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一.我國(guó)開(kāi)發(fā)性金融發(fā)展現(xiàn)狀與金融監(jiān)管總體思路

我國(guó)開(kāi)發(fā)性金融發(fā)展的指導(dǎo)思想是：以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，緊密結(jié)合開(kāi)發(fā)性金融監(jiān)管工作開(kāi)展的實(shí)際情況，是確定開(kāi)發(fā)性金融監(jiān)管指導(dǎo)思想的基本原則。認(rèn)真貫徹黨的十八大精神，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，從制度層面明確開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)在中國(guó)金融體系內(nèi)長(zhǎng)期存在和健康發(fā)展的必要性和獨(dú)特性，建立適應(yīng)開(kāi)發(fā)性金融特點(diǎn)的獨(dú)特監(jiān)管指標(biāo)體系，既監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，又促進(jìn)發(fā)展。我國(guó)開(kāi)發(fā)性金融發(fā)展的監(jiān)管目標(biāo)是：第一，保證國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)（“兩基一支”）以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求得到滿足，實(shí)現(xiàn)政府發(fā)展目標(biāo)。開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)代表著國(guó)家的利益，為國(guó)家建設(shè)服務(wù)，通過(guò)融資推動(dòng)政府大型項(xiàng)目的建設(shè)，向瓶頸領(lǐng)域提供大額長(zhǎng)期資金，支持經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。第二，保證開(kāi)發(fā)性金融適當(dāng)?shù)孬@得盈利，推動(dòng)其可持續(xù)發(fā)展。開(kāi)發(fā)性金融是以政府信用為基礎(chǔ)，以市場(chǎng)業(yè)績(jī)?yōu)橹е?。它雖然不以盈利作為發(fā)展的首要目的，但卻需要依靠盈利和市場(chǎng)業(yè)績(jī)來(lái)維持生存，維持經(jīng)營(yíng)良性循環(huán)。此外，開(kāi)發(fā)性金融的盈利還有利于維護(hù)政府信用的市場(chǎng)形象，進(jìn)一步鞏固和增強(qiáng)國(guó)家信用，更好地、持續(xù)地服務(wù)于國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策意圖。總的來(lái)說(shuō)，開(kāi)發(fā)性金融盈利最終將會(huì)促進(jìn)國(guó)家和社會(huì)的公共利益。第三，彌補(bǔ)體制落后和市場(chǎng)失靈，維持國(guó)家經(jīng)濟(jì)金融安全，促進(jìn)整個(gè)金融體系的穩(wěn)定（王興，2001）。制度建設(shè)滯后已成為我國(guó)金融體系可持續(xù)發(fā)展的制約因素，這就給我國(guó)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定發(fā)展帶來(lái)了潛在的風(fēng)險(xiǎn)。開(kāi)發(fā)性金融作為政府和市場(chǎng)間連接的橋梁和紐帶，運(yùn)用國(guó)家信用建設(shè)制度和市場(chǎng)，有利于推進(jìn)市場(chǎng)制度的健全和完善，有效地防范造成金融系統(tǒng)動(dòng)蕩的不安定因素。

二.我國(guó)開(kāi)發(fā)性金融監(jiān)管改革組織設(shè)計(jì)和政策保障

（一）組織設(shè)計(jì)

1.垂直組織。從目前開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管現(xiàn)狀來(lái)看，由銀監(jiān)會(huì)對(duì)其實(shí)施監(jiān)管是存在一些問(wèn)題的，對(duì)開(kāi)發(fā)性金融的監(jiān)管效率不高。在目前分業(yè)監(jiān)管的體制框架下，政府應(yīng)該考慮設(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)性金融監(jiān)管工作的開(kāi)發(fā)性金融監(jiān)管委員會(huì)，關(guān)于開(kāi)發(fā)性金融監(jiān)管的法規(guī)、政策和監(jiān)管指標(biāo)等可交由此部門(mén)全權(quán)負(fù)責(zé)制定（李志輝等，2007）。開(kāi)發(fā)性金融監(jiān)管委員會(huì)在大城市設(shè)立一個(gè)總部作為中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，并根據(jù)機(jī)構(gòu)特點(diǎn)和業(yè)務(wù)發(fā)展需要，以及精簡(jiǎn)高效和適量的原則，在國(guó)內(nèi)各省設(shè)立一定數(shù)量的分支機(jī)構(gòu)，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。各下屬的分支機(jī)構(gòu)可以便捷地掌握當(dāng)?shù)氐拈_(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的信息和數(shù)據(jù)，以便隨時(shí)對(duì)開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管，同時(shí)，這些分支機(jī)構(gòu)將收集的信息上報(bào)到開(kāi)發(fā)性金融監(jiān)管委員會(huì)總部，幫助其監(jiān)測(cè)和評(píng)估開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的整體情況，并對(duì)監(jiān)管資源做出統(tǒng)一調(diào)動(dòng)（賴(lài)溟溟等，2007）。

2.水平組織。水平組織設(shè)計(jì)主要是為開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)提供外部監(jiān)督，即機(jī)構(gòu)外部的財(cái)務(wù)審計(jì)檢查監(jiān)督。外部監(jiān)督的監(jiān)督方和被監(jiān)督方是一種雙方級(jí)位平等、平行，前者指導(dǎo)和約束后者的制衡關(guān)系，而非上下隸屬關(guān)系或居高臨下的監(jiān)管關(guān)系，因而更能體現(xiàn)公平與公正的要求。開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)有一定的相對(duì)獨(dú)立性，同時(shí)也有特定的支援對(duì)象和領(lǐng)域，而政府有關(guān)部門(mén)作為相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的制定者和組織管理者，可以為開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的融資規(guī)模的確定、融資項(xiàng)目的選擇、項(xiàng)目支持的方式、貸款利率的確定、資金往來(lái)協(xié)調(diào)等業(yè)務(wù)活動(dòng)提供指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、制約和支持。開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的特殊性注定了其與政府相關(guān)職能部門(mén)有密切的業(yè)務(wù)聯(lián)系。其中，財(cái)政部在政府的直接授權(quán)下發(fā)揮著重要的作用，主要是資本金的撥付與增補(bǔ)、財(cái)力約束和財(cái)務(wù)的監(jiān)督等（白欽先等，2005）。銀監(jiān)會(huì)應(yīng)負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入方面的監(jiān)管，具體來(lái)說(shuō)，包括機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)準(zhǔn)入和高級(jí)管理人員準(zhǔn)入。中央銀行應(yīng)負(fù)責(zé)監(jiān)督開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行政策的情況（李成，2006）。開(kāi)發(fā)性金融監(jiān)管委員會(huì)負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)和風(fēng)險(xiǎn)方面的監(jiān)管。對(duì)開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管。

3.混合組織。開(kāi)發(fā)性金融監(jiān)管混合組織形式是指單一型的金融監(jiān)督管理設(shè)置模式，即由一家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)內(nèi)所有開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的一切金融活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。該模式一般分為兩種情況：由中央銀行行使監(jiān)管職能；由專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使監(jiān)管職能（許菁，2006）。結(jié)合我國(guó)開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的具體情況，應(yīng)選擇第二種，設(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)管開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)。應(yīng)設(shè)立開(kāi)發(fā)性金融監(jiān)管委員會(huì)全權(quán)負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)性金融體系的監(jiān)督管理工作。其主要優(yōu)點(diǎn)是：使得開(kāi)發(fā)性金融監(jiān)管具備專(zhuān)業(yè)性和針對(duì)性，同時(shí)集中監(jiān)管有助于金融監(jiān)管指令的貫徹執(zhí)行；有利于克服多機(jī)構(gòu)共同監(jiān)管相互推諉責(zé)任、監(jiān)管重疊或監(jiān)管真空的弊端。開(kāi)發(fā)性金融監(jiān)管委員會(huì)可以實(shí)行董事會(huì)制，董事必須是具有經(jīng)濟(jì)、銀行、法律、管理等一方面或多方面專(zhuān)長(zhǎng)的人，而且應(yīng)有一部分董事來(lái)自企業(yè)。董事會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督日常業(yè)務(wù)和管理財(cái)產(chǎn)，批準(zhǔn)特大項(xiàng)目的貸款。開(kāi)發(fā)性金融監(jiān)管委員會(huì)有權(quán)采取一切措施，以確保開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)運(yùn)作符合有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，安全運(yùn)營(yíng)，履行開(kāi)發(fā)性金融的職能。其監(jiān)管指標(biāo)體系應(yīng)包括：政策性指標(biāo)，流動(dòng)性指標(biāo)，安全性指標(biāo)，盈利性指標(biāo)以及總量控制指標(biāo)。

（二）政策保障

首先，在開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)運(yùn)作中，強(qiáng)而有力的政府支持手段是必不可少的，是維持開(kāi)發(fā)性金融可持續(xù)發(fā)展、避免其越位競(jìng)爭(zhēng)的根本保證。政府為開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)提供的支持是多方面且完善配套的，是法律、經(jīng)濟(jì)、行政等不同手段，直接與間接等多種方式相互結(jié)合、交替使用的綜合體。政府應(yīng)明確開(kāi)發(fā)性金融的國(guó)家信用的本質(zhì)特征，從資金來(lái)源渠道、財(cái)政援助、立法規(guī)范等方面做好開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的堅(jiān)強(qiáng)可靠的后盾，確保其既不缺位也不越位。

其次，要穩(wěn)固建設(shè)開(kāi)發(fā)性金融基礎(chǔ)設(shè)施平臺(tái)和信息共享平臺(tái)。開(kāi)發(fā)性金融基礎(chǔ)設(shè)施平臺(tái)建設(shè)主要是集中在開(kāi)發(fā)性金融法制建設(shè)、支付結(jié)算體系建設(shè)和征信體系建設(shè)等領(lǐng)域，我國(guó)應(yīng)科學(xué)界定并劃分金融業(yè)務(wù)，完善相關(guān)法規(guī)，爭(zhēng)取由機(jī)構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管轉(zhuǎn)變。同時(shí)，還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法水平，實(shí)現(xiàn)違法必究。信息共享平臺(tái)建設(shè)主要集中于開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理評(píng)級(jí)體系和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的構(gòu)建等領(lǐng)域。監(jiān)管部門(mén)應(yīng)收集原始的數(shù)據(jù)和信息，建立完整的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，充分運(yùn)用先進(jìn)的分析技術(shù)，對(duì)開(kāi)發(fā)性金融體系進(jìn)行全面的監(jiān)測(cè)評(píng)估。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)積極發(fā)展雙邊或多邊的監(jiān)管合作機(jī)制。

最后，穩(wěn)步推進(jìn)開(kāi)發(fā)性金融創(chuàng)新，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。必須在防范開(kāi)發(fā)性金融風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，對(duì)開(kāi)發(fā)性金融業(yè)務(wù)的創(chuàng)新在政策上給予支持和鼓勵(lì)，或進(jìn)行政策試驗(yàn)。這有利于發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的高效率性，并且可以轉(zhuǎn)移或分散風(fēng)險(xiǎn)。此外，相關(guān)部門(mén)應(yīng)該從立法層次和立法內(nèi)容兩個(gè)方面進(jìn)一步完善開(kāi)發(fā)性金融監(jiān)管法律法規(guī)體系。

第一，立法層面方面。系統(tǒng)完善的法律機(jī)制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)基本運(yùn)行特征和表現(xiàn)，法律具有嚴(yán)肅性、權(quán)威性、規(guī)范性、公正性和約束力。開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)由于其經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的特殊性，應(yīng)由專(zhuān)門(mén)的法律來(lái)規(guī)范其業(yè)務(wù)行為，而不在普通銀行法約束之列。大多數(shù)國(guó)家都是采用由國(guó)家立法機(jī)構(gòu)制定和頒布單獨(dú)的開(kāi)發(fā)銀行法等專(zhuān)門(mén)法律的形式（吳治民等，2010）。尤其是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)和法律制度健全的發(fā)達(dá)國(guó)家。一些發(fā)展中國(guó)家和國(guó)際上的開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，以條例、章程之類(lèi)的規(guī)章制度作為規(guī)范依據(jù)。我國(guó)現(xiàn)階段應(yīng)該抓緊制定和頒布一部專(zhuān)門(mén)的開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)法，同時(shí)注意這部法律與其它金融相關(guān)法律的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，使它能夠融入我國(guó)銀行法律體系。在立法步驟上，可以先制定行政法規(guī)，然后再經(jīng)過(guò)修改和完善逐步過(guò)渡到一般法律。行政法規(guī)在執(zhí)行力方面雖然比不上一般法律，然而，鑒于我國(guó)開(kāi)發(fā)性金融經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管的總體情況，制定和頒布《開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)條例》勢(shì)在必行。當(dāng)行政法規(guī)實(shí)施一段時(shí)間之后，再根據(jù)國(guó)家的形勢(shì)、政策和金融外部環(huán)境，對(duì)行政法規(guī)做出修改完善，并在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)將其上升為一般法律。除了制定和頒布專(zhuān)門(mén)的開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)法，還應(yīng)制定一些具體可操作的規(guī)章制度，以便形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的開(kāi)發(fā)性金融法律法規(guī)體系。

第二，立法內(nèi)容方面。開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)法應(yīng)結(jié)合組織法和業(yè)務(wù)法為一體。它不僅要對(duì)開(kāi)發(fā)性金融的組織結(jié)構(gòu)問(wèn)題，如組織形式、法律地位、法律性質(zhì)、職責(zé)權(quán)限、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、設(shè)立、變更、終止的條件與程序、權(quán)利與義務(wù)、法律責(zé)任等作出規(guī)定，還要對(duì)開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍、資產(chǎn)與負(fù)債業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)、監(jiān)督等問(wèn)題作出規(guī)范，是開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)建立和開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)其既定經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和宗旨，發(fā)揮其功能作用的法律依據(jù)，也是國(guó)家對(duì)開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和管理的法律依據(jù)。我國(guó)的開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)法應(yīng)涵蓋以下幾方面內(nèi)容：開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)設(shè)的目的和功能作用。一般作為正式條款列于法律之首，并根據(jù)我國(guó)的具體情況，做出有針對(duì)性的規(guī)定。關(guān)于開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)或者法律地位、法人資格。應(yīng)規(guī)定開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)屬于特殊公法法人，具有獨(dú)立法人地位。明確規(guī)定開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的資本金為政府出資，同時(shí)規(guī)定資本金的最低限額。規(guī)定一般商業(yè)性金融法和其他一些法律不適用于開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)。確立機(jī)構(gòu)設(shè)置原則和人事安排與管理方式，包括對(duì)職員行為的限制和處罰細(xì)則。明確規(guī)定除了專(zhuān)門(mén)立法外，還必須單獨(dú)制定機(jī)構(gòu)章程，從而構(gòu)成完整的開(kāi)發(fā)性金融法律法規(guī)體系。對(duì)開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的一般業(yè)務(wù)范圍予以明確的界定。規(guī)定資金來(lái)源渠道和業(yè)務(wù)操作方法。對(duì)開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、賦稅減免等做出明確的法律規(guī)定。還要明確特殊的融資原則，明確界定開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管機(jī)制。

作者：王曉彧高璐單位：華中科技大學(xué)中國(guó)地質(zhì)大學(xué)