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摘要：遷徙自由作為人身自由的重要組成部分,是現(xiàn)代法治國(guó)家公民的一項(xiàng)基本人權(quán),也是近代民主憲政條件下公民的一項(xiàng)重要的憲法權(quán)利。相比西方國(guó)家對(duì)公民遷徙自由權(quán)的憲法保護(hù)，我國(guó)公民目前實(shí)現(xiàn)遷徙自由權(quán)還受到諸多限制。首先從遷徙自由權(quán)的歷史沿革和性質(zhì)入手，進(jìn)而著重分析我國(guó)公民遷徙自由權(quán)的實(shí)現(xiàn)狀況及影響因素，最后提出解決這一問(wèn)題的建議思路。

關(guān)鍵詞：遷徙自由權(quán)；戶(hù)籍制度

1遷徙自由權(quán)是公民的基本人權(quán)

從歷史源頭來(lái)看，遷徙自由起源于1215年英國(guó)《自由大憲章》，當(dāng)時(shí)英國(guó)開(kāi)始以法律形式保護(hù)人民自由經(jīng)營(yíng)商業(yè)和從事貿(mào)易的自由，其中涵蓋了為經(jīng)營(yíng)商業(yè)而進(jìn)行遷徙的自由。此后，美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)等國(guó)均在本國(guó)憲法中對(duì)遷徙自由權(quán)加以確認(rèn)。

1948年《世界人權(quán)宣言》及1966年《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》均確認(rèn)遷徙自由是公民的一項(xiàng)不可剝奪的人權(quán),并得到國(guó)際社會(huì)廣泛認(rèn)可。在我國(guó)簽署了兩個(gè)國(guó)際人權(quán)公約,即《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》（后者有待全國(guó)人大批準(zhǔn)始對(duì)我國(guó)產(chǎn)生拘束力）后,確認(rèn)和保護(hù)公民的遷徙自由已成為我國(guó)不可推卸的國(guó)際義務(wù)。

從狹義來(lái)講，遷徙自由是指公民在其國(guó)內(nèi)全部領(lǐng)土內(nèi)自由移動(dòng)以及在某個(gè)地方選擇和改變其住所的權(quán)利。在性質(zhì)上學(xué)界已經(jīng)普遍認(rèn)為其是人身自由權(quán)的延伸，是公民的一項(xiàng)基本人權(quán)，理應(yīng)加以保障。遷徙自由權(quán)同其他憲法的基本權(quán)利一樣意義重大，“只有充分保障遷徙到領(lǐng)土內(nèi)的任何地區(qū)的憲法自由，公民才能真正被認(rèn)為是生活在一個(gè)法律上統(tǒng)一的國(guó)家之內(nèi)。”可見(jiàn)，從學(xué)理上確認(rèn)遷徙自由權(quán)是憲法的一項(xiàng)基本公民權(quán)利，這已經(jīng)取得廣泛認(rèn)同。值得關(guān)

注的是遷徙自由權(quán)在我國(guó)的實(shí)現(xiàn)狀況及影響因素。

2我國(guó)公民遷徙自由權(quán)的實(shí)現(xiàn)狀況及影響因素

回顧新中國(guó)成立以來(lái)的四部憲法，只有1954年憲法第九十條規(guī)定了遷徙自由,但因種種原因,后來(lái)頒行的所有憲法(1975、1978、1982年憲法及其修訂版)卻取消了這一條。從明文規(guī)定到修改取消，這一重大改變有著復(fù)雜的社會(huì)背景，首當(dāng)其沖也是最為主要的原因就是我國(guó)1958年建立的戶(hù)籍管理制度，我們分階段作一分析。

2.1解放初期到改革開(kāi)放之前的嚴(yán)格限制階段

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，用戶(hù)籍制度對(duì)遷徙自由進(jìn)行限制，是與當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況相聯(lián)系的。

我國(guó)1958年頒布的《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》，它確立了以常住人口為主，嚴(yán)格控制人口流動(dòng)的基本準(zhǔn)則，公民除升學(xué)、工作調(diào)動(dòng)（基本僅限于城市）等可以遷徙外，一般沒(méi)有選擇居住地的權(quán)利，并將戶(hù)口劃分為“農(nóng)業(yè)戶(hù)口”與“非農(nóng)業(yè)戶(hù)口”。這種做法在歷史上曾發(fā)揮過(guò)積極作用，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家需要整合全國(guó)人力物力搞建設(shè)，對(duì)人口的嚴(yán)格控制有利于這一目的的實(shí)現(xiàn)。進(jìn)一步分析我們發(fā)現(xiàn)，50年代末期我國(guó)提出了“超英趕美”的跳躍式發(fā)展計(jì)劃，而戶(hù)籍制度的確立實(shí)際上是實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的一個(gè)根本性的制度安排。它的一個(gè)重要的目的，就是利用一種強(qiáng)制性措施來(lái)從國(guó)家的內(nèi)部完成工業(yè)化進(jìn)程中的原始資金積累。在這一國(guó)家戰(zhàn)略需要的背景下，我國(guó)國(guó)務(wù)院、公安部相繼出臺(tái)一系列限制人口流動(dòng)的政策、規(guī)定等，如1977年的《公安部關(guān)于處理戶(hù)口遷移的規(guī)定》，當(dāng)時(shí)的做法是各級(jí)政府想法設(shè)法動(dòng)員所謂城鎮(zhèn)閑散人員回鄉(xiāng)，這種主動(dòng)干預(yù)人口自由流動(dòng)的行為在世界范圍也是不多見(jiàn)的?；谶@樣的社會(huì)大環(huán)境，當(dāng)時(shí)的中國(guó)公民無(wú)論在法律規(guī)定還是事實(shí)上都被牢牢的束縛在原居住地，遷徙自由處于冰凍狀態(tài)。

如果說(shuō)在當(dāng)時(shí)特定歷史條件下，嚴(yán)格限制人口流動(dòng)有其合理性和必要性，這也是僅從國(guó)家整體運(yùn)行的角度來(lái)看，而這所謂的國(guó)家需要和公民遷徙自由權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)相比孰輕孰重，筆者認(rèn)為值得反思，這里就不展開(kāi)討論。

2.2改革開(kāi)放以來(lái)公民遷徙自由權(quán)的現(xiàn)狀及困境

上世紀(jì)70年代末我國(guó)開(kāi)始改革開(kāi)放，探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制。這一宏大的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)大變革帶來(lái)的影響是全面而深刻的。20多年的改革實(shí)踐表明，勞動(dòng)力的自由流動(dòng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求人們有獨(dú)立的人格，其自由必須得到切實(shí)保障和實(shí)現(xiàn)。只有在人口自由遷徙的條件下，所有的勞動(dòng)力都可以參與所有地區(qū)性勞動(dòng)力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，只有這樣才能調(diào)動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中生產(chǎn)力要素中人的積極性，從而促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。近幾年，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展使得人員流動(dòng)越來(lái)越頻繁。有關(guān)資料顯示，目前流動(dòng)或常住于城市的農(nóng)民常年在8000萬(wàn)人左右，高峰時(shí)達(dá)1億多人。在北京、上海等特大城市，常年的外來(lái)人口都在300萬(wàn)人左右?，F(xiàn)實(shí)的巨大變化產(chǎn)生一個(gè)問(wèn)題，即我們之前認(rèn)為中國(guó)公民的遷徙自由權(quán)并未得到憲法和法律的明文認(rèn)可，但改革開(kāi)放以來(lái)人口的頻繁流動(dòng)，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市外來(lái)人口的增加是否意味公民遷徙自由權(quán)的回歸和充分實(shí)現(xiàn)？我們從三個(gè)方面加以分析。

（1）公民的遷徙自由權(quán)除了1954年憲法有所規(guī)定外，此后的憲法直至目前一直未將公民的遷徙自由權(quán)作明文規(guī)定，這不能不說(shuō)是中國(guó)憲法的重大缺憾，這一缺憾造成的直接后果是公民主張遷徙自由權(quán)的法律缺位。當(dāng)一國(guó)不能在憲法中對(duì)遷徙自由權(quán)作明確規(guī)定的時(shí)候，該國(guó)公民將可能隨時(shí)背負(fù)非法遷移的名義，所謂名不正言不順。進(jìn)一步，一旦發(fā)生公民事實(shí)上的遷徙自由受侵害時(shí)，缺乏憲法和法律保障成了公民最大的無(wú)奈，維權(quán)道路異常艱難。（2）我們都熟知的民法的一個(gè)重要原則是法無(wú)明文禁止即可為，那么這一原則可否使用在憲法中呢，筆者認(rèn)為，只要是關(guān)乎公民權(quán)利的事項(xiàng)即可使用這一原則。目前憲法并未明文規(guī)定公民享有遷徙自由權(quán)，但也未明文禁止公民行使這一權(quán)利，可推出的結(jié)論是公民事實(shí)上有遷徙的自由。從現(xiàn)實(shí)情況看，交通的日益便捷為公民全國(guó)范圍內(nèi)的流動(dòng)提供了客觀條件，從一個(gè)城市到另一個(gè)城市移動(dòng)并不困難，只要公民有移動(dòng)的愿望。改革開(kāi)放的深入使政府認(rèn)識(shí)到過(guò)去靠主動(dòng)干預(yù)限制人口流動(dòng)的做法行不通了，于是改為消極應(yīng)對(duì)。但面對(duì)近些年關(guān)于遷徙自由權(quán)的實(shí)現(xiàn)、關(guān)于戶(hù)籍制度的改革呼聲不絕于耳，這又是為什么，恐怕更深層的原因要從第三方面，即戶(hù)籍制度衍生的利益鏈條中尋找。

（3）現(xiàn)行的戶(hù)籍管理制度是以1958年的《戶(hù)口登記條例》為基礎(chǔ)，另外還有城市暫住制度等一些附屬制度。這些制度的核心是限制人口的自然流動(dòng)，維持國(guó)家對(duì)人口的有序管理狀態(tài)。隨著改革開(kāi)放的逐漸深入，我國(guó)先后和正在經(jīng)歷著頻繁的民工潮、高層次人才的流動(dòng)，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，人們?cè)絹?lái)越看到人口流動(dòng)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)作用，于是全國(guó)很多地方紛紛調(diào)低落戶(hù)條件，一般規(guī)定學(xué)歷和購(gòu)房作為戶(hù)口準(zhǔn)入條件，鼓勵(lì)外地人才扎根當(dāng)?shù)刈鲐暙I(xiàn)。暫且不問(wèn)學(xué)歷和購(gòu)房作為落戶(hù)條件是否合理，畢竟較之過(guò)去已經(jīng)放松了對(duì)遷徙自由的限制。在看到這一表面現(xiàn)象的同時(shí)，隱藏在戶(hù)口背后的利益鏈條也逐漸浮出水面，這就是附加在戶(hù)口之上的就業(yè)、住房、醫(yī)療、社會(huì)保障、教育等其他權(quán)利，因此，這些附加在戶(hù)口上的的其他權(quán)利成為超出遷徙自由權(quán)本身但同時(shí)又牢牢的制約著公民遷徙自由的因素。繼續(xù)深入我們發(fā)現(xiàn)，以戶(hù)口遷移設(shè)限為起因，流動(dòng)到一個(gè)地方的外地人因達(dá)不到落戶(hù)條件，進(jìn)而享受不到理應(yīng)平等享有的就業(yè)權(quán)、教育權(quán)、社會(huì)保障權(quán)等諸多憲法權(quán)利，最終衡量利弊，這些流動(dòng)人口不得不再回到原居住地。其實(shí)質(zhì)是國(guó)家的戶(hù)籍管理制度日益嚴(yán)重的影響到外地公民在當(dāng)?shù)氐膽椃ㄆ降葯?quán)，最終嚴(yán)重阻礙遷徙自由的實(shí)現(xiàn)，這是問(wèn)題的癥結(jié)。支持這一結(jié)論的例證很多，如今在沿海發(fā)達(dá)城市，大量民工子女的入學(xué)借讀費(fèi)問(wèn)題、公務(wù)員招考對(duì)戶(hù)籍的限制、因無(wú)當(dāng)?shù)貞?hù)口而享受不到社會(huì)保險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)適用房等等，這些問(wèn)題不斷引起社會(huì)關(guān)注。

在這種情況下，“戶(hù)口”不僅是一種身份的體現(xiàn)，而且是一種資源享有權(quán)的確認(rèn)。具有某地的戶(hù)口就意味著可以享有某地各種資源分配的權(quán)利。所以在戶(hù)口遷移限制以非合理的方式減少的同時(shí)，戶(hù)籍制度背后的利益鏈條并沒(méi)有打破，成為事實(shí)上阻礙遷徙自由的根本原因。

3解決思路

找出以上癥結(jié)就為如何真正實(shí)現(xiàn)公民的遷徙自由權(quán)提供了思路，著重探討公民遷徙自由權(quán)的實(shí)現(xiàn)狀況和影響因素，因此這方面僅列幾點(diǎn)建議，不展開(kāi)討論。

（1）將遷徙自由權(quán)入憲，將其作為公民一項(xiàng)憲法權(quán)利加以保護(hù)。前面盡管已提到憲法沒(méi)明文規(guī)定遷徙自由權(quán)并不意味公民事實(shí)上不享有，但可以肯定的是，將遷徙自由權(quán)明文入憲是現(xiàn)代民主憲政國(guó)家的必然選擇，只有將其寫(xiě)入憲法，公民才能真正被認(rèn)為是生活在一個(gè)法律上統(tǒng)一的國(guó)家之內(nèi)。當(dāng)其遷徙自由權(quán)受到侵害時(shí)，會(huì)有憲法為其提供法律支持。進(jìn)一步，遷徙自由權(quán)的明文入憲也將杜絕違反遷徙自由精神的法律法規(guī)的出臺(tái)，體現(xiàn)憲法的最高效力。

（2）統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶(hù)籍差別，農(nóng)村城市平等對(duì)待。目前，國(guó)家公安部正在著手《戶(hù)籍法》的立法調(diào)研，相信不遠(yuǎn)的將來(lái)這一目標(biāo)會(huì)最終實(shí)現(xiàn)。

（3）取消附加在戶(hù)口上的各種利益分配差別，從源頭上改革戶(hù)籍制度。這是最關(guān)鍵也是最難的突破口。戶(hù)籍作為政府管理人口的工具，原本僅具有登記、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等原始功能，至于附加在戶(hù)口上的住房、醫(yī)療、教育、社會(huì)保障等利益已超出戶(hù)口自身控制范圍，需要政府其他部門(mén)狠下決心予以清理，最終還戶(hù)口以本來(lái)面目。

終上所述，遷徙自由權(quán)的實(shí)現(xiàn)在我國(guó)越來(lái)越受到廣泛關(guān)注，我們應(yīng)透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，找出影響遷徙自由權(quán)實(shí)現(xiàn)的根本原因，進(jìn)而制定對(duì)應(yīng)措施，實(shí)現(xiàn)公民真正意義的遷徙自由。

參考文獻(xiàn)

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