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土地資源管理法實(shí)施條例范文第1篇

第一條  根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）和《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》），結(jié)合我省實(shí)際情況，制定本辦法。

第二條  凡在我省行政區(qū)域內(nèi)開發(fā)、使用土地的單位和個(gè)人都必須遵守本辦法。

第三條  各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持土地資源管理與資產(chǎn)管理并重、資源保護(hù)與開發(fā)利用并重的原則，全面規(guī)劃，合理配置土地資源，嚴(yán)格控制占用耕地，提高土地利用率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

第四條  實(shí)行土地有償使用制度。土地使用權(quán)可依法出讓和轉(zhuǎn)讓。國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓按照《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和省的實(shí)施辦法執(zhí)行；集體土地有償使用辦法，按國(guó)家和省的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第五條  省、市、縣（含縣級(jí)市、區(qū)，下同）、自治縣人民政府的土地管理部門，主管本行政區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)一管理工作。

鄉(xiāng)（含鎮(zhèn)，下同）、民族鄉(xiāng)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的土地管理工作。

第二章  土地權(quán)屬的確認(rèn)和變更

第六條  集體土地的所有者和國(guó)有土地的使用者，必須持土地權(quán)屬證明材料向縣以上（含縣，下同）人民政府土地管理部門申請(qǐng)土地登記。

縣以上人民政府土地管理部門應(yīng)當(dāng)對(duì)土地登記申請(qǐng)審查核實(shí)登記造冊(cè)。

第七條  對(duì)集體土地的所有者，由縣人民政府核發(fā)《集體土地所有證》，確認(rèn)所有權(quán)；對(duì)集體土地建設(shè)用地使用者，由縣人民政府核發(fā)《集體土地建設(shè)用地使用證》，確認(rèn)使用權(quán)。

對(duì)國(guó)有土地使用者，由縣以上人民政府核發(fā)《國(guó)有土地使用證》，確認(rèn)使用權(quán)。

林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)及水面、灘涂養(yǎng)殖使用權(quán)的確認(rèn)，分別依照《森林法》、《草原法》和《漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理。

第八條  改變土地所有權(quán)、使用權(quán)，必須經(jīng)縣以上人民政府批準(zhǔn)，由土地管理部門辦理土地權(quán)屬變更登記手續(xù)，更換證書。涉及地上建筑物、其他附著物權(quán)屬變理的，由房產(chǎn)管理部門或者其他有關(guān)部門辦理權(quán)屬變更登記手續(xù)。

任何單位和個(gè)人使用土地，不準(zhǔn)擅自改變用途，確需改變的必須重新履行批準(zhǔn)手續(xù)。

第九條  因土地所有權(quán)或者使用權(quán)而發(fā)生的爭(zhēng)議，按照《土地管理法》第十三條和《實(shí)施條例》第八條規(guī)定處理。跨行政區(qū)域土地的權(quán)屬爭(zhēng)議，由爭(zhēng)議各方人民政府協(xié)商解決；協(xié)商不成的，報(bào)其共同的上級(jí)人民政府確認(rèn)權(quán)屬，核發(fā)土地權(quán)屬證書。

在土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議解決之前，任何一方不得擅自處分其地上建筑物、其他附著物。確需處分的，由政府有關(guān)部門按法律、法規(guī)規(guī)定執(zhí)行。

第三章  土地資源的保護(hù)

第十條  縣以上人民政府土地管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃制訂本行政區(qū)域的土地利用總體規(guī)劃，經(jīng)同級(jí)計(jì)劃部門綜合平衡，本級(jí)人民政府審查同意，報(bào)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

建立基本農(nóng)田保護(hù)制度。列入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的耕地，未經(jīng)批準(zhǔn)不得占用。

第十一條  縣以上人民政府土地管理部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門對(duì)行政區(qū)域內(nèi)的土地資源進(jìn)行調(diào)查，并根據(jù)土地資源調(diào)查成果評(píng)定土地資產(chǎn)等級(jí)，建立地價(jià)體系和地籍管理制度。評(píng)定的結(jié)果應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)人民政府土地管理部門備案。

第十二條  國(guó)家建設(shè)、鄉(xiāng)村建設(shè)和農(nóng)村居民住宅建設(shè)，必須節(jié)約用地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。

第十三條  城市建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)以舊區(qū)改造為主，并符合經(jīng)批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃。

第十四條  單位和個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的土地及依法確定經(jīng)個(gè)人使用的自留地、自留山，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定或者合同約定的用途使用，不得擅自建房、建窯、采礦、采石、挖砂、取土。

在前款規(guī)定的土地上從事建房、建窯、采礦、采石、挖砂、取土等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位和個(gè)人，必須向縣人民政府土地管理部門申請(qǐng)，由縣以上人民政府按本辦法第二十四條規(guī)定審批。法律、 法規(guī)另有規(guī)定的除外。

嚴(yán)禁在耕地上建墳。

第十五條  因從事開采礦產(chǎn)資源、燒制磚瓦、燃煤發(fā)電、冶煉排渣等生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成土地破壞的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院《土地復(fù)墾規(guī)定》和《遼寧省土地復(fù)墾實(shí)施辦法》的規(guī)定負(fù)責(zé)復(fù)墾或者造地還田。

第四章  土地的開發(fā)與利用

第十六條  鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)企業(yè)從事開發(fā)經(jīng)營(yíng)土地，充分利用土地資源，改善投資環(huán)境，發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)。

外商投資企業(yè)用地，按照下列規(guī)定執(zhí)行：

（一）外商獨(dú)資企業(yè)使用土地，應(yīng)當(dāng)通過出讓方式取得土地使用權(quán)；

（二）舉辦中外合資、合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)，使用原行政劃撥土地作為投資或者合作條件的，中方應(yīng)當(dāng)與市或者縣人民政府土地管理部門簽訂土地使用權(quán)出讓合同，由使用者交納出讓金。

前款規(guī)定以外的國(guó)內(nèi)企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人經(jīng)營(yíng)性用地，應(yīng)通過出讓方式取得土地使用權(quán)；非經(jīng)營(yíng)性用地，參照本辦法第五章規(guī)定執(zhí)行。

第十七條  開發(fā)土地必須堅(jiān)持保護(hù)耕地、節(jié)約與合理利用土地的原則，堅(jiān)持以建設(shè)項(xiàng)目帶動(dòng)開發(fā)。

第十八條  對(duì)成片開發(fā)的土地，開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)以出讓方式取得土地使用權(quán)。 開發(fā)企業(yè)必須依據(jù)成片開發(fā)規(guī)劃并達(dá)到土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的條件，方可轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。

成片開發(fā)的審批權(quán)限及管理辦法，由省人民政府另行制定。

第十九條  實(shí)行股份制的企業(yè)，涉及國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，必須將土地使用權(quán)作價(jià)入股。土地使用權(quán)的價(jià)格，由縣以上人民政府土地管理部門組織有關(guān)單位評(píng)估，并報(bào)縣以上人民政府審核批準(zhǔn)后，作為核定的土地資產(chǎn)金額。

股份制企業(yè)土地資產(chǎn)的具體管理辦法，按照國(guó)家和省有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第二十條  土地使用者以出讓方式取得土地使用權(quán)后再轉(zhuǎn)讓而發(fā)生增值的，市或者縣人民政府可以收取土地增值費(fèi)，具體收取辦法由省人民政府制定。

第二十一條  開發(fā)荒山、荒地、荒灘（含圍海造田，下同），用于農(nóng)、林、牧、漁生產(chǎn)的，實(shí)行誰開發(fā)、誰使用、誰受益的原則，并按下列規(guī)定審批：

（一）開發(fā)國(guó)有荒山、荒地、荒灘，應(yīng)當(dāng)向所在地縣人民政府土地管理部門申請(qǐng)，由縣以上人民政府批準(zhǔn)，確定使用權(quán)。法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外。一次性開發(fā)三百三十三點(diǎn)三公頃（五千畝）以下的，由省轄市人民政府確定審批權(quán)；超過該限額的，由省人民政府或者報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。

（二）開發(fā)集體所有的荒山、荒地、荒灘，必須經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)同意，并簽訂合同。

第五章  國(guó)家建設(shè)用地

第二十二條  建設(shè)單位在可行性研究報(bào)告報(bào)批前，應(yīng)當(dāng)征求項(xiàng)目所在地縣以上人民政府土地管理部門的意見。土地管理部門應(yīng)當(dāng)對(duì)選址、用地面積提出書面意見。在可行性研究報(bào)告報(bào)批時(shí)必須附具土地管理部門的意見。

第二十三條  國(guó)家建設(shè)征用、劃撥土地，由縣以上人民政府土地管理部門統(tǒng)一組織有關(guān)單位簽訂協(xié)議和制定安置方案，包干使用征地費(fèi)用，建設(shè)單位不得與被征（撥）地單位私自協(xié)商用地。

建設(shè)單位用地應(yīng)當(dāng)按下列規(guī)定履行審批手續(xù)：

（一）建設(shè)單位持經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告、年度基本建設(shè)計(jì)劃（只限于縣以上政府投資的項(xiàng)目）、在地形圖上布置的工程平面圖等有關(guān)文件，向縣以上人民政府土地管理部門申請(qǐng)用地；

（二）縣以上人民政府土地管理部門審核申請(qǐng)用地的有關(guān)文件，劃定用地范圍，組織有關(guān)單位商定補(bǔ)償安置方案，簽訂國(guó)家建設(shè)征用、劃撥土地協(xié)議書；

（三）縣以上人民政府土地管理部門將審核用地申請(qǐng)的結(jié)果報(bào)本級(jí)人民政府，按本辦法第二十四條規(guī)定的審批權(quán)限批準(zhǔn)用地；

（四）建設(shè)用地經(jīng)批準(zhǔn)后由批準(zhǔn)機(jī)關(guān)發(fā)給建設(shè)用地批準(zhǔn)書，由建設(shè)項(xiàng)目所在地縣人民政府土地管理部門根據(jù)建設(shè)進(jìn)度一次或者分期核撥土地；

（五）建設(shè)項(xiàng)目竣工后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)縣人民政府土地管理部門參加竣工驗(yàn)收，并核查實(shí)際用地，經(jīng)驗(yàn)收合格后依照本辦法第六條規(guī)定，辦理土地登記手續(xù)，核發(fā)國(guó)有土地使用證。

在城市規(guī)劃區(qū)申請(qǐng)建設(shè)用地，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證后，依照前款規(guī)定辦理。

第二十四條  國(guó)家建設(shè)征用、劃撥土地的審批權(quán)限：

（一）零點(diǎn)二公頃（三畝）耕地或者六百六十七平方米（一畝）以下菜地，零點(diǎn)七公頃（十畝）以下其他土地，由縣人民政府批準(zhǔn)；

（二）一公頃（十五畝）耕地或者零點(diǎn)二公頃（三畝）以下菜地，一點(diǎn)七公頃（二十五畝）以下其他土地，由省轄市人民政府批準(zhǔn)；省會(huì)市和較大的市人民政府可以批準(zhǔn)一點(diǎn)三公頃（二十畝）耕地或者零點(diǎn)三公頃（五畝）以下菜地，二公頃（三十畝）以下其他土地；

（三）六十六點(diǎn)七公頃（一千畝）以下耕地、菜地，一百三十三點(diǎn)三公頃（二千畝）以下其他土地，由省人民政府批準(zhǔn)。

新建磚瓦廠、砂石廠、預(yù)制件廠占用耕地，必須經(jīng)省轄市以上人民政府審批。

第二十五條  農(nóng)、林、牧、漁場(chǎng)，使用本場(chǎng)土地從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)，必須按前條規(guī)定的審批權(quán)限報(bào)縣以上人民政府批準(zhǔn)。

因搶險(xiǎn)、救災(zāi)等急需使用土地，經(jīng)縣人民政府同意，可先行使用，但應(yīng)當(dāng)在不可抗力的危害消除后六十日內(nèi)，按審批權(quán)限履行批準(zhǔn)手續(xù)。

國(guó)家建設(shè)需要征用、劃撥自然保護(hù)區(qū)、名勝風(fēng)景區(qū)、文物保護(hù)區(qū)、水利水土保持工程區(qū)、國(guó)營(yíng)農(nóng)牧漁場(chǎng)、林地、城市公園綠地、科學(xué)實(shí)驗(yàn)基地、軍事用地，必須從嚴(yán)控制，并應(yīng)當(dāng)征求有關(guān)行政主管部門的意見。

第二十六條  建設(shè)單位確因施工需要而增加臨時(shí)用地的，按《土地管理法》第三十三條、《實(shí)施條例》第二十三條規(guī)定執(zhí)行。

臨時(shí)用地一般不得超過二年。不得以臨時(shí)用地為名，長(zhǎng)期占用國(guó)家或者集體所有土地。臨時(shí)用地確需延長(zhǎng)使用期限的，應(yīng)當(dāng)重新履行批準(zhǔn)手續(xù)。臨時(shí)用地期滿，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)恢復(fù)土地的生產(chǎn)條件，及時(shí)歸還。

第二十七條  國(guó)家建設(shè)征用、劃撥土地，由用地單位按下列標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償費(fèi)：

（一）征用耕地，按該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的五至六倍補(bǔ)償；

（二）征用其他有收益的土地，按該土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至五倍補(bǔ)償；

（三）征用無收益的土地不予補(bǔ)償；

（四）國(guó)家建設(shè)用地，確因工程急需，必須毀壞青苗的，補(bǔ)償經(jīng)營(yíng)者當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)損失；

（五）被征用土地上的附著物，按實(shí)際價(jià)值補(bǔ)償；

（六）劃撥國(guó)有土地，原使用單位已付征地費(fèi)的，按所付費(fèi)用有償劃撥；劃撥時(shí)土地有收益的，比照本條規(guī)定的征用土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償。

國(guó)家建設(shè)需要收回暫時(shí)由單位、個(gè)人使用的已經(jīng)征用、劃撥為國(guó)有的土地，不再予以補(bǔ)償。

開始協(xié)商征地后，突擊耕種的農(nóng)作物、種植的樹木和搶建的附著物，不予補(bǔ)償。

第二十八條  征用、劃撥商品菜地除按耕地標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償外，由縣以上人民政府土地管理部門按每六百六十七平方米（一畝）一至二萬元的標(biāo)準(zhǔn)，向用地單位收繳新菜地開發(fā)建設(shè)基金。

新菜地開發(fā)建設(shè)基金必須?？顚Ｓ?，不得挪用。

第二十九條  國(guó)家建設(shè)征用土地，對(duì)被征地單位按下列規(guī)定進(jìn)行安置：

（一）征用耕地的安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，按《土地管理法》第二十八條規(guī)定執(zhí)行。征用其他有收益土地的安置補(bǔ)助費(fèi)，為該土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的二至三倍，最高不得超過十倍。

（二）因國(guó)家建設(shè)征用土地造成的多余勞動(dòng)力，由縣以上人民政府土地管理部門組織被征地單位、用地單位和有關(guān)單位，通過發(fā)展農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)、舉辦鄉(xiāng)村企業(yè)或者興辦其他經(jīng)濟(jì)實(shí)體，就地安置。安置不完的，經(jīng)有關(guān)主管部門審批辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非，安置符合就業(yè)條件的人員就業(yè)。農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的標(biāo)準(zhǔn)：所剩菜田人均一百三十四平米（二分）以下；水田人均二百六十八平方米（四分）以下；旱田人均三百三十五平方米（五分）以下。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力安置就業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)：所剩菜田農(nóng)業(yè)人口人均二百六十八平方米（四分）以下；水田農(nóng)業(yè)人口人均五百四十平方米（八分）以下；旱田農(nóng)業(yè)人口人均六百六十七平方米（一畝）以下。被安置就業(yè)的勞動(dòng)力同時(shí)轉(zhuǎn)非。失去生產(chǎn)條件的農(nóng)民應(yīng)當(dāng)優(yōu)先予以農(nóng)轉(zhuǎn)非和安置就業(yè)。

（三）國(guó)家建設(shè)征用土地而需要辦理農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力安置就業(yè)，由省轄市人民政府審批。

第三十條  水利、水電工程建設(shè)用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和移民安置辦法，按照國(guó)務(wù)院和省人民政府的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第六章  鄉(xiāng)村建設(shè)用地

第三十一條  鄉(xiāng)村建設(shè)用地，必須按照縣以上人民政府批準(zhǔn)的鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃安排。

第三十二條  農(nóng)村居民建住宅應(yīng)當(dāng)結(jié)合舊村屯改造，充分利用舊宅基地、村內(nèi)空閑地和山坡荒地。有條件的，提倡集資建樓房。確無舊宅基地可以利用，需要申請(qǐng)新宅基地，在籍農(nóng)村農(nóng)業(yè)戶口居民每戶住宅建設(shè)用地面積標(biāo)準(zhǔn)：

（一）人均耕地零點(diǎn)一三公頃（二畝）以上的村，四口人以下的戶，不準(zhǔn)超過三百平方米；五口人以上的戶，不準(zhǔn)超過四百平方米；

（二）人均耕地零點(diǎn)一三公頃（二畝）以下、 六百六十七平方米（一畝）以上的村，四口人以下的戶，不準(zhǔn)超過二百平方米；五口人以上的戶，不準(zhǔn)超過二百七十平方米；

（三）人均耕地六百六十七平方米（一畝）以下的村，四口人以下的戶，應(yīng)當(dāng)?shù)陀诙倨椒矫?；五口人以上的戶，?yīng)當(dāng)?shù)陀诙倨呤椒矫住?/p>

在籍農(nóng)村非農(nóng)業(yè)戶口居民每戶住宅建設(shè)用地面積標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)?shù)陀谇翱钜?guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，具體標(biāo)準(zhǔn)由各市人民政府制定。

對(duì)可利用舊宅基地翻新的、將住房改為經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所或者出租、倒賣的，不再批給住宅建設(shè)用地。

第三十三條  鄉(xiāng)村企業(yè)建設(shè)用地，按本辦法第二十四條規(guī)定的審批權(quán)限履行批準(zhǔn)手續(xù)。

鄉(xiāng)村公共事業(yè)、公益事業(yè)建設(shè)用地、由鄉(xiāng)、村申請(qǐng)，報(bào)縣人民政府批準(zhǔn)；占用耕地零點(diǎn)二公頃（三畝）以上的，報(bào)省轄市人民政府批準(zhǔn)。

第三十四條  鄉(xiāng)辦企業(yè)建設(shè)占用集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為該土地被占用前三年平均年產(chǎn)值的三至四倍。因占用土地造成的剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，由鄉(xiāng)辦企業(yè)負(fù)責(zé)安置。

鄉(xiāng)公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)占用集體所有的土地，可以參照前款規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償。

第三十五條  農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶、個(gè)體工商戶從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)利用原有宅基地。確需另外使用集體所有土地的，必須按照《實(shí)施條例》第二十九條規(guī)定的程序和本辦法第二十四條規(guī)定的審批權(quán)限，履行批準(zhǔn)手續(xù)。

第三十六條  城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須按照《實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定的程序，經(jīng)縣人民政府批準(zhǔn)。每戶住宅建設(shè)用地面積標(biāo)準(zhǔn)：四口人以下的戶，不準(zhǔn)超過一百一十平方米；五口人以上的戶，不準(zhǔn)超過一百五十平方米，并參照本辦法第二十七條、二十八條、二十九條規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。

第七章  獎(jiǎng)勵(lì)與處罰

第三十七條  對(duì)有下列成績(jī)之一的單位和個(gè)人，由縣以上人民政府或者土地管理部門給予表彰、獎(jiǎng)勵(lì)：

（一）模范執(zhí)行土地管理法律、法規(guī)，同違法行為作斗爭(zhēng)事跡突出的；

（二）保護(hù)和開發(fā)土地、合理配置土地資源、發(fā)揮土地資產(chǎn)效益，以及在土地科學(xué)研究等方面有突出貢獻(xiàn)的；

（三）節(jié)約用地、復(fù)墾造地成績(jī)顯著的。

第三十八條  對(duì)違反《土地管理法》、《實(shí)施條例》和本辦法的單位和個(gè)人，依照《土地管理法》、《實(shí)施條例》的有關(guān)規(guī)定給予下列處罰：

（一）未經(jīng)批準(zhǔn)或騙取批準(zhǔn)占用土地的，按每平方米處以十五元以下罰款；對(duì)非法占用的土地，責(zé)令退還，限期拆除或沒收在占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施；

（二）買賣或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的，沒收非法所得，限期拆除或沒收在土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，收回土地使用權(quán)，并對(duì)雙方處以非法所得50％以下的罰款；

（三）臨時(shí)使用土地期滿不歸還的，或土地使用權(quán)被依法確定收回而拒不交出的，除責(zé)令交還土地外，并按超期時(shí)間每月每平方米處以五元以下罰款；

（四）因使用土地造成沙化、鹽漬化、水土流失的，或者破壞耕地嚴(yán)重毀壞種植條件的，除責(zé)令限期治理外，并按毀壞土地面積每平方米處以五元以上十五元以下罰款；

（五）依法征用、劃撥的土地，不按時(shí)交付使用的，責(zé)令被征用、劃撥單位交出土地，并按每平方米處以五元以下罰款，對(duì)被征地單位向建設(shè)單位非法索要的財(cái)務(wù)，同時(shí)予以沒收；

（六）凡非法占用被征用、劃撥土地單位的征地費(fèi)和本辦法規(guī)定的其他費(fèi)用的，責(zé)令退賠，并處以非法占用額30％以下的罰款；

（七）擅自改變土地使用用途的，按本條第（一）項(xiàng)處罰。

第三十九條  對(duì)利用職權(quán)非法占用土地建住宅的國(guó)家工作人員，責(zé)令清退非法占用的土地，限期拆除或者沒收在非法占用的土地上新建的房屋；已經(jīng)倒賣的，沒收非法所得，處以非法所得50％的罰款，并由其所在單位或者上級(jí)主管部門、有管轄權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)給予行政處分。

越權(quán)批準(zhǔn)使用土地的批件無效。對(duì)直接責(zé)任人按照《土地管理法》第四十八條規(guī)定處罰。

第四十條  土地管理部門的工作人員，必須忠于職守、遵紀(jì)守法、秉公辦事。對(duì)濫用職權(quán)、違法亂紀(jì)、玩忽職守情節(jié)較輕的，由主管部門給予行政處分；情節(jié)嚴(yán)重，觸犯刑律的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

第四十一條  本辦法規(guī)定的行政處罰，按《土地管理法》第五十二條規(guī)定執(zhí)行。 當(dāng)事人對(duì)行政處罰決定不服的，可以在接到處罰決定書之日起十五日內(nèi)，向作出處罰決定機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議；對(duì)復(fù)議決定不服的，可以在接到復(fù)議決定書之日起十五日內(nèi)，向人民法院起拆。當(dāng)事人對(duì)行政處罰決定不服的，也可以在接到處罰決定書之日起十五日內(nèi)，直接向人民法院起訴。不申請(qǐng)復(fù)議、不起訴、又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)提請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

第八章  附則

第四十二條  本辦法土地面積法定計(jì)量單位平方米、公頃與分、畝的換算，取近似值。

土地資源管理法實(shí)施條例范文第2篇

全國(guó)推行征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度座談會(huì)之后，按照部的統(tǒng)一部署，各地采取有效措施，積極推進(jìn)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度建設(shè)，取得了一定進(jìn)展。但是，一些地方對(duì)推行征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度還存在著畏難情緒，思想認(rèn)識(shí)不到位，工作缺乏主動(dòng)性，協(xié)調(diào)裁決制度建設(shè)尚未在全國(guó)取得突破性進(jìn)展。為進(jìn)一步統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識(shí)，加快推進(jìn)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度，及時(shí)化解因征地補(bǔ)償安置引發(fā)的矛盾和糾紛，切實(shí)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，現(xiàn)就有關(guān)事項(xiàng)通知如下：

一、充分認(rèn)識(shí)推行征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度的緊迫性和重要性

推行征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的客觀需要。當(dāng)前，我國(guó)正處在"發(fā)展機(jī)遇期"與"矛盾凸顯期"，各種矛盾和糾紛紛繁復(fù)雜，突出多變。尤其是隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，因征地補(bǔ)償安置引發(fā)的矛盾和糾紛日益突出，已成為人民群眾日益關(guān)心的社會(huì)熱點(diǎn)問題。一些地方由于征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度不落實(shí)，致使許多因征地補(bǔ)償引發(fā)的矛盾和糾紛得不到及時(shí)處理，部分地方甚至發(fā)生了，影響了社會(huì)的穩(wěn)定。全面推行征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度，是建立和完善有效的群眾利益訴求機(jī)制和權(quán)益保障機(jī)制的重要手段,對(duì)于引導(dǎo)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民通過法定渠道化解征地矛盾，解決征地糾紛，切實(shí)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義。

推行征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度，是實(shí)施土地管理法規(guī)、完善征地程序的客觀需要。征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度，是《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》為解決征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議確立的專門制度。20**年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)[20**]28號(hào)）又提出了“加快建立和完善征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)和裁決機(jī)制，維護(hù)被征地農(nóng)民和用地者的合法權(quán)益”。當(dāng)前，隨著農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償?shù)娜找骊P(guān)注和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，在實(shí)施征地中發(fā)生的矛盾、糾紛和沖突不斷增加，迫切需要啟動(dòng)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決程序，來解決矛盾，化解糾紛，這對(duì)于保證土地管理法規(guī)的順利實(shí)施、完善征地程序、切實(shí)強(qiáng)化國(guó)土資源管理部門在實(shí)施征地中的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能具有重要意義。

推行征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度，是有效化解征地實(shí)施中矛盾和糾紛的有效途徑。在市、縣政府實(shí)施征地過程中，一旦發(fā)生糾紛，迫切需要上級(jí)政府進(jìn)行協(xié)調(diào)和裁決，盡快解決矛盾，避免曠日持久的訴訟、上訪，甚至激化矛盾，形成。湖南、重慶和安徽等?。ㄊ校┩菩姓鞯匮a(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度的試點(diǎn)，已經(jīng)在化解征地糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，規(guī)范政府行為、完善征地程序，普及法律法規(guī)、保護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益等方面取得了良好效果。國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)對(duì)試點(diǎn)取得的成效給予了高度評(píng)價(jià)，對(duì)國(guó)土資源部全面推進(jìn)這項(xiàng)工作給予了充分肯定。推行征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度，是法規(guī)有要求，現(xiàn)實(shí)有需要，實(shí)踐有經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)加快進(jìn)行。

二、全面把握征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度的基本內(nèi)容

征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度，是一項(xiàng)具有自身特點(diǎn)、專門針對(duì)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議設(shè)立的糾紛解決制度，必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)、公眾參與、重在協(xié)調(diào)的原則。各地在制定地方性的征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決辦法的過程中，要注意全面把握征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度的基本內(nèi)容：

（一）必須準(zhǔn)確定位。協(xié)調(diào)裁決的范圍是針對(duì)被征地農(nóng)民與實(shí)施征地的市、縣政府在補(bǔ)償安置方面的爭(zhēng)議。協(xié)調(diào)裁決不對(duì)經(jīng)依法批準(zhǔn)的征地合法性進(jìn)行審查，不代替行政復(fù)議和訴訟。協(xié)調(diào)裁決的范圍主要有：對(duì)市、縣人民政府批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償安置方案有異議的；對(duì)適用征地補(bǔ)償安置方案涉及的對(duì)被征土地地類、人均耕地面積、被征土地前三年平均年產(chǎn)值的認(rèn)定有異議的；實(shí)行區(qū)片綜合地價(jià)計(jì)算征地補(bǔ)償費(fèi)的地區(qū)，對(duì)區(qū)片綜合地價(jià)的適用標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算有異議的。

（二）必須兼顧合法性與合理性。協(xié)調(diào)要以土地管理法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家、省級(jí)人民政府有關(guān)政策為依據(jù)，主要是對(duì)市、縣人民政府確定的征地補(bǔ)償安置方案和實(shí)施過程進(jìn)行合法性審查，同時(shí)兼顧合理性審查。合理性審查的標(biāo)準(zhǔn)是保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。各地要在對(duì)被征地農(nóng)民原有生活水平調(diào)查、統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上，逐步引入中立的中介組織對(duì)被征地土地進(jìn)行評(píng)估，進(jìn)一步量化合理性審查的標(biāo)準(zhǔn)。

（三）必須規(guī)范協(xié)調(diào)和裁決的程序。在程序設(shè)定上，首先必須貫徹協(xié)調(diào)前置、重在協(xié)調(diào)的原則，即當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)先向擬定征地補(bǔ)償安置方案的市、縣人民政府的上一級(jí)人民政府申請(qǐng)協(xié)調(diào)。未經(jīng)協(xié)調(diào)的案件，不能進(jìn)行裁決。裁決機(jī)關(guān)受理裁決案件后，也要先行組織協(xié)調(diào)。經(jīng)協(xié)調(diào)達(dá)不成一致意見的，依法作出裁決決定。協(xié)調(diào)意見書經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字同意后，即發(fā)生法律效力。其次要體現(xiàn)便民、高效和公開的原則。裁決機(jī)關(guān)接受裁決申請(qǐng)的方式要多種多樣，傳真，電子郵件等形式都應(yīng)當(dāng)允許；協(xié)調(diào)和裁決都必須要有明確的時(shí)限要求，防止裁決案件久拖不決；協(xié)調(diào)和裁決的程序、過程和結(jié)果都要公開透明。

（四）必須建立靈活多樣的協(xié)調(diào)裁決機(jī)制。各地要結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，大膽探索，按照居中協(xié)調(diào)和裁決的要求，積極探索靈活多樣、符合本地區(qū)特點(diǎn)、有利于化解征地補(bǔ)償安置糾紛的協(xié)調(diào)裁決機(jī)制。要借鑒國(guó)務(wù)院《條例》確立的政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、有利于迅速解決糾紛的工作機(jī)制，在協(xié)調(diào)裁決工作中組織相關(guān)社會(huì)團(tuán)體、法律援助機(jī)構(gòu)、相關(guān)專業(yè)人員、社會(huì)志愿者等共同參與，綜合運(yùn)用咨詢、教育、協(xié)商、調(diào)解、聽證等方法，依法、及時(shí)處理征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議。

（五）必須依法告知當(dāng)事人訴權(quán)。當(dāng)事人對(duì)裁決機(jī)關(guān)作出的裁決決定不服的，可以在法定期限內(nèi)依照《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》和《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。裁決決定中應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人訴權(quán)。

三、切實(shí)加強(qiáng)對(duì)推行征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度的組織領(lǐng)導(dǎo)

明確職責(zé)任務(wù)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)國(guó)土資源管理部門要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)推行征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度的領(lǐng)導(dǎo)，從思想上高度重視，要把推行征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度作為一項(xiàng)重要的政治任務(wù)，擺上重要的議事日程，專題研究部署，明確職責(zé)任務(wù)，主要負(fù)責(zé)同志負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)親自抓，建立健全領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。要積極與當(dāng)?shù)卣疁贤▍f(xié)調(diào)，爭(zhēng)取政府的支持，盡快確立起分工明確、相互配合、規(guī)范運(yùn)作、權(quán)責(zé)一致的工作機(jī)制。部決定將推行征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度作為“完善體制、提高素質(zhì)”活動(dòng)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，作為考核省級(jí)國(guó)土資源管理部門主要領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政能力和依法行政水平的重要指標(biāo)。

采取有效措施，實(shí)現(xiàn)四個(gè)到位。征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度涉及面廣，問題復(fù)雜，推行這項(xiàng)制度，需要耗費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力。各地要采取切實(shí)有效的措施，努力實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)、責(zé)任四到位。省、自治區(qū)、直轄市國(guó)土資源管理部門在機(jī)構(gòu)編制比較緊張的情況下，要按照轉(zhuǎn)變國(guó)土資源管理方式，強(qiáng)化國(guó)土資源管理職能的要求，通過內(nèi)部調(diào)劑，為協(xié)調(diào)裁決機(jī)構(gòu)增加編制，充實(shí)人員。同時(shí)，各地也可根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，通過協(xié)調(diào)裁決委員會(huì)制來落實(shí)裁決機(jī)構(gòu)，即由分管法制工作的領(lǐng)導(dǎo)牽頭，聘請(qǐng)部分人大代表、政協(xié)委員、國(guó)土資源監(jiān)察專員、政府有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員、土地估價(jià)師和律師等作為協(xié)調(diào)裁決員，對(duì)協(xié)調(diào)裁決案件提出處理意見。

加強(qiáng)監(jiān)督檢查，確保年底到位。各地要按照本通知的要求，切實(shí)做好推行征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度的各項(xiàng)工作，確保20**年底前，征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度在全國(guó)省級(jí)國(guó)土資源管理部門全面到位。部將加大監(jiān)督檢查工作的力度，對(duì)全國(guó)各省級(jí)國(guó)土資源管理部門推行裁決制度的進(jìn)行全面檢查，要以是否出臺(tái)裁決辦法、是否落實(shí)裁決機(jī)構(gòu)和人員、是否依法受理和辦理裁決案件作為裁決制度是否到位的重要標(biāo)志。

土地資源管理法實(shí)施條例范文第3篇

溫明炬(國(guó)土資源部地籍司副司長(zhǎng))

謝俊奇(中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院副院長(zhǎng))

陳百明(中科院地理所研究員)

主 持 人:吳曄(中國(guó)國(guó)土資源報(bào)副總編輯)

2007年8月10日,國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)正式《土地利用現(xiàn)狀分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn),并于當(dāng)日實(shí)施。此舉標(biāo)志著我國(guó)土地利用現(xiàn)狀分類第一次擁有了全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn),這在業(yè)內(nèi)及相關(guān)領(lǐng)域引起了不小的反響。

《土地利用現(xiàn)狀分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)只是一項(xiàng)技術(shù)性的規(guī)范,它的實(shí)施有什么重要意義?對(duì)已經(jīng)開展的全國(guó)第二次土地調(diào)查乃至我國(guó)的土地管理有什么積極影響?日前,本刊編輯部邀請(qǐng)了這套標(biāo)準(zhǔn)的部分起草者和相關(guān)專家對(duì)此進(jìn)行了詳細(xì)解讀。

制定標(biāo)準(zhǔn)的四項(xiàng)基本原則

主持人:在很多人的觀念中,土地管理似乎只是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的行政性工作,對(duì)于新的《土地利用現(xiàn)狀分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識(shí)還不足,請(qǐng)?jiān)谧南日務(wù)劄槭裁匆贫ㄟ@樣一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)?

溫明炬:人類在開發(fā)利用土地資源時(shí),形成了多種形式的土地資源利用類型。為掌握土地資源的利用現(xiàn)狀,了解土地資源的利用結(jié)構(gòu),當(dāng)然要研究土地資源利用的科學(xué)性和合理性,制定土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)的主要目的就是要科學(xué)劃分土地利用類型,明確土地利用各類型含義,以便更好地認(rèn)識(shí)和利用有限的土地資源。

接下來的問題就是制定什么樣的分類標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)行統(tǒng)一的土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn),在發(fā)達(dá)國(guó)家已成慣例,但由于歷史原因,長(zhǎng)期以來,我國(guó)的土地資源分類標(biāo)準(zhǔn)很不統(tǒng)一,國(guó)土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、建設(shè)、水利、交通等部門,按照各自的職能分工和管理需求,分別建立了不同的土地調(diào)查、統(tǒng)計(jì)分類體系。

由于各部門的分類體系不同,對(duì)同一地類的認(rèn)定、調(diào)查、統(tǒng)計(jì)結(jié)果往往相差很大,特別是一些專業(yè)調(diào)查不是全覆蓋調(diào)查,使得部分土地面積被不同部門重復(fù)統(tǒng)計(jì)到不同的地類中,造成土地調(diào)查統(tǒng)計(jì)重復(fù)、數(shù)出多門、口徑不一、數(shù)據(jù)矛盾,導(dǎo)致了各部門對(duì)土地資源的利用、規(guī)劃、開發(fā)等不一致,甚至矛盾。

這一方面嚴(yán)重制約了國(guó)土資源統(tǒng)一規(guī)范管理,另一方面也導(dǎo)致國(guó)家難以全面、系統(tǒng)、準(zhǔn)確掌握全國(guó)土地資源利用現(xiàn)狀,使國(guó)家和各級(jí)政府難以據(jù)此進(jìn)行科學(xué)管理和決策,給國(guó)家宏觀管理科學(xué)決策帶來了諸多不利影響。

因此,作為國(guó)土資源管理的綜合部門,國(guó)土資源部有責(zé)任也有義務(wù)站在國(guó)家層面上,超越部門管理范疇,在現(xiàn)有的土地分類標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上,制定統(tǒng)一的、各部門認(rèn)可并共同遵守的國(guó)家土地利用分類標(biāo)準(zhǔn),形成統(tǒng)一的土地資源利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù),從根本上消除各部門因土地利用分類不一致引起的統(tǒng)計(jì)重復(fù)、數(shù)據(jù)矛盾、難以分析應(yīng)用等問題,這對(duì)實(shí)施全國(guó)城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理乃至國(guó)家宏觀管理及決策具有重大意義。

主持人:“無規(guī)矩不成方圓”,任何一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的制定都要遵循一定的原則,《土地利用現(xiàn)狀分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)在制定過程中遵循了什么樣的原則?

謝俊奇:《土地利用分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)要滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、社會(huì)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控以及國(guó)土資源管理的需要,在制定《土地利用分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)編制時(shí),綜合考慮了土地的自然屬性、利用方式、土地用途、經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)及管理特性等因素,始終堅(jiān)持了四項(xiàng)基本原則。

一是科學(xué)性原則,即超越部門需求和打破行業(yè)局限,主要依據(jù)土地的用途、經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)、利用方式和覆蓋特征等因素,并明確土地利用各類型含義,統(tǒng)一土地調(diào)查、統(tǒng)計(jì)分類標(biāo)準(zhǔn),再對(duì)土地利用類型進(jìn)行歸納、分類,反映土地利用的基本現(xiàn)狀,充分體現(xiàn)土地利用分類的科學(xué)性和合理性。

二是實(shí)用性原則。分類體系力求通俗易用,層次簡(jiǎn)明,易于判別,便于掌握,滿足多部門、多層次管理實(shí)踐的需要。

三是開放性原則。這套土地分類體系力求開放性、兼容性,既要滿足一定時(shí)期管理及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要,又要為將來的進(jìn)一步完善、補(bǔ)充留有余地,并且各部門可根據(jù)需要進(jìn)行續(xù)分。

四是繼承性原則?！锻恋乩梅诸悺穱?guó)家標(biāo)準(zhǔn)借鑒和吸取了國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn),與國(guó)際慣例接軌,為土地管理和調(diào)控提供基本信息,但不是重來另搞一套,而是能夠與各部門以往的土地利用分類盡可能銜接,對(duì)目前無爭(zhēng)議或異議的分類可直接繼承和應(yīng)用,不至于造成土地基本信息的“斷檔”。

標(biāo)準(zhǔn)不是用來劃分部門管理權(quán)限

主持人:說到這里,很自然引出另一個(gè)話題,按照《土地管理法》的分類,土地分“農(nóng)用地”、“建設(shè)用地”、“未利用土地”三大類,而新的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)并不是這樣,這會(huì)不會(huì)造成前后統(tǒng)計(jì)結(jié)果的混亂?

溫明炬:制定土地利用現(xiàn)狀分類國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的主要目的是統(tǒng)一土地分類體系,從根本上消除數(shù)出多門、口徑不一等弊端,這在一定程度上決定了該分類國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)很難完全滿足所有部門開展行業(yè)調(diào)查的要求,但正如謝院長(zhǎng)所說的,這套標(biāo)準(zhǔn)不是完全意義上的重來,而是有廣泛的繼承性,與各部門現(xiàn)有的土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)基本銜接,各部門在實(shí)際調(diào)查中可在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,細(xì)分能夠滿足本部門管理需要的調(diào)查內(nèi)容。

您剛才提到的土地分類“三大類”問題,在制定標(biāo)準(zhǔn)過程中,我們廣泛征求各部門、各界的意見,從反饋意見看,各方面均對(duì)原土地分類中“農(nóng)用地”、“建設(shè)用地”和“未利用地”的科學(xué)性提出質(zhì)疑,原因集中在以下幾方面:

一是三大類有明顯的部門管理色彩,是根據(jù)部門管理需求提出的,缺乏科學(xué)性;二是忽略了土地利用類型多樣性和復(fù)雜性,有些土地利用類型具有多重性,不便于歸并到三大類中的任何一類,如水域,既可養(yǎng)殖(農(nóng)用地),又可通航(交通用地),還可發(fā)電(工業(yè)用地);三是考慮與國(guó)際慣例接軌,國(guó)外土地利用分類中,都設(shè)定了水域地類?？紤]到各部門的意見,為保證標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和合理性,制定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)打破了原有的三大類分類體系。但為了保持歷史的延續(xù)性,在分類設(shè)定時(shí)已考慮了二級(jí)類與三大類的對(duì)應(yīng)關(guān)系,可通過二級(jí)地類的歸并,形成管理需要的三大類數(shù)據(jù),這樣既保證了《土地利用現(xiàn)狀分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性,又可滿足土地資源管理的需要。

主持人:確保18億畝耕地是“十一五”規(guī)劃劃定的目標(biāo),而這其中尤以基本農(nóng)田為重中之重,但《土地利用現(xiàn)狀分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)卻沒有給“基本農(nóng)田”留一席之地,“基本農(nóng)田”跑哪兒去了?

謝俊奇:《土地利用現(xiàn)狀分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格按照管理需要和分類學(xué)的要求,對(duì)土地利用現(xiàn)狀類型進(jìn)行歸納和劃分。一是嚴(yán)格區(qū)分了“類型”和“區(qū)域”這兩個(gè)概念,按照類型的唯一性進(jìn)行劃分,不依“區(qū)域”確定“類型”,這與過去講的土地分類有嚴(yán)格的區(qū)別。二是按照土地用途、經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)、利用方式和覆蓋特征四個(gè)主要指標(biāo)進(jìn)行分類,一級(jí)類主要按土地用途,二級(jí)類按經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)、利用方式和覆蓋特征進(jìn)行續(xù)分,所采用的指標(biāo)具有唯一性。

把這樣的規(guī)則放在“基本農(nóng)田”身上就很有意思。按理說,加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)是土地管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容,但基本農(nóng)田只是為了保證國(guó)家糧食安全,人為劃定的特定保護(hù)區(qū),是依“區(qū)域”根據(jù)土地管理實(shí)際需要設(shè)定的地類,它包含了耕地、園地、養(yǎng)殖水面、人工草地等多個(gè)地類,因此,如果作為獨(dú)立地類,與分類的唯一性原則不符,在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中很難體現(xiàn)。

在《土地利用現(xiàn)狀分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中未設(shè)定“基本農(nóng)田”這一分類,但這不表示基本農(nóng)田不重要了,更不表示在今后的土地管理中基本農(nóng)田的概念就不存在了,各地可在土地利用分類國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的框架原則下,在土地調(diào)查中補(bǔ)充基本農(nóng)田等調(diào)查內(nèi)容,將劃定的基本農(nóng)田標(biāo)繪在土地調(diào)查圖件上,通過面積量算、統(tǒng)計(jì)、匯總,獲得基本農(nóng)田的分布和數(shù)量信息,以滿足土地管理的需要。

主持人:熟悉中國(guó)國(guó)情的人都知道,政府的某項(xiàng)規(guī)程簡(jiǎn)單地看是技術(shù)問題,但背后隱含的卻是管理問題,也因此,很多在局外人看來簡(jiǎn)單的東西一旦搬上臺(tái)面就變得復(fù)雜起來,原因就在于牽扯到部門管理權(quán)限的劃分,比如土地分類,肯定有人擔(dān)心會(huì)不會(huì)以此來劃分部門的土地管理職權(quán)。新出臺(tái)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)能否打掉有關(guān)人士的疑慮?

謝俊奇:眾所周知,科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)耐恋乩矛F(xiàn)狀分類關(guān)系到土地資源的合理、可持續(xù)利用,關(guān)系到土地利用類型結(jié)構(gòu)的優(yōu)化以及土地資源社會(huì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)效益的綜合發(fā)揮。歷史證明,這其中相關(guān)部門不能各自為戰(zhàn),必須有一套通用的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),然后才能統(tǒng)一調(diào)查、統(tǒng)一登記和統(tǒng)一統(tǒng)計(jì),才能為宏觀決策提供正確的依據(jù),否則無從談起。

依據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定,土地分類具體辦法“由國(guó)務(wù)院土地行政主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定”,所以,我們所做的是一個(gè)基本的土地利用現(xiàn)狀分類,是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的、技術(shù)性的工作,絕不是以此來劃分部門的土地管理權(quán)限,這一點(diǎn)自始至終都是明確的。

過去這個(gè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)難,難就難在一些部門在這個(gè)問題上存在某種誤解,《土地利用現(xiàn)狀分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)不存在這方面的問題,相關(guān)的疑慮我認(rèn)為是多余的。

國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的“七年之癢”

主持人:土地調(diào)查是一項(xiàng)重大的國(guó)情國(guó)力調(diào)查,幾十年來,為了摸清土地資源的“家底”,我國(guó)進(jìn)行了幾次規(guī)模不等的土地調(diào)查,在此過程中采用了不同的分類標(biāo)準(zhǔn)?！爸褚髓b古”,理清土地分類標(biāo)準(zhǔn)的歷史脈絡(luò)對(duì)理解今天的新標(biāo)準(zhǔn)也有幫助。

馬克偉:國(guó)內(nèi)系統(tǒng)的土地分類研究起步較晚,盡管歷史上早就存在,但真正規(guī)范統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)是20世紀(jì)80年代的事情。

1984國(guó)務(wù)院部署開展了第一次全國(guó)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查(簡(jiǎn)稱土地詳查)。為了規(guī)范調(diào)查成果,全國(guó)農(nóng)業(yè)區(qū)劃辦組織八個(gè)部委(農(nóng)牧漁業(yè)部、國(guó)家計(jì)委、林業(yè)部、城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、水利電力部、國(guó)家測(cè)繪局和國(guó)家海洋局)共同制定《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)規(guī)程》,制定了土地利用現(xiàn)狀分類及其含義。這套分類體系采用兩級(jí)分類,其中一級(jí)類分耕地、園地、林地等8類,二級(jí)類分46類。

為了滿足城鎮(zhèn)地籍調(diào)查的要求,1989年9月,原國(guó)家土地管理局了《城鎮(zhèn)地籍調(diào)查規(guī)程》,制定了城鎮(zhèn)土地分類及其含義?！冻擎?zhèn)地籍調(diào)查規(guī)程》按照土地用途的差異,將城鎮(zhèn)土地分為商業(yè)及金融用地、工業(yè)倉儲(chǔ)用地等10個(gè)一級(jí)類,24個(gè)二級(jí)類。

上述兩個(gè)土地分類標(biāo)準(zhǔn)是兩套標(biāo)準(zhǔn),沒有把城鄉(xiāng)統(tǒng)一起來,但基本滿足了當(dāng)時(shí)土地管理及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,一直沿用到2001年年底。

國(guó)土資源部成立后,為實(shí)施全國(guó)土地和城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理,擴(kuò)大調(diào)查成果的應(yīng)用,國(guó)土資源部在研究分析這兩個(gè)土地利用分類的基礎(chǔ)上,制定了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地分類,并于2002年1月1日實(shí)施,但屬于試行性質(zhì)。這套試行的標(biāo)準(zhǔn)采用三級(jí)分類,其中一級(jí)分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和為利用地3類,也就是《土地管理法》規(guī)定的三大類;二級(jí)分為耕地、園地等15類;三級(jí)分為71類。為使分類標(biāo)準(zhǔn)更具可操作性,并針對(duì)全國(guó)城鎮(zhèn)與村莊地籍調(diào)查尚未全面完成的現(xiàn)實(shí)情況,國(guó)土資源部在這個(gè)基礎(chǔ)上又制定了《全國(guó)土地分類(過渡期間適用)》的過渡分類標(biāo)準(zhǔn),沿用至今。但客觀地說,這套分類標(biāo)準(zhǔn)只能說是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),因?yàn)檫@個(gè)時(shí)期各部門都有自己的土地分類標(biāo)準(zhǔn),各行其是。

陳百明:近年來,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,土地利用狀況日益復(fù)雜,掌握真實(shí)可靠的基礎(chǔ)土地資源數(shù)據(jù),成為加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控、落實(shí)最嚴(yán)格的土地管理制度的關(guān)鍵,已有的分類標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不能涵蓋所有的土地利用類型,難以適應(yīng)管理的需求,需要進(jìn)行充實(shí)和完善。

同時(shí),近年來市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和土地使用制度的改革,尤其是土地有償使用以及第三產(chǎn)業(yè)用地的發(fā)展,也要求對(duì)原有城市土地分類進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。并且,隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快,全國(guó)土地和城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理的條件亦已基本具備,有必要根據(jù)實(shí)際工作的需要,在研究、分析兩個(gè)現(xiàn)行土地分類基礎(chǔ)上,修改、歸并形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地利用分類標(biāo)準(zhǔn),這就有了新的《土地利用現(xiàn)狀分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。

《土地利用現(xiàn)狀分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái),意味著土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)從過去的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)上升到了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn),今后這一土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)將在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一執(zhí)行,體現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化原則,實(shí)現(xiàn)了土地分類的“全覆蓋”,全國(guó)各部門、各省(區(qū)、市)等都要遵守這套標(biāo)準(zhǔn),為國(guó)家科學(xué)規(guī)劃和決策提供更準(zhǔn)確、可靠的數(shù)據(jù)支撐。

主持人:《土地利用現(xiàn)狀分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái),涉及多個(gè)管理部門,牽涉的問題非常之多,可以想見,出臺(tái)之前,其編制經(jīng)歷了非常曲折的過程。

溫明炬:確實(shí)如此,正如國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委有關(guān)負(fù)責(zé)人說的:“這么多年,出臺(tái)了這么多‘國(guó)標(biāo)’,沒有哪一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)牽涉的部門這么多,沒有哪一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)引起的爭(zhēng)論這么大?！?/p>

我還想補(bǔ)充一句:也沒有哪個(gè)部門制定的標(biāo)準(zhǔn)參與的人員這么多,既有行政人員,還有大量大專院校、科研單位的專家,原因就在于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)重要,所以各部門才重視;由于各部門重視,協(xié)調(diào)起來才那么較真。

本標(biāo)準(zhǔn)的制定經(jīng)歷了搜集資料、實(shí)地調(diào)研、專題研討、征求意見、修改完善等幾個(gè)階段,前后歷經(jīng)長(zhǎng)達(dá)七年的時(shí)間。從2000年開始,國(guó)土資源部就積極籌備《土地利用分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的制定工作,并于2002年列入國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目計(jì)劃,正式啟動(dòng)土地分類標(biāo)準(zhǔn)的編制工作。

經(jīng)過反反復(fù)復(fù)的修改、完善,2004年9月,國(guó)土資源部辦公廳向國(guó)務(wù)院相關(guān)部委、各省廳、部相關(guān)司局、直屬事業(yè)單位及相關(guān)科研院校正式征求意見,并及時(shí)對(duì)反饋的意見進(jìn)行整理、匯總和分析。就在這時(shí),標(biāo)準(zhǔn)的制定遇到了“東風(fēng)”,《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》適時(shí)出臺(tái),其中明確要求:“國(guó)土資源部要會(huì)同有關(guān)部門,抓緊建立和完善統(tǒng)一的土地分類、調(diào)查、登記和統(tǒng)計(jì)制度”。

在重點(diǎn)分析國(guó)務(wù)院相關(guān)部委(局)的反饋意見,參考各省廳、部相關(guān)司局、直屬事業(yè)單位及相關(guān)科研院校的意見后,經(jīng)過多方研討及多次修改完善,2005年7月,形成了《土地利用分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)送審稿,但農(nóng)業(yè)部、國(guó)家林業(yè)局仍存一些技術(shù)分歧。2007年3月和4月,國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)兩次分別組織國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)三部門專家和行政管理人員召開了協(xié)調(diào)會(huì),對(duì)分類標(biāo)準(zhǔn)中涉及的有關(guān)問題進(jìn)行研究和協(xié)調(diào)。期間,國(guó)務(wù)院辦公廳也專門召開土地分類標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)會(huì)議。國(guó)土資源部及時(shí)根據(jù)部門協(xié)調(diào)和專家建議意見,對(duì)分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了進(jìn)一步的完善,并將《土地利用分類(國(guó)家標(biāo)準(zhǔn))》名稱更改為《土地利用現(xiàn)狀分類(國(guó)家標(biāo)準(zhǔn))》,最終在今年8月10日,《土地利用現(xiàn)狀分類(國(guó)家標(biāo)準(zhǔn))》“千呼萬喚始出來”。

從某種角度看,《土地利用現(xiàn)狀分類》國(guó)家標(biāo)出臺(tái)是人們對(duì)土地資源認(rèn)識(shí)深化的表現(xiàn),邁出這一步,為今后國(guó)家全面摸清土地資源利用家底,掌握真實(shí)全面的土地資源數(shù)據(jù),實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源管理科學(xué)化具有重大意義,是我國(guó)土地資源管理的一次歷史性突破,一個(gè)重要的里程碑。

(本刊記者張傳玖 實(shí)習(xí)記者劉杰、葉樺整理)

土地資源管理法實(shí)施條例范文第4篇

關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)；宅基地流轉(zhuǎn)；宅基地使用權(quán)改革

作者簡(jiǎn)介：生青杰，河南城建學(xué)院副教授，武漢大學(xué)博士研究生（河南 平頂山 467044）

我國(guó)現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度已經(jīng)很難適應(yīng)當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，加快完善宅基地使用權(quán)制度已經(jīng)迫在眉睫。目前，我國(guó)各地都在積極探索宅基地管理機(jī)制的改革?？茖W(xué)的理論是正確行動(dòng)的先導(dǎo)，本文以宅基地使用權(quán)制度為視角，試圖從理論上厘清現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的內(nèi)涵及存在的問題，并進(jìn)一步探求改革與完善我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的路徑。

一、我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的內(nèi)涵辨析

按照當(dāng)前的理論通說，所謂農(nóng)村宅基地使用權(quán)，是指村民依法占有、使用集體所有的土地，并利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施的權(quán)利。透視目前農(nóng)村宅基地使用權(quán)，從資源形態(tài)視角來看，其明顯體現(xiàn)了國(guó)家合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地，保持糧食安全和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的意志，表現(xiàn)在國(guó)家對(duì)宅基地使用權(quán)的規(guī)制；農(nóng)村宅基地使用權(quán)從集體福利的視角看，體現(xiàn)了農(nóng)村集體實(shí)現(xiàn)其成員“居有其屋”的社會(huì)保障權(quán)；從農(nóng)村宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)性質(zhì)角度來看，農(nóng)村宅基地使用權(quán)又具有物權(quán)的特性。即農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有多種屬性。

1. 農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有顯著的資源性

長(zhǎng)期以來，我國(guó)對(duì)于耕地保護(hù)的基本國(guó)策體現(xiàn)為十二字，即“十分珍惜”、“合理利用”、“切實(shí)保護(hù)”。實(shí)行嚴(yán)格的用途管制制度，嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，同時(shí)嚴(yán)格控制建設(shè)用地的供應(yīng)總量，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地的特殊保護(hù)，其目的是為了更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公共利益。從實(shí)現(xiàn)公共利益這一角度來看，國(guó)家也必須對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)制。從現(xiàn)行的規(guī)制方法來看，主要有以下三種方式：一是為了控制建設(shè)用地總量，實(shí)行建設(shè)用地的總量規(guī)制。1999年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第62條第一款規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！痹摋l規(guī)定針對(duì)農(nóng)村村民，以戶為單位，從總量上限制農(nóng)村宅基地的數(shù)量。二是為了嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，嚴(yán)格審批管理。農(nóng)村居民必須履行法律規(guī)定的申報(bào)手續(xù)，并經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)后方可取得宅基地的使用權(quán)?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第62條第三款規(guī)定：“農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。”該條明確規(guī)定了農(nóng)村村民申報(bào)獲取宅基地的嚴(yán)格程序和批準(zhǔn)的主體。三是為了集約節(jié)約與合理利用土地，實(shí)行嚴(yán)格地規(guī)劃規(guī)制制度。建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)行合理布局，綜合開發(fā)，配套建設(shè)。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第62條第二款規(guī)定，“農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地?！痹摋l進(jìn)一步明晰了農(nóng)村宅基地節(jié)約與合理利用的具體操作思路與方式。

2. 農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有濃厚的保障屬性

作為最基本的生活資料，對(duì)于廣大農(nóng)村的廣大農(nóng)民而言，宅基地具有居住的最基本的社會(huì)保障功能，即宅基地可以保障農(nóng)民的基本生活。當(dāng)然，對(duì)于不同地域的不同農(nóng)民群體而言，宅基地所具有的社會(huì)保障功能的側(cè)重點(diǎn)不同。對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的廣大農(nóng)民而言，宅基地是一種最基本的生存保障；而對(duì)于外出務(wù)工以及從事經(jīng)商活動(dòng)等非農(nóng)化的農(nóng)民而言，宅基地為他們提供了一種基本的失業(yè)保障；而對(duì)于農(nóng)村的老人們來說，宅基地又是一種特殊的養(yǎng)老保障。當(dāng)然，宅基地的社會(huì)保障功能不僅表現(xiàn)在實(shí)物保障，有時(shí)還表現(xiàn)為心理保障 [1 ]。這種保障具有明顯的社會(huì)福利性質(zhì)。

上述農(nóng)村宅基地的社會(huì)保障性體現(xiàn)以下顯著的特征：其一，具有濃厚的身份性特征。宅基地使用權(quán)是一種基于身份的權(quán)利，按照目前我們國(guó)家的相關(guān)法律規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織的成員才有申請(qǐng)宅基地的權(quán)利和資格，而該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員則不具有申請(qǐng)宅基地的權(quán)利和資格，同時(shí)也不能通過買賣等形式取得宅基地使用權(quán)。其二，農(nóng)村宅基地的取得具有無償性特征。根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織的成員取得農(nóng)村宅基地?zé)o須支付地款或者使用費(fèi)，這是農(nóng)村村民享有的最低限度的保障。其三，宅基地取得的目的以及宅基地的流轉(zhuǎn)具有限定性。農(nóng)村村民取得宅基地使用權(quán)的目的是為了建造自用住宅，且宅基地已經(jīng)取得，即限制再流動(dòng)。2004年10月，國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中規(guī)定：“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。”基于此規(guī)定，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)就被僅僅限定在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部這樣一個(gè)非常有限的范圍內(nèi)，從而阻斷了城市與農(nóng)村之間對(duì)于宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。除此之外，《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》中還規(guī)定了耕地、宅基地、自留地、自留山等集體組織所有的土地不得抵押。其四，農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有無期限性，即宅基地使用權(quán)沒有期限的限制。根據(jù)我國(guó)1999年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)土地管理法》以及其他相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，農(nóng)村村民建造自用的住宅所需要宅基地應(yīng)當(dāng)由其所屬的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一分配，但是法律并沒有明確規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)的期限。當(dāng)該農(nóng)村村民死亡后，法律規(guī)定其所屬的房屋可以繼承，根據(jù)我國(guó)一貫采用的房地一體原則，宅基地使用權(quán)當(dāng)然也可以繼承。綜合理解上述規(guī)定，不難得出，我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)實(shí)際上沒有期限的限制。

3. 農(nóng)村宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)性質(zhì)具有殘缺性特征

財(cái)產(chǎn)屬性的核心是具有可流轉(zhuǎn)性?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民出賣自己住房或出租自己住房后，如果再申請(qǐng)新宅基地的，不予準(zhǔn)許。農(nóng)村村民有權(quán)出賣或出租自己所有的住房，同時(shí)對(duì)出賣的或出租對(duì)象也沒有明確的限制性規(guī)定。同時(shí)，《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定，如果按照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓地上物、建筑物等附著物而轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)向不動(dòng)產(chǎn)所在地的縣級(jí)以上人民政府土地主管部門申請(qǐng)變更土地，由原先的土地登記機(jī)關(guān)變更土地所有權(quán)、使用權(quán)。土地所有權(quán)、使用權(quán)的變更，自變更登記之日起發(fā)生法律效力。這些規(guī)定進(jìn)一步表明，農(nóng)村宅基地不能夠單獨(dú)流轉(zhuǎn)，但是可以根據(jù)房地一體原則而隨房流轉(zhuǎn)。

國(guó)土資源部2004年11月頒布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》中規(guī)定：“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證?！奔丛撘?guī)定也重申了農(nóng)村宅基地使用權(quán)僅限于在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間的轉(zhuǎn)讓，不能向城市居民轉(zhuǎn)讓。

二、現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度沒有實(shí)現(xiàn)宅基地的合理配置

1. 宅基地管理缺位與越位并存，致使宅基地資源利用不合理

一方面，國(guó)家從資源管理，實(shí)現(xiàn)公共利益角度，越位干預(yù)集體土地所有權(quán)與農(nóng)民的權(quán)利。目前我國(guó)宅基地使用權(quán)的審批制度目的在于控制宅基地的用地規(guī)模，保護(hù)耕地。但是由于國(guó)家直接而且過度地干預(yù)了農(nóng)民集體組織對(duì)集體土地的所有權(quán)，造成集體土地所有者主體地位的實(shí)際弱化，而國(guó)家對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的監(jiān)督管理難度較大，使得農(nóng)村村民對(duì)于宅基地的占有出現(xiàn)許多亂象，比如未批先建、不批而占、亂批亂占、少批多占等。另外，農(nóng)村居民中經(jīng)常出現(xiàn)建了新房但也拒不交出因此而閑置的老宅基地，甚至有些農(nóng)村集體組織成員占有多處宅基地。同時(shí)，在農(nóng)村，因?yàn)檗r(nóng)房繼承等事實(shí)行為以及祖宅不賣等風(fēng)俗習(xí)慣，經(jīng)常會(huì)導(dǎo)致一戶多宅和超標(biāo)占地等現(xiàn)象，也是造成土地浪費(fèi)嚴(yán)重的一個(gè)重要原因。因?yàn)閺默F(xiàn)有法律制度規(guī)定來看，宅基地使用權(quán)并沒有被真正作為一項(xiàng)物權(quán)受到法律的相應(yīng)保護(hù)，從而使得集體組織和農(nóng)民的利益受到頻頻侵犯。因此，完善、改革現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度，需要適度淡化農(nóng)村宅基地使用權(quán)的公法色彩，真正凸顯農(nóng)村宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)的本性。

從另外一個(gè)方面來看，國(guó)家對(duì)農(nóng)村宅基地的管理存在規(guī)劃缺位現(xiàn)象。由于缺乏合理規(guī)劃和有效的監(jiān)管，新建住宅并沒有嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》中規(guī)定的原則去利用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地，而是普遍存在著向村莊外不斷擴(kuò)展的趨勢(shì)，經(jīng)?？吹酱迩f周圍新房林立，而村莊的內(nèi)部卻破破爛爛，而且存在大量閑置宅基地。另外，私建、亂占、亂圈的問題也十分嚴(yán)重，擠占道路建房，擴(kuò)建院墻等現(xiàn)象比較普遍。總的來說，目前我國(guó)農(nóng)村縣級(jí)以及基層政府和村民自治組織等，對(duì)于農(nóng)村宅基地規(guī)劃的引導(dǎo)和控制力度都不夠，對(duì)于農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量、布局和用地規(guī)模不能夠給予合理的確定，甚至對(duì)于農(nóng)村宅基地也缺乏必要的規(guī)劃，各種因素交織使宅基地用地規(guī)模嚴(yán)重失控。

2. 宅基地自身承載過多的社會(huì)保障，導(dǎo)致宅基地閑置與浪費(fèi)嚴(yán)重

宅基地當(dāng)作一種社會(huì)福利，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得是基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，無償取得，長(zhǎng)期使用，這激起了農(nóng)民盡可能多占宅基地的欲望。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員在建房的時(shí)候，往往都想占好地、多占地。于是就出現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)組織成員在原有宅基地的基礎(chǔ)上不斷向外擴(kuò)張，從而造成耕地資源的大量浪費(fèi)。

當(dāng)前，我國(guó)大量農(nóng)民涌入城市，城市化進(jìn)程明顯加快，有相當(dāng)一部分農(nóng)民在城市已有自己穩(wěn)定的工作和穩(wěn)定的收入，同時(shí)也間接地造成農(nóng)村人口的實(shí)際減少，而按照目前的相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織成員原有的宅基地禁止流轉(zhuǎn)，這就導(dǎo)致眾多宅基地實(shí)際上處于長(zhǎng)期的閑置狀態(tài)，甚至在不少地方還出現(xiàn)了所謂的“空心村”。據(jù)相關(guān)材料統(tǒng)計(jì)顯示，當(dāng)前我國(guó)的村莊建設(shè)用地有約2.4億畝，而其中空心村內(nèi)老宅基地閑置面積就占到了10%～15%，農(nóng)村宅基地的閑置使得大量的可耕土地被白白浪費(fèi) [2 ]。

3. 宅基地財(cái)產(chǎn)功能虛弱，成為“三農(nóng)問題”的癥結(jié)之一

在當(dāng)前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大背景下，農(nóng)村集體組織成員對(duì)于城鄉(xiāng)各種要素也越來越要求其能夠自由流動(dòng)，對(duì)于宅基地的使用權(quán)也不例外，即農(nóng)村集體組織成員對(duì)于宅基地已經(jīng)不僅僅限于居住的要求，擴(kuò)大宅基地的財(cái)產(chǎn)功能，通過買賣、出租、抵押等方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益的最大化，已經(jīng)成為廣大農(nóng)民日益凸顯的訴求。

目前我國(guó)法律關(guān)于宅基地制度設(shè)計(jì)，注重農(nóng)民農(nóng)村房屋的靜態(tài)保有，但卻忽視了農(nóng)村房屋應(yīng)有的財(cái)產(chǎn)屬性，妨礙了農(nóng)村房屋資產(chǎn)的資本化，這在一定程度上影響了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增加。近年來，我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)少、財(cái)產(chǎn)性收入嚴(yán)重偏低也是主要原因之一。另外，現(xiàn)有的法律規(guī)定禁止將農(nóng)村宅基地作為抵押物向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款。這不僅大大減少了農(nóng)民生產(chǎn)融資的渠道，也嚴(yán)重制約了金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村范圍內(nèi)業(yè)務(wù)的擴(kuò)大和發(fā)展 [3 ]。

三、平衡資源規(guī)制、社會(huì)保障與財(cái)產(chǎn)功能，積極推動(dòng)宅基地使用權(quán)制度創(chuàng)新

從現(xiàn)實(shí)需求看，我國(guó)宅基地使用權(quán)制度確有必要進(jìn)行進(jìn)一步的改革。改革的主要方向是要適度發(fā)揮宅基地使用權(quán)制度的財(cái)產(chǎn)功能，也就是要適當(dāng)開禁宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。筆者以為，規(guī)范宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，同時(shí)兼顧宅基地使用權(quán)的資源規(guī)制功能和社會(huì)保障功能，因此，應(yīng)當(dāng)從宅基地使用權(quán)的上述三種功能的平衡角度，來改革和完善我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度。

1. 改革公法規(guī)制，加大規(guī)劃規(guī)制，改革宅基地使用權(quán)審批制

宅基地的利用必須符合公共利益的要求，國(guó)家需要對(duì)宅基地利用做出合理地限制，其首要的重點(diǎn)在于完善宅基地的規(guī)劃規(guī)制，宅基地的利用必須符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和土地利用詳細(xì)規(guī)劃，國(guó)家應(yīng)當(dāng)制定專門的農(nóng)村宅基地規(guī)劃，限定宅基地用地的具體可操作標(biāo)準(zhǔn)、界定宅基地的使用范圍等。改革宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)管理，確立最高控制標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)節(jié)約土地。

要大力改革宅基地使用權(quán)取得的審批制度。國(guó)家對(duì)宅基地使用權(quán)的限制應(yīng)當(dāng)只是對(duì)宅基地利用是否符合法定條件的審查，而不應(yīng)該是對(duì)宅基地權(quán)利設(shè)定的批準(zhǔn)，放松對(duì)集體所有權(quán)的規(guī)制，一定程度上恢復(fù)集體土地所有權(quán)的完整性，避免政府公權(quán)力對(duì)其“侵蝕”。設(shè)立宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體組織以及其成員的民事權(quán)利，國(guó)家不應(yīng)該過度干涉，應(yīng)改革國(guó)家對(duì)宅基地使用權(quán)取得的審批權(quán)即審批制度。

通過上述改革，可完善集體土地的所有權(quán)人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)依據(jù)法律的規(guī)定，通過設(shè)定行為而賦予集體組織成員獲得農(nóng)村宅基地使用權(quán)，行政審批程序應(yīng)該退出宅基地使用權(quán)的設(shè)定程序，從而恢復(fù)宅基地使用權(quán)設(shè)定的私法性質(zhì)，為宅基地市場(chǎng)化配置奠定了基礎(chǔ)，也使宅基地使用權(quán)有償取得、自由流轉(zhuǎn)具備了前提 [4 ]。制定統(tǒng)一的強(qiáng)制登記制度，強(qiáng)化對(duì)宅基地的監(jiān)管。確立此過程中諸如“超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地”登記、“一戶多宅”登記等問題的解決方案，這樣既理順了公權(quán)力和私權(quán)利的關(guān)系，也加強(qiáng)了有效監(jiān)管。

2. 改革通過宅基地提供社會(huì)保障辦法，建立可轉(zhuǎn)換的貨幣化社會(huì)保障機(jī)制

在我國(guó)當(dāng)前的二元經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的大背景下，公民的生存和發(fā)展模式是通過城鄉(xiāng)兩種不同的社會(huì)保障制度體系來實(shí)現(xiàn)的。兩種保障制度的最大區(qū)別在于，針對(duì)城鎮(zhèn)居民實(shí)施以貨幣支付為主要方式的社會(huì)保障制度，而在農(nóng)村則長(zhǎng)期實(shí)行傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的原始意義的土地保障制度，農(nóng)村土地，當(dāng)然包括農(nóng)村的宅基地承載著保障農(nóng)民基本生活的特殊功能，具有極強(qiáng)的社會(huì)保障屬性。只有在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)從農(nóng)村土地保障向社會(huì)保障的轉(zhuǎn)化，才不會(huì)出現(xiàn)失去土地后就沒有生存保障。農(nóng)村宅基地使用權(quán)物權(quán)重構(gòu)，一個(gè)不能回避的問題就是用新的農(nóng)村社會(huì)保障制度體系來替代現(xiàn)行的農(nóng)村土地保障制度。而建立農(nóng)村社會(huì)保障體系的關(guān)鍵是如何解決資金來源問題。我認(rèn)為，通過宅基地流轉(zhuǎn)來建立農(nóng)民社會(huì)保障資金是必須的，也是可行的。

通過實(shí)行宅基地的有償使用，既可以杜絕農(nóng)民超標(biāo)占有土地、大量使用耕地以及無償多占宅基地等現(xiàn)象的發(fā)生，又可以適當(dāng)解決社會(huì)保障資金的來源問題。有償使用可以試點(diǎn)，可以讓農(nóng)村集體決定，可以考慮分年度繳納。

3. 明晰產(chǎn)權(quán)，推動(dòng)流轉(zhuǎn)，重塑宅基地使用權(quán)

明晰產(chǎn)權(quán)，完善宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)特性，尊重其可流轉(zhuǎn)性，是促進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的前提。

目前的集體土地所有權(quán)，剝奪了農(nóng)民參與決定的權(quán)利基礎(chǔ)，這種權(quán)利既違背了制度建設(shè)的本意，又造成很多社會(huì)問題。集體應(yīng)當(dāng)是具有社會(huì)團(tuán)人的性質(zhì)。但是，社會(huì)團(tuán)法人的意志來源于社員，社員享有選舉、議事、分紅等權(quán)利。但這方面的規(guī)則、制度卻不很完善，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明晰集體土地所有權(quán)的主體制度，賦予農(nóng)民個(gè)人更多的土地權(quán)利 [5 ] （88）。

重構(gòu)宅基地使用權(quán)。首先宅基地使用權(quán)是一種用益物權(quán)，對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)功能具有積極的意義?！吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》專設(shè)了宅基地使用權(quán)，表明了立法的充分尊重與肯定，但仍需要積極探索。應(yīng)當(dāng)探索將現(xiàn)有的設(shè)立宅基地使用權(quán)的審批制改革為登記備案制，只要集體和村民之間能夠達(dá)成一致，集體和集體組織成員就可以簽訂宅基地使用合同，就可以在集體土地上設(shè)定宅基地使用權(quán)，集體組織成員就可以合法取得宅基地使用權(quán)，但仍然需要依法辦理登記，如果違反有關(guān)規(guī)定，政府可以拒絕登記。其次明確農(nóng)民對(duì)宅基地中集體收益的共同共有權(quán)。農(nóng)民對(duì)于集體土地產(chǎn)生的收益應(yīng)由集體成員平等享有、平等分配，特別是社會(huì)保障資金這一新興的集體財(cái)產(chǎn)必須徹底貫徹平等原則。最后建立宅基地管理的表決權(quán)?！掇r(nóng)村土地承包法》關(guān)于“其他方式承包”的規(guī)定具有借鑒價(jià)值，如果宅基地或者宅基地上的房屋轉(zhuǎn)讓或抵押給本集體組織以外的單位和個(gè)人的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體組織的三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審批。當(dāng)然，本集體組織的成員在同等條件下享有優(yōu)先權(quán)。轉(zhuǎn)讓后宅基地的使用權(quán)轉(zhuǎn)移為受讓人，而宅基地的所有權(quán)歸屬集體組織，故從尊重集體組織的宅基地所有權(quán)角度，應(yīng)由集體組織的成員決定宅基地的使用權(quán)的主體。

我國(guó)現(xiàn)階段的宅基地使用權(quán)制度突出資源規(guī)制功能，兼顧社會(huì)保障功能，忽略或者說是犧牲了物權(quán)功能。未來，改革與完善我國(guó)的宅基地使用權(quán)制度，應(yīng)改革政府對(duì)宅基地使用權(quán)的不當(dāng)干預(yù)，逐步完善其物權(quán)功能，強(qiáng)化政府對(duì)宅基地的合理規(guī)制功能；同時(shí)逐步從宅基地社會(huì)保障轉(zhuǎn)移到貨幣化社會(huì)保障；積極穩(wěn)妥探索宅基地流轉(zhuǎn)問題，應(yīng)該先行確定改革試點(diǎn)，再考慮在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。

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