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隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，土地供需矛盾日益突出，在國家全面加強(qiáng)宏觀調(diào)控，嚴(yán)格實(shí)行耕地保護(hù)的背景下，土地瓶頸成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的主要掣肘。近年來，在城市建設(shè)用地高度開發(fā)、日趨緊張的情況下，未充分利用的占全國建設(shè)用地總數(shù)4/5的農(nóng)村建設(shè)用地，開始逐步走進(jìn)各級政府的視野。從20*年開始，國家相繼出臺了一系列措施，將農(nóng)村建設(shè)用地開發(fā)利用納入議事日程，通過開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等方式，以城鎮(zhèn)建設(shè)用地開發(fā)的積極性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地的充分利用，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。在這一過程中，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤與新農(nóng)村建設(shè)的結(jié)合，尤其是村莊合并、拆遷、改造的結(jié)合，成為一個重要的發(fā)展方向。

一、我市土地資源和開發(fā)利用概況

（一）資源概況

20*年末，全市轄區(qū)土地總面積56.98萬公頃。其中，農(nóng)用地45.24萬公頃，建設(shè)用地為7.96萬公頃，未利用土地3.78萬公頃。在農(nóng)用地中，耕地19.20萬公頃，園地5.97萬公頃，林地11.14萬公頃，其他農(nóng)用地8.94萬公頃；在建設(shè)用地中，居民點(diǎn)及工礦用地6.57萬公頃，交通運(yùn)輸用地5354.87公頃，水利設(shè)施用地8401.12公頃。

（二）建設(shè)用地情況

20*年，全年上報省政府批準(zhǔn)各類建設(shè)用地20051畝，其中省政府下達(dá)給威海市年度用地指標(biāo)6800畝，額外爭取到國家、省預(yù)留用地指標(biāo)3605畝，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等方式解決指標(biāo)7668畝，占年度用地的38.2%。

20*年，全年報批建設(shè)用地22264畝，其中，省下達(dá)給威海市的用地指標(biāo)6700畝，額外爭取指標(biāo)7*1畝，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等方式解決指標(biāo)6740畝，占年度用地的30.3%。

（三）當(dāng)前用地面臨的主要問題

1.用地需求逐年增加。20*年，報批各類建設(shè)用地20051畝，20*年，報批建設(shè)用地22264畝，成明顯遞增趨勢，今年，隨著一系列重大項(xiàng)目的落地，全市用地需求預(yù)計超過40000畝，供地壓力很大。

2.上級下達(dá)指標(biāo)逐年減少。20*、20*年，省下達(dá)我市的用地指標(biāo)均為6800畝；20*年，經(jīng)多方爭取，在各地市指標(biāo)大幅削減的情況下，我市保持基本持平，為6700畝，但仍呈現(xiàn)減少趨勢；2009年省里實(shí)行“點(diǎn)供”政策后，指標(biāo)將大幅度減少，單純依靠用地指標(biāo)解決用地瓶頸問題的道路越來越窄。

3.未利用地少，后備開墾資源不足。我市耕地可開墾后備資源嚴(yán)重不足，未利用土地僅占全市土地總面積1/15，可開墾的荒草地不到未利用土地的1/3，其中又有4/5以上的荒草地坡度超過25°，只適宜改造成林地，不能開發(fā)成耕地；剩余可用于開發(fā)成耕地的荒草地，僅占全市未利用土地的4.77%，占土地總面積的0.32%，且因分布較為零散，面積較小，不能形成大規(guī)模的土地開發(fā)，依靠開發(fā)未利用土地?fù)Q取用地空間的潛力非常有限。

二、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是破解用地瓶頸的最佳出路

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)（以下簡稱項(xiàng)目區(qū)），通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，以農(nóng)村建設(shè)用地的減少，換取城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。

1.從當(dāng)前看，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤舉足輕重。20*年，全市通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等方式，解決用地指標(biāo)7668畝，已經(jīng)超過了上級下達(dá)的用地指標(biāo)，占當(dāng)年用地指標(biāo)的38%以上；20*年，解決用地指標(biāo)6740畝，也超過了分配的用地指標(biāo)，占年度用地指標(biāo)的30%以上。

2.從長遠(yuǎn)看，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤潛力巨大。我市目前農(nóng)村居民點(diǎn)總面積28138.82公頃（422*2.3畝，包括宅基地、其他集體建設(shè)用地和空閑地面積），人均面積213平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國家規(guī)定的農(nóng)村人均建設(shè)用地150平方米的標(biāo)準(zhǔn)，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤置換土地的潛力巨大。

3.從政策導(dǎo)向看，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是大勢所趨。隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)的持續(xù)深化，國家對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的改革與投入力度都在不斷加大，農(nóng)村土地政策轉(zhuǎn)變成為推進(jìn)農(nóng)業(yè)改革、改善農(nóng)村環(huán)境、提高農(nóng)民生活水平的重要舉措。20*年，國家出臺了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》，開始在全國范圍內(nèi)開展試點(diǎn)，目前天津、內(nèi)蒙古、江蘇、浙江、安徽、山東、河南、湖北、廣東、四川等省市試點(diǎn)工作取得初步成效，下一步將繼續(xù)深化推廣。同時，面對保18億畝耕地紅線和促經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化建設(shè)的雙重擠壓，推行建設(shè)用地增減掛鉤，在耕地總量不減少、質(zhì)量不降低的情況下開拓新的用地空間，成為國家提倡的、解決發(fā)展瓶頸的重要途徑。

4.從社會效益看，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤一舉多得。一是能夠增加耕地面積，緩解耕地占補(bǔ)平衡壓力。20*年，我市異地購買的占補(bǔ)平衡面積已經(jīng)達(dá)到了占用耕地總數(shù)的44%，今后，在國家和省嚴(yán)格限制異地占補(bǔ)平衡的情況下，要完成土地開發(fā)整理計劃和耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)有較大的難度，而通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，可以集中復(fù)墾出大量的耕地，大大緩解我市耕地占補(bǔ)平衡的壓力。二是能夠提供充足的用地指標(biāo)。目前，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的土地指標(biāo)，可由當(dāng)?shù)卣谕恋乩每傮w規(guī)劃的框架內(nèi)使用，雖然十七屆三中全會上，中央提出置換的土地應(yīng)優(yōu)先滿足集體建設(shè)用地，但考慮到我市建設(shè)用地增減掛鉤的巨大潛力和并不旺盛的集體建設(shè)用地需求，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤仍然可以在較長的一段時間內(nèi)為全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供較為充足的用地指標(biāo)。同時，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，能夠優(yōu)化城鄉(xiāng)發(fā)展布局，提高農(nóng)業(yè)、農(nóng)村配套設(shè)施水平，有力推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

三、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的優(yōu)良載體

通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，能夠顯著提高農(nóng)村城市化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程。當(dāng)前，由于農(nóng)村居住人口、農(nóng)業(yè)從業(yè)人口的雙向減少，農(nóng)村人口老齡化、勞動力流失和空心村問題日益顯現(xiàn)。我局在20*年對文登市5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的45個村莊進(jìn)行了抽樣調(diào)查，被調(diào)查的45個村中，有19個村的空置面積超過居民點(diǎn)面積的25%，空心村比例占被調(diào)查村的40％以上。人口和勞動力的流失，導(dǎo)致農(nóng)村逐漸失去生機(jī)，農(nóng)村現(xiàn)有日益老齡化的居民對于村莊建設(shè)不再積極，單靠農(nóng)村內(nèi)部的發(fā)展與自我更新，很難實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)，而實(shí)行農(nóng)村拆村并點(diǎn)，集中建設(shè)農(nóng)民住宅，成為解決這一問題的新出路。

通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、拆村并點(diǎn)建設(shè)農(nóng)民住宅樓，可以有效解決農(nóng)村空心現(xiàn)狀，使分散的土地集中耕作，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，提高農(nóng)民的居住條件，進(jìn)而吸引居住和就業(yè)人口，防止人口和勞動力流失。在重慶、天津等地的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和拆村并點(diǎn)實(shí)施過程中，出現(xiàn)了人口往周邊鎮(zhèn)村居住和就業(yè)的“人口逆向流動”，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村活力再造，創(chuàng)造了新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，有力推動了當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)村建設(shè)。

四、以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤推進(jìn)拆村并點(diǎn)的主要方式

一是實(shí)行“村并村”。即對地處偏僻、分布零散、規(guī)模較小的村莊進(jìn)行合并組建大村或強(qiáng)村兼并弱村，集中建設(shè)中心村。重新規(guī)劃布局土地資源，科學(xué)劃分村莊建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，由鎮(zhèn)政府或強(qiáng)村統(tǒng)一集中建設(shè)農(nóng)民住宅，并按成本價出售給合并后的村或被兼并村符合建房條件的農(nóng)民，辦理宅基地審批手續(xù)。合并或被兼并村原村莊土地（包括集體建設(shè)用地）經(jīng)批準(zhǔn)，歸合并后的大村或?qū)嵤┘娌⒌膹?qiáng)村所有，并根據(jù)規(guī)劃合理利用。搬遷村民原有宅基地上的房屋，可由新的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織給予適當(dāng)補(bǔ)償。

案例：文登市龍山辦事處金嶺屯村，地處城郊，交通不方便，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后。全村共有81戶250人，土地面積850畝，耕地面積556畝，人均耕地2畝。居民點(diǎn)面積51畝，其中宅基地103宗22.4畝，村內(nèi)空閑地12.2畝，空置住宅1.3畝，閑置面積占居民點(diǎn)面積的26.5%，屬空心村。村集體幾乎無經(jīng)濟(jì)來源，村民生活水平不高，主要靠年輕的勞動力外出打工，人均年收入4000元。20*年9月經(jīng)文登市政府批準(zhǔn)，該村被其臨近的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的西樓村兼并。兼并后，西樓村本著宜耕則耕、宜建則建的原則，對兩村的土地資源進(jìn)行重新規(guī)劃，以西樓村現(xiàn)村莊用地為基礎(chǔ)，采取集體建設(shè)用地增減掛鉤的方式，將原金嶺屯村村莊建設(shè)用地增減掛鉤到西樓村原村莊邊上，集中建設(shè)新型農(nóng)民公寓，合理安置原金嶺屯村村民。原有村莊建設(shè)用地被復(fù)墾成農(nóng)用地發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)。原有的集體資產(chǎn)和戶籍也全部轉(zhuǎn)入西樓社區(qū)，村民住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等逐步享受與西樓村同等待遇。20*年，合并后的村經(jīng)濟(jì)收入達(dá)到1.5億元，村民人均收入1.5萬元。

二是實(shí)行“鎮(zhèn)并村”。即把鎮(zhèn)駐地附近的村莊納入中心鎮(zhèn)統(tǒng)一規(guī)劃，集中建設(shè)農(nóng)民住宅小區(qū)。打破村界，按規(guī)劃將農(nóng)民住宅小區(qū)需占用的村集體所有土地征為鎮(zhèn)集體所有土地，由鎮(zhèn)政府統(tǒng)一建設(shè)“一樓多戶”的住宅樓，并按建設(shè)成本價出售給本鎮(zhèn)需要建房且符合條件的村民，辦理分戶、分?jǐn)偯娣e的宅基地審批手續(xù)。對過去已經(jīng)擁有住房現(xiàn)擬到集中區(qū)購買樓房的農(nóng)民，允許其在原村集體經(jīng)濟(jì)組織收回宅基地使用權(quán)并拆除地上建筑物的前提下購買，其原宅基地上的房屋，仍可由村集體經(jīng)濟(jì)組織給予合理補(bǔ)償，掛鉤增減整理出的土地，仍分配給原村農(nóng)民進(jìn)行耕種。

三是實(shí)行“城并村”。即將原有的城郊村納入城市規(guī)劃，以單個或多個村為單位，進(jìn)行整體改造和綜合開發(fā)，統(tǒng)一建設(shè)住宅小區(qū)，逐步與城市融為一體，同時將原有建設(shè)用地視情況復(fù)墾為城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的耕地，如有需要可依法征為國有。新整理的耕地在隨后的城市建設(shè)中被占用完畢后，再對新產(chǎn)生的城郊村開展新一輪的增減掛鉤與拆村并點(diǎn)，以“村地統(tǒng)籌漸進(jìn)”的模式，取代“征地棄村”的模式，避免產(chǎn)生新的“城中村”，避免給城市建設(shè)帶來巨大阻力和高額拆遷負(fù)擔(dān)。

四是實(shí)行“企并村”(好當(dāng)家模式)。即一些實(shí)力較強(qiáng)的本土企業(yè)，為拓寬發(fā)展空間的需要，兼并周邊一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的村，重新規(guī)劃整合土地資源，統(tǒng)一集中建設(shè)農(nóng)民住宅小區(qū)，合理安排農(nóng)民生產(chǎn)、生活，以強(qiáng)帶弱，實(shí)現(xiàn)雙贏。打破村界，由強(qiáng)企統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)農(nóng)民住宅小區(qū)，有計劃地集中拆除原有宅基地，對農(nóng)民實(shí)施拆遷安置，原有宅基地上的房屋，由強(qiáng)企給予合理補(bǔ)償。被兼并村原有的土地產(chǎn)權(quán)仍為被兼并村所有，但使用權(quán)可交付村民繼續(xù)耕種，亦可由強(qiáng)企根據(jù)規(guī)劃和發(fā)展的需要，在符合法律法規(guī)和土地利用總體規(guī)劃的情況下，進(jìn)行開發(fā)利用。

五、需要注意的問題和配套措施

（一）必須由政府統(tǒng)一規(guī)劃論證

首先，應(yīng)充分發(fā)揮規(guī)劃的控制和引導(dǎo)作用，堅持從實(shí)際出發(fā)，因地制宜、分類指導(dǎo)，統(tǒng)籌合理安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地和其他土地資源、整合優(yōu)化農(nóng)村居民點(diǎn)布局和用地。其次，要本著量力而行、節(jié)約集約用地的原則，有計劃、有步驟、有特色、扎實(shí)穩(wěn)步地進(jìn)行改造建設(shè)，改善農(nóng)村生活和村容村貌，杜絕急功近利、追求形式、盲目推行、大拆大建等現(xiàn)象。第三，對在批準(zhǔn)的集體建設(shè)用地上建設(shè)的農(nóng)民公寓式住宅和農(nóng)民普通住宅，應(yīng)嚴(yán)格控制戶型和面積，可參照經(jīng)濟(jì)適用房的戶型和面積，堅決制止建設(shè)大戶型和豪華型公寓；同時還應(yīng)嚴(yán)格控制供應(yīng)條件和范圍，嚴(yán)禁將集體土地所有權(quán)完全市場化銷售，以謀取不合法利益。第四，在實(shí)施過程中，應(yīng)按照民主協(xié)商的原則，充分發(fā)揮農(nóng)民自治組織的作用，充分尊重農(nóng)民的意愿。特別是對村莊合并、兼并、拆遷涉及村民利益的大事，應(yīng)及時召開村民大會或村民代表大會，廣泛征求農(nóng)民的意見。在未通過前，不得強(qiáng)并強(qiáng)拆強(qiáng)建，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

（二）應(yīng)立足現(xiàn)有法律框架，制定地方性政策和實(shí)施意見，逐步推行試點(diǎn)和創(chuàng)新

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤這種新的土地統(tǒng)籌利用和管理模式，其主要法律依據(jù)是20*年10月21日的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和《國土資源部關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見》，以及國土資源部《關(guān)于天津等五省(市)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤第一批試點(diǎn)的批復(fù)》。雖然目前城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤在實(shí)踐中已經(jīng)取得了不錯的效果，但是仍然存在很多法律空白。例如“鎮(zhèn)并村”需將土地“村集體所有”變?yōu)椤版?zhèn)集體所有”，性質(zhì)是否發(fā)生變化，是否妥當(dāng)，目前法律、法規(guī)沒有規(guī)定；所建房屋對全鎮(zhèn)范圍內(nèi)符合建房條件的農(nóng)民出售，是否完全按宅基地管理，對于*、*等城市化程度很高的鎮(zhèn)，其他無房人員是否亦可購買，也沒有法律法規(guī)規(guī)定；“強(qiáng)企、強(qiáng)村兼并弱村”，強(qiáng)企作為經(jīng)濟(jì)實(shí)體，是否能代表和行使被兼并村的集體土地所有權(quán)，是否需要新建村莊；已“轉(zhuǎn)非”強(qiáng)村，土地為國家所有，被兼并的村的土地是集體所有，“轉(zhuǎn)非村”是否能代表和行使被兼并村的集體土地所有權(quán)，等等，都是法律的空白，也是實(shí)踐和創(chuàng)新的空間。在具體的推進(jìn)工作中，我們應(yīng)以現(xiàn)有法律法規(guī)為框架，以項(xiàng)目實(shí)際情況為出發(fā)點(diǎn)，以農(nóng)民自愿為基礎(chǔ)，以提高農(nóng)民生活水平、優(yōu)化農(nóng)業(yè)布局、拓展建設(shè)空間為目標(biāo)，小圈試點(diǎn)，大膽創(chuàng)新，爭取走出一條以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤推進(jìn)村莊改造的新路。

（三）程序公開，效果公平，分配公正

在增減掛鉤工作中，政府處于主導(dǎo)地位，相對農(nóng)民而言，又處于強(qiáng)勢地位，因此“保證公權(quán)不被濫用，防止暴力拆遷，防止非法、過度汲取農(nóng)民利益”，是社會各界的共識。天津等地的試點(diǎn)，雖然也是以此為宣傳，但實(shí)際上仍然受到一些農(nóng)民和媒體的質(zhì)疑和反對，其主要原因在于沒有真正做到其宣傳的“政府不盈利”，使農(nóng)民和媒體質(zhì)疑其“為了新農(nóng)村建設(shè)”只是一個幌子。按照天津華明鎮(zhèn)的操作模式，置換土地的1/3用于安置農(nóng)民，1/3出讓給開發(fā)商，換取農(nóng)民安置資金，其余1/3轉(zhuǎn)化為國有建設(shè)用地，這樣一來，政府雖然沒有資金入賬，但實(shí)際上獲得了土地，仍然相當(dāng)于獲得了相當(dāng)多的利益。因此，“能否真正平衡政府、企業(yè)和農(nóng)民的利益”,是能否破局的關(guān)鍵，這一點(diǎn)在具體操作中應(yīng)尤為謹(jǐn)慎。同時，在農(nóng)民分配內(nèi)部，也要堅持公開公平公正，并要盡量遵從農(nóng)民生產(chǎn)、生活意愿和習(xí)慣，既不搞“分配特殊化”，又不搞“上樓一刀切”，防止“上樓致貧”現(xiàn)象的發(fā)生。

（四）加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，提高農(nóng)民積極性

以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤推進(jìn)村莊改造，不但必須以農(nóng)民自愿為基礎(chǔ)，而且必須充分發(fā)揮村集體和農(nóng)民的積極性，使其主動參與。但是，當(dāng)前村集體和農(nóng)民的觀念較為滯后，不能及時準(zhǔn)確地把握國家政策導(dǎo)向，其觀念往往局限于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的舊村改造，習(xí)慣于被動接受政府和開發(fā)商的拆遷，對村莊合并、土地增加掛鉤等新生事物不了解，尚未體現(xiàn)出積極性。政府對此應(yīng)加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，樹立好本地的成功典型，加以宣傳和推廣，不斷提高農(nóng)民的接受度，調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性。