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一、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)責(zé)對稱的必要性

（一）金融監(jiān)管權(quán)力的目標(biāo)模式與范圍

2.權(quán)力范圍。由于金融監(jiān)管目標(biāo)是否已經(jīng)實現(xiàn)無法用數(shù)字和指標(biāo)進(jìn)行量化，所以通常情況只能通過法律規(guī)定金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍，行使權(quán)力的原則、成本、方法等予以具體化，以及對職權(quán)的落實情況來進(jìn)行衡量。各國對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍界定并不完全一致，這主要取決于國家對金融監(jiān)管的指導(dǎo)思想和每一個時期的金融和經(jīng)濟(jì)形勢。通常而言，金融監(jiān)管包括“經(jīng)濟(jì)監(jiān)管、審慎監(jiān)管和信息監(jiān)管”等規(guī)則。為了落實這些監(jiān)管規(guī)則，法律賦予金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)金融許可權(quán)，金融規(guī)則制訂權(quán)，金融檢查、調(diào)查權(quán)，金融強制措施權(quán)。第一，金融許可權(quán)涉及的是金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入、退出、危機(jī)救助和產(chǎn)品的上市等。各國或地區(qū)對金融市場的監(jiān)管都是從市場準(zhǔn)入和對特定事項實施許可開始，如美國的貨幣監(jiān)管署對國民銀行，各州監(jiān)管機(jī)構(gòu)對保險公司的進(jìn)入和退出許可等。金融許可作為金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法實施金融監(jiān)管的一種事前控制手段，對金融市場的穩(wěn)定與發(fā)展具有重要作用。金融許可權(quán)的行使一般包括兩大類：一是設(shè)立金融機(jī)構(gòu)，從事金融業(yè)務(wù)，需要得到金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)或承認(rèn)。以銀行業(yè)為例，巴塞爾委員會《有效銀行監(jiān)管的核心原則》要求，為了保證銀行監(jiān)管的有效性，銀行監(jiān)管應(yīng)當(dāng)保證新銀行組織有適當(dāng)數(shù)量的股東、充足的財力、與業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)相一致的法律結(jié)構(gòu)，具備專業(yè)知識、道德水平、善于穩(wěn)健和審慎經(jīng)營的管理人員；二是金融產(chǎn)品的上市和金融服務(wù)的開發(fā)，需要得到監(jiān)管機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)。對于這一點各國的做法并不完全一致，在美國，證券的發(fā)行實行注冊制，但是證券的上市交易則需美國證券交易委員會審核，而中國現(xiàn)在的做法是證券的發(fā)行與上市都應(yīng)經(jīng)過監(jiān)管機(jī)構(gòu)審核。與金融機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入相聯(lián)系的是市場退出和危機(jī)救助，因為金融機(jī)構(gòu)具有與其他商事企業(yè)不同特性，如涉及面廣、風(fēng)險傳染性強，所以在金融機(jī)構(gòu)市場退出時，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)會采取一系列監(jiān)管和救助措施，以確保消費者的利益，并維護(hù)金融市場穩(wěn)定。第二，金融規(guī)則制訂權(quán)。有法可依是一國法制建設(shè)的前提條件，也是金融監(jiān)管的基礎(chǔ)。根據(jù)1999年巴塞爾委員會制定的《核心原則評價方法》的規(guī)定：“法律賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)以不改變法律的行政方式制定審慎規(guī)則的權(quán)力”。美國證券交易委員會的規(guī)則制訂權(quán)分為兩類：一是授權(quán)立法；二是解釋規(guī)則。一般而言，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的規(guī)則制訂權(quán)包括：

（1）準(zhǔn)立法權(quán)，即制定規(guī)章和其他規(guī)范性文件。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為一級行政機(jī)構(gòu)，有權(quán)根據(jù)法律或者在法律授權(quán)的范圍內(nèi)制訂或金融監(jiān)管方面的規(guī)章及其他規(guī)范性文件。這些規(guī)范性文件是為了更有效地執(zhí)行法律和行政法規(guī)而對法律和行政法規(guī)的細(xì)化，具有普遍的約束力。

（2）制定標(biāo)準(zhǔn)，即在其行業(yè)范圍內(nèi)為解決某些技術(shù)性問題，而頒布技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)。這種標(biāo)準(zhǔn)雖不具有強制執(zhí)行力，但具有重要的指導(dǎo)意義，往往能作為一種行為準(zhǔn)則得到遵守。

（3）立法建議，即金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)金融監(jiān)管的需要向立法機(jī)構(gòu)或其他有權(quán)制定法律的機(jī)構(gòu)提出制定、修改和廢止法律的建議。第三，金融檢查、調(diào)查權(quán)。為了能及時發(fā)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)和金融市場的風(fēng)險，采取相應(yīng)措施以確保金融體系的穩(wěn)定，法律賦予金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)現(xiàn)場與非現(xiàn)場檢查權(quán)；當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)掌握或獲悉金融機(jī)構(gòu)、金融市場參與者的違法、違規(guī)情況后，監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)進(jìn)行調(diào)查。巴塞爾委員會《有效銀行監(jiān)管的核心原則》第20條規(guī)定：“有效的銀行監(jiān)管體系應(yīng)該包括現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場檢查。銀行監(jiān)管者必須與銀行管理層保持經(jīng)常性的接觸”。該原則第21條規(guī)定：“銀行監(jiān)管者必須具備在單個或并表的基礎(chǔ)上收集、審查和分析各家銀行的審計報告和統(tǒng)計報表的手段。監(jiān)管者必須有辦法通過現(xiàn)場檢查或利用外部專家對上述報表獨立核對”。美國《聯(lián)邦儲備法》第9條第7款規(guī)定：“作為會員銀行的一個條件，這些銀行應(yīng)同樣接受在聯(lián)邦儲備理事會選派或批準(zhǔn)的檢查員所進(jìn)行的檢查”。而對于調(diào)查權(quán)，美國《證券交易法》第21條規(guī)定，美國證券交易委員會有權(quán)“對任何已經(jīng)違反、正在違反或?qū)⒁`反本法及依據(jù)根本法頒布的規(guī)章、規(guī)則條文的行為開展認(rèn)為必要的調(diào)查”。第四，金融強制措施和處罰權(quán)。賦予金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取強制措施的權(quán)力是各國或地區(qū)的普遍性的做法。巴塞爾委員會在《有效銀行監(jiān)管的核心原則》第23條中規(guī)定：“銀行監(jiān)管者必須掌握完善的監(jiān)管手段，以便在銀行未能滿足審慎要求或當(dāng)存款人的安全受到威脅時及時采取糾正措施。在緊急情況下，其中應(yīng)包括撤銷銀行執(zhí)照或建議撤銷其執(zhí)照”。“監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)有權(quán)力限制銀行當(dāng)前開展的業(yè)務(wù)，并停止批準(zhǔn)其開辦新業(yè)務(wù)或收購活動。還應(yīng)該有權(quán)力限制或暫停向股東支付紅利或其他收入，禁止資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓及購回自己的股份”“監(jiān)管者應(yīng)具備有效的手段解決管理方面的問題，其中包括撤換控股方、管理層或董事，限制其手中權(quán)力，并可在他認(rèn)為適當(dāng)情況下將這批人永遠(yuǎn)逐出銀行業(yè)，在極端的情況下，監(jiān)管者應(yīng)有能力對未能達(dá)到審慎要求的銀行進(jìn)行接管”。美國通過一系列的金融立法授權(quán)通貨監(jiān)理署、美聯(lián)儲、聯(lián)邦存款保險公司等對金融機(jī)構(gòu)行使強制權(quán)，其他的國家或地區(qū)也作出了類似的規(guī)定。中國有關(guān)金融強制措施有：

（1）金融機(jī)構(gòu)違反審慎經(jīng)營規(guī)則，可以責(zé)令限期改正、暫停部分業(yè)務(wù)，停止批準(zhǔn)開辦新業(yè)務(wù)、限制分配紅利和其他收入、限制資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、停止批準(zhǔn)增設(shè)分支機(jī)構(gòu)、責(zé)令調(diào)整高級管理人員等；

（2）對于金融機(jī)構(gòu)發(fā)生被接管、重組或被撤銷，可對直接責(zé)任人員阻止其出境、申請司法機(jī)關(guān)禁止其轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)讓財產(chǎn)；

（3）金融機(jī)構(gòu)違法經(jīng)營，或出現(xiàn)重大風(fēng)險，可責(zé)令停業(yè)整頓，指定其他機(jī)構(gòu)托管、接管等；

（4）金融機(jī)構(gòu)的高級管理人員未能勤勉盡責(zé)引發(fā)重大風(fēng)險，或有嚴(yán)重違法違規(guī)行為，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可撤銷其任職資格。與強制措施相聯(lián)系的是金融處罰權(quán)，即金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照法定權(quán)限和程序，對于違反法律法規(guī)、尚未構(gòu)成犯罪的相對人給予行政制裁的權(quán)力，這是維護(hù)金融監(jiān)管權(quán)威，保證金融監(jiān)管順利進(jìn)行不可缺少的手段。

（二）金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)責(zé)平衡的必要性

1.維護(hù)公共利益最大化的需要。各國的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如美國聯(lián)邦儲備委員會、證券交易委員會，英國的金融服務(wù)局等，在普遍擁有行政執(zhí)法權(quán)的同時，還擁有準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)。但是，由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員是由任命而產(chǎn)生，所以金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與政府之間、監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作人員與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系均是委托關(guān)系。這種雙重委托關(guān)系除會導(dǎo)致金融監(jiān)管成本加大、監(jiān)管信息傳遞失真外，還會引起政府、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和工作人員所追求的效用和價值目標(biāo)不一致。這種不一致會導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)和工作人員為了職位的升遷、特定利益團(tuán)體的要求、良好的政治評價等，選擇最大化自身利益的行為而違背委托人的要求。對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管責(zé)任的追究，就是要化解代表社會利益的政府和人即金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的利益沖突，盡可能通過對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力行使的檢查與落實和對權(quán)力行使不當(dāng)追究責(zé)任的方式，使得金融監(jiān)管權(quán)力與監(jiān)管責(zé)任達(dá)到均衡，最大化地保護(hù)金融產(chǎn)品消費者的利益，維護(hù)金融市場平穩(wěn)發(fā)展。

2.防止監(jiān)管俘獲的發(fā)生。一方面，金融監(jiān)管是監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被監(jiān)管對象之間的一個博弈的過程。在這個過程中，金融機(jī)構(gòu)為了獲得更多的利益，會不斷通過各種手段，阻礙監(jiān)管者實施監(jiān)管，或誘導(dǎo)其作出有利于自己的監(jiān)管行為，監(jiān)管機(jī)構(gòu)會逐漸被他所監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)所控制，被管制對象反而利用其給自己帶來更高的收益。另一方面，如果金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)不是相對獨立于政府的主體，并且沒有一套完善的履責(zé)追究機(jī)制，則政府出于利益集團(tuán)的游說，或出于實現(xiàn)短期政治目標(biāo)或是加強自身權(quán)力的需要，會對金融監(jiān)管進(jìn)行干預(yù)和控制。這種干預(yù)和控制可能成為一種長期的正式或非正式機(jī)制，造成政府對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的俘獲。在上述兩種情況下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)或是為了本機(jī)構(gòu)或個人的利益，或是為了政府的政治利益，背離法律規(guī)定的目標(biāo)制定規(guī)則、行政執(zhí)法和行使準(zhǔn)司法權(quán)。所以，為了避免金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)被政府或被監(jiān)管對象俘獲，避免失去對其他社會各方的責(zé)任性，強化監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管責(zé)任有助于維護(hù)市場公平和正義具有重要意義。

3.消除金融監(jiān)管對金融的抑制。金融監(jiān)管的目的是促進(jìn)公眾對金融市場的信心，保持市場穩(wěn)定和保護(hù)消費者利益。監(jiān)管是政府提供的一種公共產(chǎn)品，適度的監(jiān)管會增加社會福利，但是超越一定限度的監(jiān)管則會抑制金融業(yè)的發(fā)展，減少社會福利。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)是一種具有行政機(jī)構(gòu)本質(zhì)特征的機(jī)構(gòu)，其本質(zhì)特征決定了他具有過度監(jiān)管的傾向，這種傾向的自由發(fā)展不但不能彌補市場缺陷，還會抑制金融業(yè)的發(fā)展。作為政府代表的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，“在信息對稱的情況下，社會公眾可通過最優(yōu)監(jiān)管合同的設(shè)計和監(jiān)管價格的確定，使監(jiān)管當(dāng)局的行為目標(biāo)與公眾目標(biāo)達(dá)成一致。但在社會公眾與金融機(jī)構(gòu)之間及社會公眾與監(jiān)管當(dāng)局之間信息不對稱的條件下，監(jiān)管當(dāng)局的目標(biāo)將偏離社會福利最大化目標(biāo)，追求自身效用最大化”。所以，為了解決過度監(jiān)管對金融市場的抑制，首先要減輕政府或其他委托人與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間信息對稱問題，使得委托人對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的績效能得到恰當(dāng)評估；其次是通過對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管促使其恰當(dāng)與適度監(jiān)管，不能因此而削弱競爭，導(dǎo)致靜態(tài)低效率；最后是通過對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的考評，促使其創(chuàng)新監(jiān)管，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)和金融業(yè)創(chuàng)新，實現(xiàn)守法成本最小化。

4.減少金融監(jiān)管過程中的尋租。金融監(jiān)管中的監(jiān)管機(jī)構(gòu)在不同的國家，或同一國家的不同時期可能代表著不同的利益集團(tuán)，被監(jiān)管機(jī)構(gòu)利用各種非法手段使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)動用行政方法阻礙生產(chǎn)要素的自由流動、自由競爭，以維護(hù)或獲取既得利益。如果金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力得不到制約，在違法行使權(quán)力時其責(zé)任得不到追究，則會使得尋租成為一種普遍性和經(jīng)常性活動。金融監(jiān)管過程中的尋租活動，不但造成金融資源配置的扭曲，造成社會福利的損失和對社會公平性的破壞，使公眾對市場機(jī)制的合理性和效率發(fā)生根本的懷疑，而且還會加劇金融市場公眾對金融市場信心的不足，最后導(dǎo)致市場崩潰。所以，對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)力的約束和對其權(quán)力行使不當(dāng)責(zé)任的追究，能夠最大限度地減少金融監(jiān)管尋租問題，減少腐敗。

二、中國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)責(zé)的非對稱性

（一）金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)法定監(jiān)管責(zé)任缺失

2008年7月16日，深圳證券交易所在其網(wǎng)站上了一份題為《2007年證券市場主體違法違規(guī)情況報告》，該《報告》認(rèn)為：“證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)對證券市場實行集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)，在缺乏必要權(quán)力制約機(jī)制（如議會審查和司法審查）的狀況下，證監(jiān)會監(jiān)管的內(nèi)容和范圍不斷擴(kuò)張，包括行業(yè)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)審批、發(fā)行審查、上市監(jiān)管、違法查究、風(fēng)險處置、投資者教育和保護(hù)等。證監(jiān)會不僅享有相當(dāng)獨立的立法權(quán)和規(guī)則制定權(quán)，并監(jiān)督和指導(dǎo)交易所業(yè)務(wù)規(guī)則的制定。除此之外，證監(jiān)會還承擔(dān)市場發(fā)展、平抑股價、救市托市等特殊職責(zé)。正因為行政權(quán)力對證券市場的全面干預(yù)，不僅使上市公司成為中國最為稀缺的股市行為，也造就了現(xiàn)有的股市文化及種種負(fù)面的股市行為”。該《報告》系由深圳證券交易所下屬研究小組撰寫，具有相當(dāng)?shù)臋?quán)威性，雖然該《報告》僅是對證券市場中存在的監(jiān)管弊端進(jìn)行分析，但從中也能折射出中國其他幾大金融市場類似的問題。中國目前在法律層面仍然是恪守“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理”，并依次分設(shè)相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)：銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會。雖然法律對三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力并不完全一致，但是其共同點則都具備金融規(guī)則制訂權(quán)、金融許可權(quán)、調(diào)查和查處權(quán)等。如：《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第15條規(guī)定：“國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)依照法律、行政法規(guī)制定并對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動監(jiān)督管理的規(guī)章、規(guī)則。”第18條規(guī)定：“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍品種，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)或者備案?！钡?8條規(guī)定：“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī)，嚴(yán)重影響存款人和其他客戶合法權(quán)益的，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以依法對該銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)實施接管或者促成機(jī)構(gòu)重組，接管和機(jī)構(gòu)重組依照有關(guān)法律和國務(wù)院的規(guī)定執(zhí)行?！币陨蟽H是有關(guān)銀監(jiān)會權(quán)力規(guī)定的部分條款，其他兩大監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即證監(jiān)會和保監(jiān)會也有類似的權(quán)力規(guī)定。與金融監(jiān)管權(quán)力相對應(yīng)的義務(wù)主要應(yīng)該體現(xiàn)在以下幾個方面：一是忠于職守，依法辦事，公正廉潔。任何監(jiān)管職權(quán)的行使都應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，包括實體規(guī)定和程序性規(guī)定進(jìn)行，即：金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作人員在市場準(zhǔn)入，日常監(jiān)管和市場退出等監(jiān)管工作中，實施行政許可、現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)管、行政處罰等具體行政行為時，必須以法律、行政法規(guī)和規(guī)章為依據(jù)；二是保守秘密。金融監(jiān)管者不應(yīng)使用或傳播其所掌握的信息資料，損害國家、集體或其他當(dāng)事人利益；三是程序合法、公開。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)作出具體行政行為時，應(yīng)當(dāng)遵守《行政許可法》、《行政處罰法》和《行政復(fù)議法》等法律法規(guī)規(guī)定的程序，并符合金融監(jiān)管法律法規(guī)所需求的履職程序要求，做到程序公開、合法。為了確保上述義務(wù)的履行，法律也就這些義務(wù)履行過程中的法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，如撤銷行政行為、限期履行行政行為、強制重新作出行政行為等，并對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管人員在履職過程中違法行為規(guī)定了刑事責(zé)任、行政責(zé)任、國家賠償責(zé)任和違憲責(zé)任。從上述分析可以看出，中國的金融監(jiān)管法律責(zé)任的非對稱性并不是缺乏對監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管工作人員顯性法律責(zé)任的規(guī)定，而是對監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管工作人員在行使準(zhǔn)立法權(quán)、履行審慎監(jiān)管和行使自由裁量權(quán)時缺乏相應(yīng)的制衡，導(dǎo)致權(quán)力與責(zé)任的不對稱。第一，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)立法權(quán)缺乏制衡。雖然中國的三大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)被定位于事業(yè)單位，但實際上依照國際通行做法在行使行政執(zhí)法權(quán)、準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)，其中準(zhǔn)立法權(quán)就是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)金融監(jiān)管的需要制訂監(jiān)管規(guī)章、規(guī)則和制訂技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)，并且這些規(guī)章和規(guī)則一經(jīng)頒布則具有普遍約束力。在國外，如英國的《金融服務(wù)與市場法》要求金融監(jiān)管局在頒布每一項監(jiān)管規(guī)則前向公眾征求意見，并向公眾解釋制定規(guī)則的目的，是否符合金融監(jiān)管局的職責(zé)，并進(jìn)行成本與效益的評估。當(dāng)某一項金融法律規(guī)則與國家的憲法不相符合時，利益相關(guān)人有權(quán)向司法機(jī)關(guān)提起訴訟，申請以司法判決的方式撤銷該法律或規(guī)章。在中國，金融立法的程序控制包括全國人民代表大會及其常務(wù)委員會、國務(wù)院對金融規(guī)章和技術(shù)性立法審查權(quán)和行政審查權(quán)。中國《憲法》第89條第13項和《立法法》第88條第3項規(guī)定了國務(wù)院有權(quán)改變或撤銷各部、委的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅噶詈鸵?guī)章，但是由于金融監(jiān)管規(guī)章和命令具有很強的專業(yè)性，寄希望國務(wù)院主動發(fā)現(xiàn)問題，并及時撤銷金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的決議、命令和規(guī)章并不現(xiàn)實。中國法律明確排除了對行政規(guī)章的司法審查權(quán)，《行政訴訟法》第12條規(guī)定，法院不受理針對行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、的具有普遍約束力的命令、決定提起訴訟的案件。而中國現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)也沒有賦予利益相關(guān)人制訂金融規(guī)章的參與權(quán)，對在金融規(guī)章和技術(shù)性規(guī)范制訂時是否要聽取利益相關(guān)人的意見，如何聽取意見并沒有明確的規(guī)定。由于中國對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)立法權(quán)缺乏制度性制約，一方面導(dǎo)致了對金融市場行政非法干預(yù)的合法化，即濫用立法權(quán)為行政機(jī)構(gòu)過度干預(yù)市場提供法理依據(jù)；另一方面因為金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)立法權(quán)問責(zé)制度的缺失，加大了法律制度失敗成本。第二，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)缺乏制約。從金融審慎監(jiān)管的宏觀層面看，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的基本職責(zé)是最大限度地維護(hù)金融體系的穩(wěn)定，保護(hù)金融消費者的利益；在微觀上，審慎監(jiān)管的基本內(nèi)容涉及監(jiān)管技術(shù)、如資本充足率、資本構(gòu)成、風(fēng)險資產(chǎn)、流動比例的制定和執(zhí)行。金融市場和產(chǎn)品在不斷、迅速地創(chuàng)造和變更，金融機(jī)構(gòu)通過金融創(chuàng)新規(guī)避監(jiān)管，而監(jiān)管機(jī)構(gòu)又必須盡快修訂監(jiān)管規(guī)則，并且在法律規(guī)定的范圍內(nèi)采取措施實施監(jiān)管，在這種“貓和老鼠的游戲”中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)享有較大的自由裁量權(quán)。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會的《有效銀行監(jiān)管的核心原則》第1項原則規(guī)定：“適當(dāng)?shù)你y行監(jiān)管的法律框架是必要的，其各項條款應(yīng)包括對銀行組織的審批及持續(xù)監(jiān)管，要求其遵守法律與法規(guī)及安全穩(wěn)健性的權(quán)力和對監(jiān)管者的法律保護(hù)”。但是，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在享受法律給以他的監(jiān)管權(quán)保護(hù)的同時，應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制，以確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)及工作人員勤勉盡職從而實現(xiàn)監(jiān)管目的。金融監(jiān)管中的自由裁量權(quán)，是各國金融監(jiān)管法律中的共同內(nèi)容，中國也不例外。但是，中國的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在取得自由裁量權(quán)時，法律并沒有就其自由裁量權(quán)不當(dāng)行使時應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任進(jìn)行規(guī)定，如2007年6月1日開始實行的《企業(yè)破產(chǎn)法》。該法第134條規(guī)定：“商業(yè)銀行、證券公司、保險公司等金融機(jī)構(gòu)有本法第二條規(guī)定情形的，國務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以向人民法院提出對該金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行重整或者破產(chǎn)清算的申請。國務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對出現(xiàn)重大經(jīng)營風(fēng)險的金融機(jī)構(gòu)采取接管、托管措施的……”。中國的實際狀況是，金融機(jī)構(gòu)的托管、重整、兼并和破產(chǎn)的決定權(quán)完全掌握在相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)手中，是采取上述何種措施，還是實施國家救助，往往在于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一念之間。但最后是否成功，是否實現(xiàn)了效益最大化、成本最小化，則沒有評價體系，也沒有失敗責(zé)任追究機(jī)制。第三，相對于行政和刑事責(zé)任，經(jīng)濟(jì)責(zé)任缺失。中國對行政機(jī)構(gòu)和工作人員的問責(zé)更熱衷于行政和刑事責(zé)任，這種責(zé)任體制有他產(chǎn)生的歷史根源，在此無意于評價。但是作為一個完善的體系不可或缺的經(jīng)濟(jì)責(zé)任缺乏，或者不發(fā)達(dá)，則使得因金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管過錯而造成的損失得不到彌補，社會經(jīng)濟(jì)成本與效益也就無從比較。監(jiān)管責(zé)任包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)的責(zé)任和監(jiān)管人員的責(zé)任，各國普遍規(guī)定，如英國、澳大利亞、加拿大，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在履行職責(zé)的過程中，如果故意或存有重大過錯給他人造成損失的，負(fù)有賠償責(zé)任。中國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)，包括監(jiān)管規(guī)章和規(guī)則、審批金融機(jī)構(gòu)設(shè)立、吊銷金融許可證、實施現(xiàn)場和非現(xiàn)場檢查、采取糾正措施等。這些監(jiān)管行為可分為抽象行政行為和具體行政行為。雖然，抽象行政行為責(zé)任豁免是各國的普遍做法，但是具體行政行為由于過錯而導(dǎo)致他人損失的應(yīng)該承擔(dān)賠償責(zé)任的是通例。而在中國，監(jiān)管機(jī)構(gòu)未盡足夠的注意義務(wù)而對某金融機(jī)構(gòu)采取某種措施，對有問題金融機(jī)構(gòu)采取監(jiān)管容忍，或者由于重大過錯關(guān)閉了經(jīng)營狀況良好的金融機(jī)構(gòu)，故意或重大過錯對某些金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行救助或不救助等，從而加大了損失，增加金融機(jī)構(gòu)市場退出成本等，法律沒有對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)類似于上述過錯造成的損失規(guī)定經(jīng)濟(jì)責(zé)任，更沒有發(fā)生過實際賠償行為實例。第四，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)責(zé)任追究缺乏程序保障。實體法律的完善，還需要程序制度的保障實施。中國金融監(jiān)管責(zé)任追究除在實體法律規(guī)定上不平衡外，還表現(xiàn)為責(zé)任追究執(zhí)行人的欠缺和程序上的失格。完善的問責(zé)制度包括兩層意思：一是問責(zé)主體，即由誰對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)予以問責(zé)，換言之，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對誰負(fù)責(zé)；二是問責(zé)主體如何對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)實施問責(zé)。在法理上，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)來自于人民的授予，所以，作為代表全體人民的立法機(jī)構(gòu)要對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行問責(zé)；由于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)還獲得了政府的授權(quán)，因而他應(yīng)該接受政府的問責(zé)。為了保證被監(jiān)管機(jī)構(gòu)和個體免遭監(jiān)管機(jī)構(gòu)的不公正待遇，法律為前者提供了司法救濟(jì)，即監(jiān)管機(jī)構(gòu)要接受法院的問責(zé)；金融機(jī)構(gòu)按規(guī)定繳納監(jiān)管費用，而與監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立了一種利益關(guān)系，這種利益關(guān)系使得金融機(jī)構(gòu)也獲得了對監(jiān)管機(jī)構(gòu)問責(zé)的主體地位。中國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)問責(zé)體制中，在理論上也存在上述四種，但實踐中只接受國務(wù)院的監(jiān)管。因為，全國人大或其常務(wù)委員會既不具備這種能力，也沒有這種常態(tài)機(jī)制；而司法機(jī)關(guān)的訴訟問責(zé)，在行政訴訟法上是可行的，但是在金融領(lǐng)域中存在特殊性，若干年來也僅發(fā)生過寥寥可數(shù)的幾件金融監(jiān)管方面的行政訴訟案件。在中國現(xiàn)階段的主要問責(zé)方式———行政問責(zé)中，由于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏獨立性，所以更多地體現(xiàn)為政府對金融監(jiān)管的控制、干預(yù)，而不是法律問責(zé)。

三、建立與健全金融監(jiān)管權(quán)責(zé)對稱的法律制度

（一）完善對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的問責(zé)立法

金融監(jiān)管問責(zé)的基礎(chǔ)是法律對監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管人員權(quán)力與責(zé)任的明確規(guī)定。高效、完善的問責(zé)機(jī)制的前提是一國要具有保障問責(zé)實現(xiàn)的法律安排，即在金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)履職問責(zé)性、機(jī)構(gòu)問責(zé)性和透明度方面規(guī)定具有可操作性的內(nèi)容。具體而言，首先是中國應(yīng)該加強金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)問責(zé)立法，特別是有關(guān)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在行使自由裁量權(quán)時的法律責(zé)任。該項責(zé)任立法旨在規(guī)范金融機(jī)構(gòu)以接管、關(guān)閉、撤銷、破產(chǎn)等方式退出市場時，確保金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)不會因為監(jiān)管責(zé)任的缺乏而放任其違法作為或不作為，增加金融機(jī)構(gòu)處置成本，加大金融風(fēng)險。其次是制定和完善金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)責(zé)任評估體系，以細(xì)化、量化的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和制度綜合評價監(jiān)管機(jī)構(gòu)和人員的績效。金融監(jiān)管問責(zé)立法的指導(dǎo)思想是“按照權(quán)責(zé)一致，依法有序、民主公開、客觀公正的原則，加快建立以行政首長為重點的行政問責(zé)制”。重點堅持四項基本的原則，即：“一是將監(jiān)管問責(zé)與依法監(jiān)管結(jié)合走來；二是將監(jiān)管問責(zé)與開展監(jiān)管績效評估結(jié)合起來；三是將監(jiān)管問責(zé)制與監(jiān)管監(jiān)察、審計結(jié)合起來；四是將監(jiān)管問職制與監(jiān)管事務(wù)公開結(jié)合起來”。中國已經(jīng)形成了金融業(yè)監(jiān)管許可、機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、高管監(jiān)管、現(xiàn)場檢查、監(jiān)管處罰等方面的問責(zé)體系；進(jìn)一步要建立的是各級金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的問責(zé)體系和監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使自由裁量權(quán)的問責(zé)體系。

（二）改革與完善金融監(jiān)管責(zé)任追究機(jī)制

合理地設(shè)計金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管問責(zé)機(jī)制并賦予他可操作性的程序是實現(xiàn)問責(zé)的保障：一是完善立法機(jī)關(guān)問責(zé)機(jī)制。金融監(jiān)管究其根源是屬于公共產(chǎn)品，權(quán)力產(chǎn)生于人民，所以公眾對其監(jiān)管權(quán)享有監(jiān)督權(quán)，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該對議會負(fù)責(zé)。其責(zé)任機(jī)制有：向立法機(jī)關(guān)的定期報告，如美國采取的證券交易委員會向國會直接進(jìn)行的年度報告方式，英國金融監(jiān)管局通過財政大臣向國會負(fù)責(zé)等。向立法機(jī)關(guān)的專門委員會的定期報告，即為克服立法機(jī)構(gòu)缺少專業(yè)知識和技能來對監(jiān)管機(jī)構(gòu)報告進(jìn)行深入詳細(xì)地分析的缺陷，可采用立法機(jī)關(guān)中的專門委員會來對監(jiān)管機(jī)構(gòu)的績效進(jìn)行監(jiān)管。二是完善政府問責(zé)機(jī)制。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以獨立于政府也可以隸屬于政府，但中國的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)是作為國務(wù)院的下屬部門。所以政府對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)有最直接、最常態(tài)的問責(zé)權(quán)。這種問責(zé)權(quán)主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先是建立定期或不定期的信息報告機(jī)制，如《美國金融服務(wù)與市場法》“附表一”第10節(jié)要求美國金融監(jiān)管署每年至少向財政部遞交年報。其次是政府對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的任命解職，如英國、日本和德國都是由政府首腦或財政部長負(fù)責(zé)任免金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，行政機(jī)關(guān)可通過對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員的任免對其實施問責(zé)，使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行為受到行政部門的合理約束。最后是行政檢查，大部分國家提供了行政框架內(nèi)某種形式的檢查，或是在監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部、或是由更高級的行政主體完成。行政機(jī)構(gòu)通過金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的決策、法律的落實、監(jiān)管績效進(jìn)行檢查和評估，以實現(xiàn)對監(jiān)管機(jī)構(gòu)責(zé)任的落實。三是健全司法問責(zé)制度。金融監(jiān)管的問責(zé)機(jī)制主要有兩種，即內(nèi)部問責(zé)與外部問責(zé)。中國的現(xiàn)行行政體制使得對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的問責(zé)處于內(nèi)部問責(zé)的階段，即通過行政機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)構(gòu)內(nèi)部復(fù)查對行政行為和監(jiān)管行為進(jìn)行糾錯和監(jiān)督。權(quán)力的分立是現(xiàn)代國家政府制度的基本特征，中國也不例外。但是，立法機(jī)構(gòu)并不能對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的日常語動進(jìn)行審查和監(jiān)督，而在中國目前這種金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)隸屬于政府的體制下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的失敗即意味著政府失敗，所以政府問責(zé)效力將大打折扣，建立與健全司法這一外部問責(zé)機(jī)制將有益對這一缺陷的彌補，即通過司法審查對行政行為和監(jiān)督行為進(jìn)行監(jiān)督和權(quán)力救濟(jì)，對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和工作人員進(jìn)行行政處罰和刑事處罰，對受害人的經(jīng)濟(jì)損失實施國家賠償，包括金融監(jiān)管人員為此承擔(dān)民事賠償。因此，中國在強化內(nèi)部問責(zé)制的基礎(chǔ)上，逐步推行司法問責(zé)制度，以彌補立法機(jī)構(gòu)和政府問責(zé)的不足。通過司法機(jī)關(guān)的權(quán)威性、法官的獨立性和專業(yè)性以及司法程序的公開性：一方面保證金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)能合法、合理地行使金融監(jiān)管這一公權(quán)力；另一方面為受金融監(jiān)管影響的機(jī)構(gòu)和個人提供權(quán)力救濟(jì)。四是建立利益相關(guān)問責(zé)機(jī)制。首先是公眾協(xié)商和參與機(jī)制。公眾對金融監(jiān)管的參與主要包括對金融立法和規(guī)制制定過程的參與，以及對金融監(jiān)管過程的參與。其中公眾參與立法，就是在金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定規(guī)章和規(guī)則時，擴(kuò)大公眾在規(guī)章、規(guī)則制定過程中的參與程度，以制約金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)立法的隨意性和不合理性，以提高立法質(zhì)量；對金融監(jiān)管法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的制定、修改或廢止等方面，賦予社會公眾提出啟動的要求、意見和建議。特別是對在立法過程中及其在法律內(nèi)容上對權(quán)力與責(zé)任不對稱現(xiàn)象提出意見、建議和修改的權(quán)利，在制度的源頭保障金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力與責(zé)任的對稱與平衡，確保政策或規(guī)則、監(jiān)管決策得到廣泛的認(rèn)可，增加監(jiān)管行為的合法性，減少監(jiān)管成本，平衡各方利益。其次是被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的問責(zé)。即銀行、證券、保險、期貨等機(jī)構(gòu)及其他金融市場主體對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管不當(dāng)?shù)呢?zé)任追究。這種問責(zé)既包括日常監(jiān)管過程中的對監(jiān)管機(jī)構(gòu)的質(zhì)詢，也包括各種金融機(jī)構(gòu)組成行業(yè)協(xié)會，如證券業(yè)協(xié)會、銀行業(yè)協(xié)會、保險業(yè)協(xié)會和期貨業(yè)協(xié)會，參與監(jiān)管規(guī)章的起草或者討論，對監(jiān)管機(jī)構(gòu)活動成效進(jìn)行評估，對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管行為進(jìn)行監(jiān)督、批評。當(dāng)被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)利受到侵害時，可向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行舉報，或向法院提起訴訟，要求損害賠償?shù)?。最后是財?wù)檢查制度。對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的資金進(jìn)行檢查，能夠形成資金使用的約束，督促其合理使用資金，強化其對資金使用效率，提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管責(zé)任心。

作者：巫文勇單位：江西財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院