我國功能拓展失業(yè)保險論文
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一、國內(nèi)各地失業(yè)保險基金功能拓展的實踐路徑
1保險基金支出范圍越來愈大以江蘇省為例，江蘇省人力資源和社會保障廳于2009年11月將失業(yè)保險基金支出項目由原來的五類擴(kuò)展到十類。除了原來規(guī)定的職介補(bǔ)貼、職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、社保補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼、小額擔(dān)保貸款貼息等項目可使用失業(yè)保險基金外，職業(yè)技能鑒定補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金（包括用于創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、初次創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)租金補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)孵化基地建設(shè)和創(chuàng)業(yè)型城市創(chuàng)建等）、創(chuàng)業(yè)見習(xí)（實訓(xùn)）生活補(bǔ)助、公共就業(yè)服務(wù)基層平臺信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和公共實訓(xùn)基地的能力建設(shè)，也可使用失業(yè)保險基金。此外，為了促進(jìn)更多的困難人員就業(yè)，江蘇省將崗位補(bǔ)貼范圍擴(kuò)大到吸納就業(yè)困難人員的各類用人單位，并加大對企業(yè)因受國際金融危機(jī)影響的穩(wěn)崗補(bǔ)貼力度，對符合條件的困難企業(yè)給予社會保險補(bǔ)貼或崗位補(bǔ)貼的同時，支持特別職業(yè)培訓(xùn)計劃的實施，對開展職工在崗培訓(xùn)和轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)給予相應(yīng)補(bǔ)貼。
2保險基金支出項目越來越細(xì)化以浙江省為例，2003年，浙江省頒布了《浙江省失業(yè)保險條例（》2003浙人大第3號），根據(jù)該條例有關(guān)建立失業(yè)保險省級調(diào)劑金制度的法規(guī)，省政府頒布了《浙江省省級失業(yè)保險調(diào)劑金管理暫行辦法（》浙勞社就〔2003〕222號），對浙江省失業(yè)保險省級調(diào)劑金制度的具體運(yùn)作做了明確的規(guī)定。其中，以杭州市的做法最具有代表性和規(guī)范性。杭州市的失業(yè)保險基金擴(kuò)大支出主要用于預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)的以下項目：職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼，包括就業(yè)技能培訓(xùn)補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼和崗位技能提升培訓(xùn)補(bǔ)貼；職業(yè)介紹補(bǔ)貼；職業(yè)技能鑒定補(bǔ)貼；社會保險補(bǔ)貼，包括就業(yè)困難人員社會保險補(bǔ)貼、企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)社會保險補(bǔ)貼、員工制家政服務(wù)企業(yè)社會保險補(bǔ)貼、用人單位招用高校畢業(yè)生社會保險補(bǔ)貼、城鎮(zhèn)退役士兵和隨軍家屬一次性社會保險補(bǔ)貼、城鄉(xiāng)登記失業(yè)人員和高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)社會保險補(bǔ)貼、困難企業(yè)社會保險補(bǔ)貼；崗位補(bǔ)貼，包括就業(yè)困難人員崗位補(bǔ)貼、高校畢業(yè)生就業(yè)補(bǔ)助和困難企業(yè)崗位補(bǔ)貼；小額擔(dān)保貸款貼息；小額貸款擔(dān)?；稹＞唧w在操作過程中，一是對符合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級方向，依法參加社會保險并按規(guī)定連續(xù)兩年履行繳費(fèi)義務(wù)，積極采取措施開展穩(wěn)定就業(yè)工作、勞動關(guān)系穩(wěn)定，上年度終止或解除勞動關(guān)系的人數(shù)（自然減員及因本人意愿中斷就業(yè)除外）少于單位上年度平均參保人數(shù)3%的、1000人以下的企業(yè)給予穩(wěn)定就業(yè)社會保險補(bǔ)貼。穩(wěn)定就業(yè)社會保險補(bǔ)貼1年內(nèi)只能享受1次，且不得與困難企業(yè)社會保險補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼同時享受。二是對符合條件的員工制家政服務(wù)企業(yè)，在與家政服務(wù)員簽訂勞動合同期限內(nèi)，可按企業(yè)當(dāng)年實際繳納的職工基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險費(fèi)給予全額補(bǔ)貼。三是對用人單位招用高校畢業(yè)生給予社會保險補(bǔ)貼。四是經(jīng)統(tǒng)籌地區(qū)人力資源社會保障部門、財政部門批準(zhǔn)后，失業(yè)保險基金促進(jìn)就業(yè)經(jīng)費(fèi)可適當(dāng)用于補(bǔ)充小額貸款擔(dān)?；?。
3就業(yè)服務(wù)內(nèi)容和主體多樣化如北京市的失業(yè)保險金用途，北京市勞動和社會保障局副巡視員任建新在記者采訪中作了介紹，除了保障失業(yè)人員在失業(yè)期間的基本生活，給予本人失業(yè)保險待遇之外，還創(chuàng)新了一系列的促進(jìn)就業(yè)政策。比如，對企事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會團(tuán)體等用人單位招用就業(yè)困難人員，即“40/50”人員（女性40歲以上、男性50歲以上的失業(yè)人員）、長期失業(yè)人員（失業(yè)一年以上）、殘疾人、低保人員、零就業(yè)家庭人員等，可以申請享受崗位補(bǔ)貼。還有一種補(bǔ)貼是鼓勵失業(yè)人員自謀職業(yè)、靈活就業(yè)的社會保險補(bǔ)貼，可以享受三至五年的社會保險補(bǔ)貼。政府還鼓勵認(rèn)定的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為失業(yè)人員開展職業(yè)培訓(xùn)的給予培訓(xùn)補(bǔ)貼，平均每人每年550元（培訓(xùn)一次，下同）。如果失業(yè)人員有創(chuàng)業(yè)意向，可以免費(fèi)參加創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，給予培訓(xùn)機(jī)構(gòu)每人每年1329元的補(bǔ)貼。對于就業(yè)特困人員也有托底安置的辦法，北京市在每個街道都成立了公益性的就業(yè)組織，對安置就業(yè)特困人員給予專項補(bǔ)貼。另外，為鼓勵職介機(jī)構(gòu)為失業(yè)人員提供免費(fèi)職業(yè)介紹和職業(yè)指導(dǎo)，也給予職業(yè)介紹補(bǔ)貼。
4建立就業(yè)專項資金，注重就業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹安徽省為貫徹落實中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中有關(guān)“增強(qiáng)失業(yè)保險制度預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)功能”精神，經(jīng)安徽省政府同意，安徽省人力資源和社會保障廳會同省財政廳制定出臺了《關(guān)于職業(yè)培訓(xùn)職業(yè)介紹補(bǔ)貼使用管理的補(bǔ)充通知》，于2014年開始實施。主要內(nèi)容有以下幾個方面：一是兩項補(bǔ)貼資金的支付對象由單純的領(lǐng)取失業(yè)保險金人員擴(kuò)大到可統(tǒng)籌用于領(lǐng)取《就業(yè)失業(yè)登記證》的領(lǐng)取失業(yè)保險金人員、城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員、農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)勞動者、畢業(yè)年度高校畢業(yè)生和城鄉(xiāng)未繼續(xù)升學(xué)的應(yīng)屆初高中畢業(yè)生五類失業(yè)人員。二是提高兩項補(bǔ)貼資金支付標(biāo)準(zhǔn)。三是提升兩項補(bǔ)貼資金使用效益。失業(yè)保險基金中兩項補(bǔ)貼資金與就業(yè)專項資金實行統(tǒng)籌安排，分項目支出。
5因地制宜穩(wěn)定就業(yè)河南省的產(chǎn)能過剩和環(huán)境問題都是比較嚴(yán)重的，因此，河南省在對失業(yè)保險金的使用用途探索中，主要從解決以上問題的角度進(jìn)行了嘗試。為做好化解產(chǎn)能過剩、淘汰落后產(chǎn)能和治理大氣污染工作，幫助企業(yè)解決生產(chǎn)經(jīng)營中遇到的暫時性困難，穩(wěn)定就業(yè)崗位，省政府于2013年10月出臺了《關(guān)于使用失業(yè)保險金援企穩(wěn)崗的意見》。《意見》指出，對因?qū)嵤┊a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策、經(jīng)營受到影響、依法參加失業(yè)保險并連續(xù)繳費(fèi)一年以上且無欠繳并采取多種措施穩(wěn)定崗位、無裁員或少裁員的企業(yè)，從失業(yè)保險基金中給予穩(wěn)定崗位補(bǔ)貼，具體包括轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)補(bǔ)助、崗位補(bǔ)助和社會保險補(bǔ)助。轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)補(bǔ)助指在本企業(yè)內(nèi)對職工開展轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)，培訓(xùn)合格且在新崗位簽訂一年以上勞動合同的，給予每人最高不超過2200元的轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)補(bǔ)助。崗位補(bǔ)助和社會保險補(bǔ)助指的是對積極采取措施穩(wěn)定崗位的企業(yè)，從失業(yè)保險基金中給予崗位補(bǔ)助或社會保險補(bǔ)助。崗位補(bǔ)助和社會保險補(bǔ)助人數(shù)按照最高不超過企業(yè)實際參加失業(yè)保險人數(shù)的50%計算，補(bǔ)助期限最長不超過6個月。社會保險補(bǔ)助最高以上年度全省在崗職工平均工資60%繳費(fèi)基數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)計算。其他一些未列入試點的部分省市也開始根據(jù)本省的實際情況，適度擴(kuò)大了支出范圍，有效緩解了基金結(jié)余虛高和參保人員待遇差的矛盾。如湖南省于2012年將失業(yè)保險基金支出范圍擴(kuò)大到崗位補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)補(bǔ)貼、預(yù)防失業(yè)與失業(yè)人員服務(wù)費(fèi)用支出，基金支出范圍總額控制在上年度基金收入的20%以內(nèi)；湖北、陜西等省份將對用人單位發(fā)放的穩(wěn)崗補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)提高到該單位上年度失業(yè)保險繳費(fèi)額的40%；甘肅省通過合理運(yùn)用失業(yè)保險基金完善失業(yè)人員盡快就業(yè)政策、醫(yī)療保險政策、農(nóng)民工參加失業(yè)保險政策等。
12012年底,我國失業(yè)保險基金結(jié)余已達(dá)2930億元，而據(jù)相關(guān)統(tǒng)計年鑒數(shù)字顯示，2001-2012年失業(yè)保險受益人數(shù)量曲線呈拋物線狀，2004年領(lǐng)取失業(yè)金人數(shù)創(chuàng)下歷史最高，之后連年走低，2012年數(shù)據(jù)顯示，領(lǐng)取失業(yè)金的人數(shù)為207萬。這些數(shù)據(jù)是否意味著我國失業(yè)率也在大幅下降呢？根據(jù)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率數(shù)據(jù)顯示，同期城鎮(zhèn)登記失業(yè)率曲線呈上揚(yáng)態(tài)勢，兩條曲線走勢明顯相反，形成一個“剪刀口”現(xiàn)象，并有逐年擴(kuò)大的趨勢。對于現(xiàn)收現(xiàn)支的失業(yè)保險基金，如果結(jié)余高速增長，則偏離了制度設(shè)計的初衷，也會讓人們對失業(yè)保險基金作用的發(fā)揮產(chǎn)生質(zhì)疑。
2政策實施的問題首先，基金支出范圍雖然擴(kuò)大了，但是具體操作時，由于設(shè)定了一些條條框框，如在實施促進(jìn)就業(yè)的職業(yè)介紹補(bǔ)貼、職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼時，符合條件的企業(yè)較少，很多需要補(bǔ)助的企業(yè)被各種限制條件擋在補(bǔ)助對象之外，政策上的優(yōu)惠無法讓真正需要的企業(yè)受益。其次，失業(yè)保險和就業(yè)服務(wù)沒能有效銜接。如德國在領(lǐng)取失業(yè)保險金的時候，必須同時接受職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)等就業(yè)服務(wù)。而我國卻沒能在法律上把失業(yè)保險基金與促進(jìn)就業(yè)二者很好的結(jié)合起來。第三，功能拓展的實施主體欠缺，失業(yè)基金援助對象的甄別以及就業(yè)服務(wù)質(zhì)量的提高就會大打折扣。2010年，我國就業(yè)人數(shù)76105萬人（約7.6億），就業(yè)訓(xùn)練中心3192個，就業(yè)訓(xùn)練人數(shù)8179266人（約818萬），民辦職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)20144個，培訓(xùn)人數(shù)115565951人（約1.16億），職業(yè)技能鑒定機(jī)構(gòu)9803個，全年完成鑒定考核人數(shù)16575457人（約1658萬）。第四，資源整合效率低下，就業(yè)扶持資金與失業(yè)保險基金在支出項目上重合，項目資金重復(fù)利用情況也比較嚴(yán)重。
3失業(yè)保險基金的就業(yè)促進(jìn)功能較弱我國用于促進(jìn)就業(yè)的失業(yè)保險金比例較低，1996年以來，用于發(fā)放失業(yè)保險金的支出占失業(yè)保險金總支出的比例逐年遞增，1996年為50.92%，1999年為65.68%，2000年為78.58%。2001年為78.98%。2001年，用于促進(jìn)就業(yè)方面的投入只占失業(yè)保險金總支出的10%左右，2004年，上海、北京等地最高為16%左右，大部分地區(qū)不到10%，甚至不足5%。4試點省份的功能拓展績效有待評估從2006年開始，東部7?。ㄊ校┻M(jìn)行了擴(kuò)大失業(yè)保險基金支出范圍的試點工作。從各地經(jīng)驗來看，也確實在制度設(shè)計和實施過程上有了很多創(chuàng)新，但至今卻還沒有看到績效評估結(jié)果。而且，試點一直僅僅局限在7個?。ㄊ校渌》菀苍诜e極探索一些好的做法，但由于不是試點省份和地區(qū)，步子不敢邁得太大，束縛了其他省份的手腳。所以，應(yīng)及時對試點省份的試點狀況進(jìn)行績效評估，弄清問題和成績，為試點的全面鋪開提供基礎(chǔ)保證。
三、推動我國失業(yè)保險基金發(fā)揮更大效益的對策建議
1更新理念、創(chuàng)新制度提供基本生活保障、預(yù)防失業(yè)和促進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)是失業(yè)保險的三大基本功能，基本保障被認(rèn)為是消極保障，而預(yù)防失業(yè)和促進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)被稱為積極保障。現(xiàn)在許多國家認(rèn)同把消極的失業(yè)保險理念變?yōu)榉e極的就業(yè)理念，把事后補(bǔ)救變?yōu)榉e極的事前預(yù)防，更加重視預(yù)防失業(yè)和促進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)。英國在1996年把失業(yè)保險制度變成求職者津貼制度，日本失業(yè)保險制度的建立是以1947年《失業(yè)保險法》的頒布實施為標(biāo)志的。1974年《，雇用保險法》取代了原來的《失業(yè)保險法》，以“雇用保險”替代了“失業(yè)保險”，開始從消極的失業(yè)政策向積極的就業(yè)政策轉(zhuǎn)變，1979年又經(jīng)修改，制度結(jié)構(gòu)與功能發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，雇用保險制度由保障基本生活與促進(jìn)就業(yè)兩部分構(gòu)成，在對失業(yè)者進(jìn)行生活安置的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化了調(diào)整雇用狀態(tài)，擴(kuò)大雇用機(jī)會，促進(jìn)勞動能力的開發(fā)與提高，增進(jìn)與改善勞動者福利等功能。我國也應(yīng)把失業(yè)與就業(yè)的資源整合起來，合理銜接兩個制度，從消極保障政策向積極保障政策轉(zhuǎn)變。
2均衡失業(yè)保險基金在失業(yè)保險和就業(yè)援助服務(wù)上的支出比重我國目前就業(yè)援助服務(wù)發(fā)展嚴(yán)重滯后失業(yè)保險發(fā)展，表現(xiàn)在失業(yè)保險基金總支出中用于積極保障的支出比例太低，用于消極保障的支出比例太大。大部分省份用于就業(yè)援助的支出占總支出的比重在10%以下。在OECD的32個國家中，有17個國家消極保障措施的基金支出比例是在60%到78%之間；有9個國家在60%到50%之間；有6個國家用于消極保障的基金支出比例在50%以下，分別是智利、日本、墨西哥、波蘭、瑞典和英國，主要比例集中在40%多。墨西哥比較特殊，墨西哥將所有的失業(yè)保險基金全部用于公共就業(yè)服務(wù)、培訓(xùn)、就業(yè)激勵，在消極保障措施方面的支出為零。我國可以借鑒國外經(jīng)驗，有步驟地提高失業(yè)保險基金對就業(yè)援助的比重。
3大力拓展就業(yè)援助功能毋庸置疑，失業(yè)保險基金的使用向就業(yè)援助方面傾斜的趨勢是整個世界的共識。這一政策價值取向可以通過政策的創(chuàng)新和財政預(yù)算的支持來實現(xiàn)，但是，要想讓失業(yè)保險基金對就業(yè)援助的基金使用效率最大化，并達(dá)到預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，就需要好的就業(yè)援助機(jī)制來支撐。我國各地出臺了一系列功能拓展措施，但沒有好的渠道和手段，并配套相關(guān)的實施措施和監(jiān)督機(jī)制，好的制度也就無法得到很好地貫徹執(zhí)行。首先，豐富援助內(nèi)容,細(xì)化援助方案。我國各地的援助內(nèi)容已經(jīng)很多樣了，但是，還需要更加細(xì)化才能達(dá)到更好的援助效果。例如，美國就業(yè)援助內(nèi)容細(xì)化到個人就業(yè)計劃開發(fā)；英國把失業(yè)對象分類得非常細(xì)致，按照失業(yè)時間，細(xì)化到失業(yè)3個月勞動者的就業(yè)方案，失業(yè)6個月勞動者的就業(yè)方案。其次，充分發(fā)揮社會力量，使就業(yè)援助主體多元化。美國就業(yè)援助主體有政府公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、民間非營利服務(wù)機(jī)構(gòu)、政府與民間合作的服務(wù)機(jī)構(gòu)以及社區(qū)就業(yè)服務(wù)中心；英國也是同時有政府、私人和志愿組織提供就業(yè)援助服務(wù)；德國政府更注重借助市場的力量來完成就業(yè)政策研究和就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹、臨時崗位提供等。我國政府就業(yè)援助機(jī)構(gòu)比較多，但民間力量發(fā)揮得不足。可以參考國際經(jīng)驗，采取政府購買的方式，讓民間組織和市場發(fā)揮更大作用。第三，重視就業(yè)培訓(xùn)。德國的就業(yè)培訓(xùn)不僅采取企業(yè)內(nèi)部技術(shù)培訓(xùn)，同時還與職業(yè)技術(shù)學(xué)校專業(yè)知識學(xué)習(xí)相結(jié)合，如發(fā)放“培訓(xùn)券”，讓失業(yè)者自主選擇培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和培訓(xùn)內(nèi)容。我國就業(yè)培訓(xùn)內(nèi)容比較模式化，也沒能做到有的放矢，建議對不同對象采取差異化培訓(xùn)。另外，美國的“一站式就業(yè)服務(wù)”理念，英國的“一對一”就業(yè)顧問式服務(wù)模式也值得我國借鑒。我國社區(qū)就業(yè)服務(wù)還有很大潛力可挖，積極發(fā)揮社區(qū)的平臺作用，讓勞動力的需求資源和供給資源在這里無縫對接，讓所有有就業(yè)愿望的人都能如愿以償。
4建立失業(yè)保險基金支出績效評估制度新公共管理理論要求政府的公共支出也要進(jìn)行績效評估，它是政府公共支出管理的重要組成部分，它不僅是對支出成果進(jìn)行考評，而且還對其管理效率、資金使用效益以及資源配置效率進(jìn)行考評，并與部門預(yù)算績效掛鉤，進(jìn)而提高部門預(yù)算的編制水平和執(zhí)行效益。失業(yè)保險基金的支出也要如此進(jìn)行評估。
作者：張軍濤單位：東北財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院
