題調(diào)研，發(fā)現(xiàn)村、鎮(zhèn)工程建設(shè)資金缺乏有效監(jiān)管是發(fā)案的重要原因之一。為此，我們牽頭建設(shè)、審計等部門，根據(jù)《中華人民共和國建筑法》、《招標投標法》、《審計法》和《江蘇省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》等法律法規(guī)，結(jié)合村鎮(zhèn)工程建設(shè)實際，制定了《關(guān)于村鎮(zhèn)公有資金投資工程建設(shè)管理的若干規(guī)定》，對村鎮(zhèn)工程建設(shè)從立項、招投標、監(jiān)理到驗收、審計進行了全面規(guī)范，填補了鄉(xiāng)村兩級50萬元以下公有資金建設(shè)項目監(jiān)管制度的缺失，具有極強的針對性。其次，重視制度的系統(tǒng)配套。制度出臺之后，注意加強主體制度與配套子制度的有效鏈接，同時強化縱向、橫向的配合和協(xié)調(diào)，形成一個多層次、多方位的完整體系。如在落實黨風廉政建設(shè)責任制工作中，除制定了《關(guān)于貫徹落實黨風廉政建設(shè)責任制的實施意見》外，又先后制定了《落實黨風廉政建設(shè)責任制黨政主要領(lǐng)導報告制度》、《落實黨風廉政建設(shè)責任制反饋制度》和《落實黨風廉政建設(shè)和反腐敗重點工作成效考評細則》等五個配套制度，同時要求各地區(qū)和各部門制定出本地區(qū)本部門具體的實施意見，從而保證主體與配套、上級與下級之間的制度互為補充、相互銜接。第三，注重制度的強制力。對行為規(guī)范性制度，明確規(guī)定違規(guī)違紀的具體處罰，增強制度的警示和約束作用。如我們制訂的《*市市級行政機關(guān)效能監(jiān)察暫行辦法》、《*市工程建設(shè)市場、政府采購市場廉政準入制度》等都明確規(guī)定了違規(guī)違紀的具體處罰規(guī)定，增強了制度的權(quán)威性和嚴肅性。在抓好制度建設(shè)實體內(nèi)容的同時，加強程序規(guī)范建設(shè)，增強實施過程中的可操作性。如在高速公路監(jiān)管工作中，制定了《高速公路建設(shè)管理部分環(huán)節(jié)操作程序》，對工程設(shè)計變更、材料管理、附屬工程招投標、計量支付等操作程序進行具體的規(guī)范，以最大限度地減少因制度不完備造成的腐敗。

（三）緊貼實際，創(chuàng)新完善了一批反腐倡廉制度規(guī)定

在實際工作中，我們注意分層次、分階段推進制度完善和制度創(chuàng)新，實現(xiàn)反腐倡廉制度建設(shè)的整體、有序推進。一是抓好中央、省已頒布法規(guī)制度的細化、配套工作。圍繞貫徹落實《黨風廉政責任制實施辦法》、《黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《實施綱要》等黨內(nèi)法規(guī)，我們先后制定了《中共*市委關(guān)于構(gòu)建教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系的意見》，同時出臺了《關(guān)于構(gòu)建懲防體系配套制度體系的意見》，《落實黨風廉政建設(shè)和反腐敗重點工作成效考評細則》、《落實黨風廉政建設(shè)責任制黨政主要領(lǐng)導報告制度》、《落實黨風廉政建設(shè)責任制反饋制度》和反腐倡廉重點工作責任分解制度等，對中央、省的法規(guī)制度進行了具體的細化落實，大大增強了制度規(guī)范的制度針對性和可操作性。二是圍繞重點部位和重點環(huán)節(jié)，制定完善規(guī)范約束權(quán)力運行的規(guī)章制度。把反腐倡廉制度建設(shè)同一系列改革的政策和措施有機結(jié)合起來，做到同步設(shè)計、同步制定、同步實施。如在推進干部人事制度改革中，我們先后制定了《關(guān)于深化干部人事制度改革的貫徹實施意見》、《關(guān)于推進“強基工程”的實施意見》、領(lǐng)導干部首提責任制、署名推薦制等十項制度，在干部任用工作程序上，做到了“三不”，即沒有經(jīng)過民主推薦的不提名，沒有經(jīng)過組織考察的不上會，沒有經(jīng)過黨委（黨組）集體討論的不任免。明確了“三個不準’”，即不準搞“一言堂”或少數(shù)人說了算，不準臨時動議，不準以書記碰頭會或領(lǐng)導聯(lián)席會等形式代替黨委會。有力推進了改革的深化，鞏固了改革的成果。三是針對群眾反映強烈的突出問題，及時制定完善相關(guān)的規(guī)章制度。如針對黨政機關(guān)作風建設(shè)中存在的突出問題，及時制訂了《*市市級行政機關(guān)效能監(jiān)察暫行辦法》、《關(guān)于進一步創(chuàng)優(yōu)發(fā)展環(huán)境的五項規(guī)定》，促進了機關(guān)行政效能的提高。針對近年來城市拆遷和農(nóng)村征地中損害群眾利益的問題，制定了《*市征地房屋拆遷安置及地上附著物補償管理辦法》、《*市征地房屋拆遷安置及地上附著物補償管理辦法》、《關(guān)于印發(fā)*市征地補償和被征地農(nóng)民基本生活保障試行辦法》、《關(guān)于在經(jīng)營性土地使用權(quán)出讓招標拍賣掛牌工作中加強監(jiān)督嚴肅紀律的規(guī)定》、《關(guān)于農(nóng)村集體土地補償費管理使用實施細則》等一系列制度，有效規(guī)范了拆遷行為，維護了群眾合法權(quán)益，促進了經(jīng)濟社會的和諧發(fā)展。針對近年來我市村干部違法違紀案件數(shù)量占全市所查辦的違法違紀案件總量比例較大的情況，武進、溧陽分別制定了《關(guān)于加強對村干部廉政監(jiān)督的意見》，明確了村干部廉潔自律十項規(guī)定，完善了廉政承諾制度、村務公開制度、個人重大事項報告制度、回復制度、誡勉談話制度、審計制度、責任追究制度、廉政檔案制度等8項制度，有力推進了村級廉潔工程建設(shè)。在保持共產(chǎn)黨員先進性教育活動中，積極探索了對黨員干部八小時以外生活圈、交際圈、娛樂圈的監(jiān)督和管理辦法，建立了社區(qū)在職黨員領(lǐng)導干部登記卡、聯(lián)系卡、反饋卡的“黨員干部管理三卡制”，對離退休黨員干部建立了雙向管理制度和黨員干部“一人一崗”申報制度。

二、反腐倡廉制度建設(shè)中存在的主要問題和對策建議

近兩年來，我市的反腐倡廉制度建設(shè)取得了長足的發(fā)展，逐步走上通過制度建設(shè)有效預防腐敗的路子，但要形成反腐倡廉的制度體系，從源頭上預防和解決腐敗問題，無論在對制度建設(shè)的認識上，還是在制度建設(shè)本身的內(nèi)容、效果上，都存在著一些不足和薄弱環(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)在：

1、制度設(shè)計單一性、偶然性大，整體性、系統(tǒng)性不強。當前，靠制度管人、靠制度管事已經(jīng)逐步成為各級的共識，每年僅我市各級出臺的廉政制度就有數(shù)百個，但由于缺乏系統(tǒng)的、科學的、長遠的制度建設(shè)規(guī)劃，這些制度有些是針對本部門的具體規(guī)定，普遍適用性不強，有些是直接套用上級的制度規(guī)定，為了制定制度而制定，制度的針對性和實際操作性不強，還有的制度變化頻繁，甚至每年出臺新的規(guī)定，形成基層制度多而雜，很多制度交叉重疊，甚至相互矛盾，影響了制度作用的有效發(fā)揮。

2、制度的穩(wěn)定性、強制力不夠，制度執(zhí)行往往流于形式。制度應該具有長期性、穩(wěn)定性，但目前基層普遍缺乏比較專業(yè)的法規(guī)研究人員，制訂的制度長期性、穩(wěn)定性不強，質(zhì)量不高，經(jīng)常需要修改甚至重新制定。很多制度規(guī)定中，倡導性的實體性規(guī)定很多，雖然明確了權(quán)利和義務，但對違反規(guī)定的懲處措施卻是語焉不詳。制度執(zhí)行缺少必要的剛性條款，有規(guī)定無懲處，導致制度成為一紙空文，制度執(zhí)行流于形式。如有關(guān)領(lǐng)導干部廉潔自律的許多規(guī)定大多如此，導致了制度執(zhí)行不力的現(xiàn)實。

3、制度設(shè)置越位、錯位、失位并存，制度效能難以發(fā)揮。一是有些部門從維護部門自身利益出發(fā)，超過上位法的授權(quán)規(guī)定權(quán)利與義務，甚至與上位法某些條款相違背。二是超越自身職權(quán)范圍制定或執(zhí)行制度，制度出臺后職能部門不認可不執(zhí)行；三是面對經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，一些重要部位、環(huán)節(jié)制度規(guī)范不能及時跟上，成為制度“盲區(qū)”。

針對當前反腐倡廉制度建設(shè)中存在問題，我們認為應采取以下對策措施：

1、統(tǒng)籌規(guī)劃，配套協(xié)調(diào)，科學合理構(gòu)建反腐倡廉制度體系。要使各級充分認識到反腐倡廉制度建設(shè)是一項循序漸進的系統(tǒng)工程，要統(tǒng)籌規(guī)劃。既要有近期計劃，更要有遠期規(guī)劃，要著眼全局、整體安排、分步實施、分步構(gòu)建，尤其要圍繞完善社會主義市場經(jīng)濟體制、建立健全懲治和預防腐敗體系等進行制度設(shè)計，形成“制度鏈”，全面規(guī)范人們的行為。要重視質(zhì)量。把制度建設(shè)真正作為一項重要而嚴肅的工作來抓，明確專門的部門或?qū)Ｂ毜娜藛T，加強對專職人員的專業(yè)培訓，使制度建設(shè)在較高的起點上進行。要強化協(xié)調(diào)。加強上下、橫向間溝通協(xié)調(diào)，克服部門之間自成系統(tǒng)、各行其事的做法，避免可能導致的制度缺位、錯位和越位以及各制度之間不協(xié)調(diào)、不科學、不配套情況，做到各項制度協(xié)調(diào)統(tǒng)一，相互配合，互為補充，形成一個運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的工作體系，發(fā)揮體系運轉(zhuǎn)的整體功能。對幾個部門聯(lián)合制訂的制度，明確牽頭部門，加強相互溝通協(xié)調(diào)，努力做到工作上互相配合、制度上互相銜接、措施上互相配套，形成分工明確、協(xié)調(diào)配合的工作格局。

2、突出重點，抓住關(guān)鍵，提高制度建設(shè)的實效性和針對性。制度的關(guān)鍵是可行、管用，具有實際效果。當前制度建設(shè)要突出三個重點：一要針對當前經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌、結(jié)構(gòu)調(diào)整的社會變革關(guān)鍵時期，面對黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作不斷涌現(xiàn)的新情況、新問題，緊緊圍繞落實科學發(fā)展觀，推進政治民主化，構(gòu)建和諧社會等重大課題，以“防患于未然”為目標，按照權(quán)力制約的特點和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，不斷探索新思路、新辦法，及時制定和完善有關(guān)制度。二要繼續(xù)以解決群眾身邊的腐敗問題為重點，對社會反映強烈的城鄉(xiāng)基層上學難、看病貴、拖欠農(nóng)民工工資以及企業(yè)排污、征收征用土地、城鎮(zhèn)房屋拆遷、國有企業(yè)改制中損害群眾利益的突出問題，進一步加強權(quán)力分解、責任落實、相互制衡的制度建設(shè)；對熱點崗位人員建立完善交流輪崗制度；對基層執(zhí)法單位和人員加強規(guī)范執(zhí)法行為和程序，減少自由裁量權(quán)的制度建設(shè)，提高制度的針對性和實效性。針對黨政機關(guān)工作職責、工作秩序、工作考核等方面存在的問題，完善規(guī)章，減少和杜絕工作的隨意性，堅決制止不廉潔行為。三要圍繞以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務教育和縣鄉(xiāng)政治體制改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革，適應建設(shè)社會主義新農(nóng)村的需要，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部管理機制，完善基層站所管理制度，強化村級組織民主監(jiān)督。進一步規(guī)范鄉(xiāng)村財務管理，加強對農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源的管理。

3、有法必依，有章必循，切實加大制度執(zhí)行和制度落實力度。制度的生命在于實行。再好的法規(guī)制度，如果不去執(zhí)行，也會形同虛設(shè)，甚至導致人們對制度的漠視。當前，要保證制度貫徹執(zhí)行，首先必須提高制度的強制約束力。制度與道德的區(qū)別在于強制約束力，制度沒有約束力就等同于道德，執(zhí)行與否取決于人們的自覺。因此在制度設(shè)計上，除了倡導性的要求，要切實增加必要的剛性條款，明確違反制度的具體責任條款，而不是籠統(tǒng)的嚴肅處理等等。其次，要注重程序建設(shè)。程序化是制度化的延伸、補充和具體化，是落實制度的重要保證。要加快改變制度建設(shè)中重實體、輕程序，重形式、輕操作的傾向，真正做到有法可依、有章可循和有法能依、有章能循。使好的制度通過科學、規(guī)范的程序真正得到落實。再次，要逐步完善懲處機制。及時發(fā)現(xiàn)和糾正違反制度的行為，嚴肅查處破壞制度的行為，做到令行禁止、違者必究，堅決維護制度的嚴肅性。