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摘要：本文從金融監(jiān)管主體的角度出發(fā)，闡述了中美現(xiàn)行金融監(jiān)管體制，并將兩者進(jìn)行了比較。提出了在借鑒美國金融監(jiān)管體制的基礎(chǔ)上。中國應(yīng)建立適合國情的金融監(jiān)管體制。

關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管；體制；比較

一、金融監(jiān)管體制概述

金融監(jiān)管體制是指為實(shí)現(xiàn)特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而對(duì)金融活動(dòng)施加影響的一整套機(jī)制和組織結(jié)構(gòu)的總和。與之密切相關(guān)的基本要素：首先是體制參與者，即由誰監(jiān)管和對(duì)誰監(jiān)管，核心是金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的設(shè)置、職責(zé)職權(quán)的依法定位；其次是如何監(jiān)管，即為實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管目標(biāo)而采用的各種方式、方法和手段，體制的各種參與者按照一定方式有規(guī)律地相互作用，以完成特定的目的。可見，對(duì)金融監(jiān)管體制的研究涉及到對(duì)金融監(jiān)管機(jī)關(guān)組織構(gòu)成、職權(quán)的分析、金融監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)金融機(jī)構(gòu)作用機(jī)制的分析等。

根據(jù)監(jiān)管主體的多少，金融監(jiān)管體制可分為一元化監(jiān)管體制與多元化監(jiān)管體制。前者是獨(dú)家監(jiān)管型，即只有一家執(zhí)行金融監(jiān)管的機(jī)關(guān)，實(shí)行高度集中的單一型監(jiān)管體制。后者是多家監(jiān)管型，即執(zhí)行金融監(jiān)管的機(jī)關(guān)為兩家或兩家以上共同分工負(fù)責(zé)進(jìn)行金融監(jiān)管。實(shí)行這種體制的國家根據(jù)監(jiān)管權(quán)限在中央與地方的劃分的不同，又可分為一線多元監(jiān)管體制和雙線多元監(jiān)管體制。實(shí)行一線多元體制的國家或地區(qū)，金融健全權(quán)力集中于中央，在中央一級(jí)又分別由兩個(gè)或兩個(gè)以上的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)管。這種體制實(shí)際上是以財(cái)政部和中央銀行為主題開展工作。實(shí)行雙線多元體制的國家主要是聯(lián)邦制國家，以美國和加拿大為典型代表。

二、美國金融監(jiān)管體制

在世界各國金融監(jiān)管體制中，美國的監(jiān)管體制被公認(rèn)為是最健全、最完備、最具代表性的，1999年11月4日。美國參眾兩院通過了《1999年金融服務(wù)法》(FinancialService8Actofl999)，廢除了1933年制定的《格拉斯·斯蒂格爾法》，徹底結(jié)束了銀行、證券、保險(xiǎn)的分業(yè)經(jīng)營與分業(yè)監(jiān)管的局面，開辟了金融服務(wù)產(chǎn)業(yè)的新紀(jì)元，美國金融監(jiān)管也最終形成了現(xiàn)行的雙線多元監(jiān)管模式。這種新的監(jiān)管體系順應(yīng)了金融服務(wù)業(yè)混合經(jīng)營、金融集團(tuán)的發(fā)展趨勢(shì)，在制度上實(shí)現(xiàn)了金融監(jiān)管的創(chuàng)新。由于美國處于世界頭號(hào)金融強(qiáng)國的地位，因此。對(duì)美國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的考察研究，將在構(gòu)思我國金融監(jiān)管體制改革的方向和具體策略等方面提供諸多啟示。

美國金融監(jiān)管體制比較復(fù)雜，聯(lián)邦和各州都有權(quán)對(duì)銀行發(fā)照注冊(cè)并進(jìn)行監(jiān)督，即實(shí)行雙軌銀行制度。在聯(lián)邦一級(jí)，有財(cái)政部通貨監(jiān)理局、聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司三大銀行監(jiān)管機(jī)關(guān)。在州一級(jí)，各州都有各自的金融法規(guī)和銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)。現(xiàn)分述如下：

(一)通貨監(jiān)理局

通貨監(jiān)理局是美國資格最老的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，它是根據(jù)(國民銀行法)于1863年建立的。只有向該局注冊(cè)的銀行才能稱為國民銀行。通貨監(jiān)理局在技術(shù)上受財(cái)政部指揮。不過實(shí)際上它的活動(dòng)與財(cái)政部沒有正式聯(lián)系_保持著相當(dāng)大的獨(dú)立性。通貨監(jiān)理局的主要職責(zé)是審查國民銀行的注冊(cè)和分支行的設(shè)置，審核銀行的合并，收集國民銀行業(yè)務(wù)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，并進(jìn)行與國民銀行體系有關(guān)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)調(diào)研工作；制訂相應(yīng)的管理?xiàng)l例和法規(guī)，并組織貫徹執(zhí)行；檢查國民銀行的資本營運(yùn)、貸款結(jié)構(gòu)和數(shù)量、存款安全程度和貸款利率水平等經(jīng)營情況，對(duì)經(jīng)營管理混亂或違反金融法規(guī)要求的，有權(quán)命令其停業(yè)，進(jìn)行清理整頓，有權(quán)撤換國民銀行的正副行長(zhǎng)和高級(jí)負(fù)責(zé)人員。通貨監(jiān)理局每年需向國會(huì)報(bào)告工作情況。

(二)聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)

聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)是根據(jù)1913年(聯(lián)邦儲(chǔ)備法)成立的，該系統(tǒng)有以下3個(gè)機(jī)構(gòu)：

1、聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)

聯(lián)邦儲(chǔ)各委員會(huì)的主要職能是制定金融政策，此外還要規(guī)定金融規(guī)章、制度，監(jiān)督管理下屬的聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行和會(huì)員銀行的業(yè)務(wù)。監(jiān)督貨幣的投入與回籠：執(zhí)行有關(guān)管制銀行控股公司活動(dòng)的法令，并作為聯(lián)邦政府的人。

2、聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行

每家聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行都是股份有限公司，股份由參加的會(huì)員銀行認(rèn)購。所有在聯(lián)邦注冊(cè)的國民銀行都必須是會(huì)員，而在各州注冊(cè)的銀行則可以自由參加或退出。

3、聯(lián)邦公開市場(chǎng)委員會(huì)

該委員會(huì)是聯(lián)邦儲(chǔ)各系統(tǒng)中指導(dǎo)公開市場(chǎng)業(yè)務(wù)的最高決策機(jī)構(gòu)。委員會(huì)每四至五周在白宮開會(huì)一次，決定公開市場(chǎng)的方針政策，通過買賣政府證券、聯(lián)邦機(jī)構(gòu)證中國改革券和銀行承兌票據(jù)以及買賣外匯等辦法來調(diào)節(jié)市場(chǎng)上的銀根。此外，還設(shè)有供咨詢的顧問委員會(huì)。

(三)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司

聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司建立于1933年。其宗旨是為了保險(xiǎn)存款。防止個(gè)別銀行的信用危機(jī)擴(kuò)散到其他銀行而設(shè)立的。按規(guī)定，只要是聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)中的銀行都要求向聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司保險(xiǎn)，未參加聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)的州注冊(cè)銀行是否參加保險(xiǎn)可以悉聽尊便。該保險(xiǎn)公司的職責(zé)除了接受存款保險(xiǎn)外。還包括審核檢查批準(zhǔn)投保銀行的經(jīng)營范圍。設(shè)立分支行等：考慮投保銀行送交的統(tǒng)計(jì)、報(bào)告；幫助面臨破產(chǎn)的銀行調(diào)整經(jīng)營方向，組織清理和安排銀行破產(chǎn)時(shí)資產(chǎn)清理。債務(wù)償還等。為了保證在聯(lián)邦政府支持下的保險(xiǎn)存款得到償付，解除向銀行擠提的風(fēng)險(xiǎn)，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司還享有在緊急情況下向財(cái)政部借入資金的權(quán)利。

(四)州銀行當(dāng)局

美國各州都有自己的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理州注冊(cè)銀行。這些機(jī)構(gòu)同時(shí)管理州內(nèi)其他金融機(jī)構(gòu)，如儲(chǔ)蓄存款協(xié)會(huì)、信貸和金融公司等。一般來講，它們的具體職責(zé)范圍基本與通貨監(jiān)理局一樣，各州之間略有區(qū)別，共同責(zé)任如下：批準(zhǔn)新銀行的成立，開設(shè)或關(guān)閉分支行機(jī)構(gòu)，以及控股公司在州內(nèi)的業(yè)務(wù)范圍：審核銀行和其他金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)帳冊(cè)：制定一些規(guī)章制度，保障消費(fèi)者與貸款者的利益。一般州的監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)銀行的監(jiān)督采取放松態(tài)度，許多銀行都愿意向州銀行注冊(cè)，紐約市區(qū)銀行盡管業(yè)務(wù)遍及全世界，但它們大部分是州注冊(cè)銀行。

從上述分析可知，盡管各金融監(jiān)管機(jī)關(guān)互有分工，各負(fù)其責(zé)，各有自己管轄的范圍和重點(diǎn)，但各機(jī)關(guān)職責(zé)互相交叉重疊之處是明顯的。例如，國民銀行須接受通貨監(jiān)理局的監(jiān)督，但所有的國民銀行必須假如聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)并且參加聯(lián)邦存款保險(xiǎn)，因此，國民銀行屬于三個(gè)不同的聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)關(guān)的管理職權(quán)范圍之內(nèi)。那些參加存款保險(xiǎn)的州會(huì)員銀行必須同時(shí)接受聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司和州銀行監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢查和監(jiān)督，分別向三個(gè)金融監(jiān)管機(jī)關(guān)上交經(jīng)營報(bào)告和統(tǒng)計(jì)資料。

三、中國金融監(jiān)管體制

我國金融監(jiān)管體制的建設(shè)大體分為兩個(gè)階段：第一階段是1998年以前由中國人民銀行統(tǒng)一實(shí)施金融監(jiān)管：第二階段是從1998年開始。對(duì)證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管從中國人民銀行統(tǒng)一監(jiān)管中分離出來，分別由中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)和中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)負(fù)責(zé)，形成了由中國人民銀行、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)三家分業(yè)監(jiān)管的格局。2003年中國銀行監(jiān)督管理委員會(huì)正式組建，接管了中國人民銀行的銀行監(jiān)管職能，由此我國正式確立了分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管、三會(huì)分工的金融監(jiān)管體制，而中國金融監(jiān)管也形成了現(xiàn)行的多元化監(jiān)管體制。我國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的基本特征是分業(yè)監(jiān)管。按照金融監(jiān)管的分工，銀監(jiān)會(huì)主要負(fù)責(zé)商業(yè)銀行、政策性銀行、外資銀行、農(nóng)村合作銀行(信用社)、信托投資公司、財(cái)務(wù)公司、租賃公司、金融資產(chǎn)管理公司的監(jiān)管，以大銀行業(yè)為口徑，銀監(jiān)會(huì)成立了監(jiān)管一部、二部、三部、合作金融監(jiān)管部和非銀行金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管部，自上而下相應(yīng)設(shè)立了省局，市分局、縣(市)辦事處體制。而證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)則分別負(fù)責(zé)證券、期貨、基金和保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管；內(nèi)部設(shè)立了相應(yīng)的監(jiān)管部室，自上而下則建立了相應(yīng)會(huì)、局(省、市、計(jì)劃單列)的體制。銀監(jiān)會(huì)成立后，中國人民銀行著重加強(qiáng)制定和執(zhí)行貨幣政策的職能，負(fù)責(zé)金融體系的支付安全，發(fā)揮中央銀行在宏觀調(diào)控和防范與化解金融風(fēng)險(xiǎn)中的作用。這種金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)表明，除中央銀行負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控外，其他幾個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)都是集中于相對(duì)行業(yè)的微觀規(guī)制層面，選擇這種監(jiān)管體制的最大好處是有利于提高監(jiān)管的專業(yè)化水平并及時(shí)達(dá)到監(jiān)管目標(biāo)，有利于提高“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”的效率。

四、中美金融監(jiān)管體制比較

中國和美國金融監(jiān)管體制的異同，可從以下兩個(gè)方面進(jìn)行比較：

(一)分業(yè)監(jiān)管和混業(yè)監(jiān)管

因?yàn)楦鲊?jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治體制各異，信用發(fā)展程度不同，各個(gè)國家的監(jiān)管模式相當(dāng)多樣化。而且，各國金融經(jīng)營模式和其監(jiān)管模式并非是一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系，實(shí)行分業(yè)經(jīng)營的國家可能實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管，采用混業(yè)經(jīng)營的國家也可能繼續(xù)分業(yè)監(jiān)管。從監(jiān)管模式來看主要是有分業(yè)監(jiān)管和統(tǒng)一監(jiān)管。而中國和美國采用的都是分業(yè)監(jiān)管模式，雖然兩國的經(jīng)營模式不盡相同，但監(jiān)管體制仍然堅(jiān)持分業(yè)監(jiān)管的模式，也就是將金融機(jī)構(gòu)按金融市場(chǎng)劃分為銀行、證券、保險(xiǎn)三個(gè)領(lǐng)域，在每個(gè)領(lǐng)域分別設(shè)立一個(gè)專業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全面監(jiān)管。美國自1999年的金融服務(wù)現(xiàn)代化法案出臺(tái)，銀行業(yè)走向了全能化，但是其監(jiān)管體制仍然維系著令人眼花繚亂的傘狀監(jiān)管，它不僅存在不同金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管主體還存在著不同級(jí)政府設(shè)立的監(jiān)管主體。銀行以及儲(chǔ)蓄性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管由貨幣監(jiān)理局、美聯(lián)儲(chǔ)和存款保險(xiǎn)公司三大聯(lián)邦級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和各州監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)。證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)主要受聯(lián)邦政府法的管轄。而證券交易委員會(huì)是基于證券交易法設(shè)立的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)。對(duì)證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)、證券信息披露、證券交易所柜臺(tái)交易和證券業(yè)協(xié)會(huì)等履行監(jiān)管職能。美國的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)則由所在各州保險(xiǎn)監(jiān)管局負(fù)責(zé)。中國的分業(yè)監(jiān)管情況在前面闡述過，這里就不再贅述。

但是，分業(yè)監(jiān)管模式也存在很大的弊端，如各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)性差，容易出現(xiàn)監(jiān)管真空地帶：監(jiān)管機(jī)構(gòu)龐大，監(jiān)管成本較高，尤其針對(duì)全能銀行進(jìn)行的分業(yè)監(jiān)管，容易產(chǎn)生重復(fù)監(jiān)管問題。

(二)機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管

按照監(jiān)管主體的標(biāo)準(zhǔn)劃分，金融監(jiān)管模式可以分為功能監(jiān)管和機(jī)構(gòu)監(jiān)管。功能監(jiān)管按不同金融業(yè)務(wù)的種類進(jìn)行監(jiān)管，如銀行業(yè)務(wù)、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)、證券業(yè)務(wù)分別由一個(gè)監(jiān)管主體的不同職能部門或由不同的監(jiān)管主體按照不同的業(yè)務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管。對(duì)一個(gè)給定的金融活動(dòng)均由同一個(gè)監(jiān)管者監(jiān)管。目前實(shí)踐中的功能型監(jiān)管模式表現(xiàn)為三種模式，即統(tǒng)一監(jiān)管型、牽頭監(jiān)管型和傘形監(jiān)管。1999年11月美國國會(huì)通過了《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》，該法案允許金融控股公司通過設(shè)立子公司的形式經(jīng)營多種金融業(yè)務(wù)，如存貸款、保險(xiǎn)承銷和經(jīng)紀(jì)以及投資銀行等。但金融控股公司本身并不開展業(yè)務(wù)，其主要職能是向聯(lián)儲(chǔ)申請(qǐng)執(zhí)照、對(duì)集團(tuán)公司及子公司進(jìn)行行政管理。對(duì)應(yīng)金融控股公司這種傘狀結(jié)構(gòu)，美聯(lián)儲(chǔ)被賦予傘型結(jié)構(gòu)監(jiān)管者(UmbrellaSupervision)職能，并且與財(cái)政部一起認(rèn)定哪些業(yè)務(wù)屬于允許金融控股公司經(jīng)營的金融業(yè)務(wù)。在傘型監(jiān)管模式下。金融控股公司的銀行部分由財(cái)政部貨幣監(jiān)管總署、美國聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司監(jiān)管，證券部分由證券交易委員會(huì)監(jiān)管，保險(xiǎn)部分由州保險(xiǎn)監(jiān)管署監(jiān)管。證券交易委員會(huì)和州保險(xiǎn)監(jiān)管署被統(tǒng)稱為功能監(jiān)管者(FunctionalRegulators)。

機(jī)構(gòu)監(jiān)管則按不同的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，中國目前主要采用的就是這種監(jiān)管模式。這種金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)表明，除中央銀行負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控外，其他幾個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)都是集中于相對(duì)行業(yè)的微觀規(guī)制層面，選擇這種監(jiān)管體制的最大好處是有利于提高監(jiān)管的專業(yè)化水平并及時(shí)達(dá)到監(jiān)管目標(biāo)。有利于提高“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”的效率。就我國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制而言，從其實(shí)際運(yùn)行以來所取得的成效來看，在總體上是值得肯定的，它不僅統(tǒng)一了監(jiān)管框架，加強(qiáng)了監(jiān)管專業(yè)化，提高了監(jiān)管效率，而且還有利于中央銀行更加有效的制定與執(zhí)行貨幣政策。但是，近幾年隨著金融全球化、自由化和金融創(chuàng)新的發(fā)展迅猛，金融業(yè)開放加快，金融監(jiān)管環(huán)境發(fā)生重大變化，分業(yè)監(jiān)管體制已顯現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)，其本身所固有的問題也逐漸顯露出來。

五、結(jié)語

通過前面的分析可以看到，美國金融監(jiān)管體制在對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管時(shí)有其獨(dú)到的優(yōu)勢(shì)，如可確保每家銀行隨時(shí)處于層層把關(guān)、處處防守的嚴(yán)格監(jiān)管之下：多元監(jiān)管體制使金融監(jiān)管機(jī)關(guān)之間形成一種互相制約、互相監(jiān)督又互相競(jìng)爭(zhēng)的微妙關(guān)系，使任何一個(gè)監(jiān)管機(jī)關(guān)都很難由于接受賄賂或受政治權(quán)勢(shì)的左右而濫用權(quán)力、無原則地放松管理，這在一定程度上有助于提高監(jiān)管的質(zhì)量和效率。但這些有時(shí)的實(shí)現(xiàn)并不是無條件的，需要各金融監(jiān)管機(jī)關(guān)之間密切配合、有機(jī)協(xié)調(diào)。各金融監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)在取得監(jiān)管政策上的一致，避免金融監(jiān)管規(guī)章制度上的矛盾或沖突，在監(jiān)管過程中，相互磋商、有權(quán)相互索取金融檢查與調(diào)查資料及各自擁有的統(tǒng)計(jì)資料，實(shí)現(xiàn)信息的充分交流。但實(shí)際上，沒有一個(gè)監(jiān)管部門擁有全部信息和權(quán)威以監(jiān)控系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，無法識(shí)別并制約個(gè)別金融機(jī)構(gòu)危害整個(gè)金融系統(tǒng)穩(wěn)定以及影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)的不當(dāng)行為，這在本次次貸危機(jī)中得到明顯印證。此外，不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間很難采取高效率的聯(lián)合行動(dòng)以解決影響金融市場(chǎng)穩(wěn)定的突發(fā)性問題。美國所采用的功能性監(jiān)管也導(dǎo)致了不同監(jiān)管者在特定事項(xiàng)上的監(jiān)管重疊。

當(dāng)然，美國在金融監(jiān)管方面成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)是我們應(yīng)該借鑒和吸收的。但借鑒和吸收必須經(jīng)過加工、改造和融合的過程。如果一味照搬而未消化并融為機(jī)體的一部分，那么整個(gè)體制內(nèi)各個(gè)系統(tǒng)必然出現(xiàn)沖突和排異而導(dǎo)致體制運(yùn)做的失敗。所以立足于我國實(shí)際。在融合中充分吸收和借鑒歷史上的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)是設(shè)計(jì)我國金融監(jiān)管體制的必然之舉。唯有如此，所設(shè)計(jì)出的體制模式才能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展的需要、與社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)制度合拍、與歷史文化基礎(chǔ)協(xié)調(diào)，具有適應(yīng)變革和環(huán)境變化的能力、利于金融監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這才是最優(yōu)的體制。