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【論文關(guān)鍵詞】反腐敗司法制度改革

【論文摘要】反腐敗刑事司法制度改革問題是近年倍受關(guān)注,為什么要進(jìn)行改革、如何著手改革是問題的關(guān)鍵。當(dāng)前我國(guó)已具備進(jìn)行改革的三個(gè)因素:即腐敗的嚴(yán)重性、政治決策層的反腐敗意愿和決心、司法制度的不適應(yīng)性,對(duì)現(xiàn)行反腐敗刑事司法制度的改革已顯得非常必要。這種改革應(yīng)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,必須從體制、立法、機(jī)構(gòu)、職能、運(yùn)行機(jī)制各方面同步推進(jìn),使反腐敗工作更加規(guī)范化和法治化。

一、改革的必要性問題

美國(guó)學(xué)者羅伯特.克利特加德認(rèn)為:某一特定社會(huì)的腐敗狀況必須已經(jīng)達(dá)到構(gòu)成危機(jī)或造成創(chuàng)傷的程度,足以使當(dāng)局感到需要建立一個(gè)新的法律執(zhí)行機(jī)構(gòu)來與腐敗作斗爭(zhēng)[1]。國(guó)際反腐敗實(shí)踐證明,影響反腐敗改革主要有三個(gè)因素:腐敗的嚴(yán)重性、政治決策層具有反腐敗的意愿和決心、司法制度的不適應(yīng)。美國(guó)的建立獨(dú)立檢察官制度、俄羅斯成立反腐敗委員會(huì)、新加坡設(shè)立反貪污局、香港設(shè)立廉政公署、印度的設(shè)置中央監(jiān)察委員會(huì)和重構(gòu)中央調(diào)查局等都說明反腐敗刑事司法制度改革必須同時(shí)具備這三個(gè)條件:如果腐敗現(xiàn)象不嚴(yán)重,已有的司法體制就可以足以解決局部的腐敗問題,政治決策層重點(diǎn)關(guān)注其他問題,反腐敗的決心無從談起,反腐敗刑事司法改革也就缺乏現(xiàn)實(shí)性;如果政治決策層不具有反腐敗的意愿和決心,沿襲原有司法制度,按慣性被動(dòng)應(yīng)付腐敗問題,作為政治系統(tǒng)一部分的司法體制改革就不具備可能性;如果刑事司法制度具有適應(yīng)性,相關(guān)反腐敗能力強(qiáng)大,能自動(dòng)應(yīng)對(duì)腐敗問題,反腐敗刑事司法制度的改革則沒有必要性。當(dāng)某一國(guó)家或地區(qū)在某一時(shí)期同時(shí)具備這三個(gè)條件時(shí),反腐敗的改革不可避免。經(jīng)過改革開放二十余年的建設(shè),我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就,但經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展中的腐敗暗流必須引起我們的警惕。世界銀行報(bào)告指出:“腐敗嚴(yán)重的情況下取得高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的國(guó)家,也許會(huì)在將來發(fā)現(xiàn)自己正在付出更高昂的代價(jià)。腐敗能自我助長(zhǎng),使非法所得呈不斷擴(kuò)大的螺旋形,最終使發(fā)展受到影響,多年的進(jìn)步被逆轉(zhuǎn)?！盵2]

新世紀(jì)以來,我國(guó)社會(huì)進(jìn)入全面轉(zhuǎn)型時(shí)期,體制沖突和規(guī)范缺失,成為腐敗高發(fā)的誘因之一。建國(guó)后,1989年是查處縣處級(jí)干部最多的一年,共查處縣處級(jí)干部1000人余人。新千年以來,全國(guó)司法機(jī)關(guān)辦理的腐敗案件都呈上升趨勢(shì)。從2000年起,每年查處的縣處級(jí)干部都在2000人以上,甚至接近3000人。這從一個(gè)側(cè)面反映出我國(guó)面臨嚴(yán)峻的腐敗形勢(shì)。在這種形勢(shì)下,新的中央領(lǐng)導(dǎo)集體從構(gòu)建政治文明的高度,提出依法執(zhí)政的理念和加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)的要求,2005年1月3日,中共中央印發(fā)《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》,確立反腐敗的新思路,即建立健全“教育、制度、監(jiān)督”三者并重的懲治和預(yù)防腐敗體系。提出制定加快廉政立法進(jìn)程,研究制訂反腐敗方面的專門法律;修訂和完善《刑法》、《刑事訴訟法》等相關(guān)法律制度;推進(jìn)司法體制改革,制訂和修改有關(guān)法律,完善司法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分和管理制度,形成權(quán)責(zé)明確、相互制約、高效運(yùn)行的司法體制,再次明確提出保障審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán);建立執(zhí)法合作、司法協(xié)助、人員遣返、涉案資金返還等方面的反腐敗國(guó)際合作機(jī)制;健全公安、審判、檢察機(jī)關(guān)相互配合和制約的工作機(jī)制,加大懲治和預(yù)防職務(wù)犯罪的力度;加強(qiáng)紀(jì)檢、審判、檢察、公安、監(jiān)察、審計(jì)等執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)配合,建立跨區(qū)域協(xié)作辦案及追逃、追贓機(jī)制,完善相關(guān)程序,形成整體合力?？梢灶A(yù)期,這些新的思路將推進(jìn)我國(guó)反腐敗司法體制出現(xiàn)突破性進(jìn)展。但我國(guó)現(xiàn)行反腐敗刑事司法制度還不盡適應(yīng)這種形勢(shì),主要表現(xiàn)在:

在執(zhí)政黨主導(dǎo)型反腐敗體制下,國(guó)家反腐敗協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)缺位:按照政黨制度的原理,執(zhí)政黨對(duì)國(guó)家事務(wù)的控制,應(yīng)在國(guó)家機(jī)構(gòu)的框架下,不應(yīng)在政黨機(jī)構(gòu)的框架下運(yùn)行。而我國(guó)執(zhí)政黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)組織協(xié)調(diào)反腐敗的直接根據(jù)是《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》,間接根據(jù)是《憲法》,《憲法》確立了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位,這種領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)然包括對(duì)反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo),因此,中國(guó)共產(chǎn)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)組織協(xié)調(diào)反腐敗也應(yīng)是合憲的。但這種根本法上的合憲性,落實(shí)到法律層面有時(shí)就顯得不足。首先是中共黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)和國(guó)家行政監(jiān)察權(quán)不具有普遍適應(yīng)性,隨著參政黨人士和非黨人士進(jìn)入公共機(jī)構(gòu)的數(shù)量增多,中共紀(jì)委的紀(jì)律檢查權(quán)對(duì)這類人士不適用。雖然有行政監(jiān)察權(quán),但在“人大之下的一府兩院”制度下,行政監(jiān)察權(quán)對(duì)法院、檢察院和人民代表大會(huì)機(jī)關(guān)和政治協(xié)商會(huì)議機(jī)關(guān)不適宜。其次,中共紀(jì)委可通過設(shè)置在司法機(jī)關(guān)的黨組織發(fā)揮作用,但作為執(zhí)政黨的黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu),直接組織協(xié)調(diào)司法機(jī)構(gòu),在體制上不順暢,不符合依法執(zhí)政的要求。

司法機(jī)關(guān)在反腐敗體制中的地位不突出:我國(guó)目前實(shí)行的是“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),黨政齊抓共管,紀(jì)委組織協(xié)調(diào),部門各負(fù)其責(zé),依靠群眾的支持和參與”的反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。與憲法中“人大領(lǐng)導(dǎo)下的一府兩院”格局不同的是,在這種體制和機(jī)制中,黨委、政府和紀(jì)委的地位比較突出,司法機(jī)關(guān)只是作為“各負(fù)其責(zé)”的部門,在反腐敗中的獨(dú)立性和重要地位沒有[

體現(xiàn)出來。

反腐敗機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理:表現(xiàn)在反腐敗偵查和調(diào)查力量分散,第一是機(jī)構(gòu)間的力量分散,專司反腐敗的機(jī)構(gòu)有紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、有檢察機(jī)關(guān),各自擁有調(diào)查和偵查力量。第二是系統(tǒng)內(nèi)的力量分散,檢察機(jī)關(guān)人員也是不論縣域人口多少,全面分布,造成反腐敗調(diào)查和偵查力量在絕對(duì)數(shù)量較多,相對(duì)數(shù)量較少,有的縣級(jí)檢察院反貪局的維持一至兩個(gè)辦案組都很困難。第三是機(jī)構(gòu)內(nèi)的力量分散,檢察院內(nèi)的偵查部門分為反貪和瀆偵部門。這些一線的調(diào)查或偵查人員在整個(gè)機(jī)構(gòu)中所占比例過小,能夠達(dá)到三分之一已經(jīng)很可觀了,而香港廉政公署的其他非辦案人員只占7%。[3]這種力量分散不僅造成對(duì)腐敗的監(jiān)控乏力,而且是對(duì)國(guó)家反腐敗資源的極大浪費(fèi)。另外機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理,專業(yè)化不足。全國(guó)檢察系統(tǒng)的反貪局僅是檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),在法律中沒有相應(yīng)地位。在職務(wù)犯罪偵查機(jī)構(gòu)專門化的同時(shí),有關(guān)職務(wù)犯罪審判機(jī)構(gòu)的專門化未能引起重視,審判職務(wù)犯罪的機(jī)構(gòu)一直與其他經(jīng)濟(jì)犯罪審判混合,不利于對(duì)職務(wù)犯罪的專門化審理。

刑事訴訟法對(duì)反腐敗的獨(dú)特性考慮不夠:我國(guó)目前刑事訴訟法涉外部分較為薄弱,只有原則性規(guī)定,對(duì)腐敗等具有涉外因素的犯罪的特殊性考慮不足,《公約》中有明確要求的很多內(nèi)容,如涉外管轄、引渡、國(guó)際聯(lián)合調(diào)查、被判刑人的移交、刑事訴訟的移交、資產(chǎn)的追回和處分,以及關(guān)于司法協(xié)助中的調(diào)查取證、檢查、辨認(rèn)和協(xié)助出庭等,都缺乏明確的規(guī)定。比如,在證據(jù)制度方面,缺乏特殊證據(jù)規(guī)則:目前我國(guó)沒有統(tǒng)一的證據(jù)法,最高人民法院只是制訂出有關(guān)民事訴訟和行政訴訟的證據(jù)規(guī)定,但在刑事證據(jù)的具體規(guī)定上仍然缺失,使得很多刑事證據(jù)規(guī)則無法確立,對(duì)反腐敗行之有效的一些證據(jù)規(guī)則更無從談起。如為保護(hù)證人,采用遠(yuǎn)程作證的制度;為克服腐敗犯罪取證難,采用的證據(jù)推定、共犯證據(jù)免責(zé)、舉證責(zé)任倒置等制度;為便于偵查機(jī)關(guān)突破案件,采用的對(duì)誘惑偵查和其他秘密偵查取得證據(jù)的合法化制度等,在我國(guó)刑事訴訟制度中都還處于空白或簡(jiǎn)約狀態(tài)。在偵查制度方面,缺乏上升為刑事訴訟制度的特殊偵查措施:目前我國(guó)反腐敗偵查仍然是一種“正面強(qiáng)攻”的機(jī)制,人證中心主義和口供中心主義成為部分刑事案件偵查的常態(tài),“如實(shí)供述”的制度設(shè)計(jì)成為這種體制的一部分,對(duì)非言詞性的客觀證據(jù)重視不夠。[4]對(duì)于收集客觀性證據(jù)的“迂回包圍”方式,即秘密偵查運(yùn)用不夠,國(guó)外通行的跟蹤、設(shè)伏、錄音、監(jiān)聽、秘密攝像、偽裝潛入、線人計(jì)劃等秘密偵查措施或特工手段(UndercoverOperation),很多在我國(guó)都未采用,或?qū)嵺`中采用,但無相關(guān)法律授權(quán)。如對(duì)于很多國(guó)家都立法承認(rèn)的電子監(jiān)聽措施,在我國(guó)只有根據(jù)《國(guó)家安全法》和《人民警察法》的規(guī)定,由國(guó)家安全機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)分別采取,但《刑事訴訟法》對(duì)檢察機(jī)關(guān)卻無相應(yīng)授權(quán)。檢察機(jī)關(guān)在其他國(guó)家機(jī)關(guān)中沒有派駐人員(監(jiān)所等除外),使用線人或耳目也未規(guī)范。在審判制度方面,缺乏特殊的審判程序:根據(jù)《公約》第54條規(guī)定:締約國(guó)應(yīng)根據(jù)本國(guó)法律,考慮采取必要措施,以便在因?yàn)榉缸锶怂劳觥撎踊蛘呷毕鵁o法對(duì)其起訴的情形或者其他有關(guān)情形下,能夠不經(jīng)過刑事定罪而沒收腐敗犯罪所得的財(cái)產(chǎn)。《公約》第57條規(guī)定,關(guān)于腐敗犯罪所得財(cái)產(chǎn),被請(qǐng)求國(guó)在對(duì)相關(guān)財(cái)產(chǎn)沒收后,應(yīng)基于請(qǐng)求國(guó)法院所作的生效判決,才能將所沒收的資產(chǎn)返還請(qǐng)求國(guó)。根據(jù)《公約》的這兩條規(guī)定,我國(guó)目前缺乏缺席審判程序和與刑事訴訟相分離的獨(dú)立的民事訴訟程序。

二、改革的系統(tǒng)性問題

近來訴訟法學(xué)界出現(xiàn)系統(tǒng)論趨向,將制約系統(tǒng)發(fā)揮功能的三大因素用作分析工具,即:系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)元素的效能;系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)元素組合的協(xié)調(diào)性;系統(tǒng)與系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)性。[5]對(duì)反腐敗刑事司法制度的改革,應(yīng)與政治體制和整個(gè)司法制度的改革協(xié)調(diào)進(jìn)行,其中最主要的是:

體制問題:反腐敗政治體制決定刑事司法制度。

在國(guó)外政治體制中,反腐敗體制大略可分為集中型、分散型和協(xié)調(diào)型三種主要體制。集中型是由最高決策層直接領(lǐng)導(dǎo)反腐敗的調(diào)查或偵查機(jī)構(gòu),偵查機(jī)構(gòu)設(shè)置一元化,如新加坡的反貪污局體制,直屬總理領(lǐng)導(dǎo);分散型是由司法機(jī)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)作,在司法機(jī)構(gòu)之上不存在有控制或領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的政治決策機(jī)構(gòu),偵查和調(diào)查機(jī)構(gòu)設(shè)置多元化,各有分工或側(cè)重,如美國(guó)的聯(lián)邦調(diào)查局、監(jiān)察長(zhǎng)辦公室、海關(guān)、檢察機(jī)構(gòu)各自行使職權(quán),并無統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)或協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu);協(xié)調(diào)型是由政治決策層或議會(huì)、最高檢察機(jī)構(gòu)、最高行政機(jī)構(gòu)控制反腐敗協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),再由反腐敗協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)各偵查和調(diào)查機(jī)構(gòu),如印度的中央監(jiān)察委員會(huì),協(xié)調(diào)有監(jiān)督權(quán)和決定權(quán)的各個(gè)行政機(jī)構(gòu)和中央調(diào)查局。

司法系統(tǒng)是政治系統(tǒng)的子系統(tǒng),政治體制影響和決定司法體制。總體上講,我國(guó)反腐敗體制屬于協(xié)調(diào)型,但具體實(shí)行的是執(zhí)政黨主導(dǎo)型反腐敗體制,由執(zhí)政黨的黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)具體組織協(xié)調(diào)反腐敗。中共十四大以來,逐漸形成了“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),黨政齊抓共管,紀(jì)委組織協(xié)調(diào),部門各負(fù)其責(zé),依靠群眾的支持和參與”的反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。這一領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制有其合理性,但由紀(jì)委組織協(xié)調(diào)不盡符合依法執(zhí)政的要求。要改變這種狀況,根本的出路在于建立國(guó)家的、有普

遍適應(yīng)性的反腐敗體制,具體可考慮將行政監(jiān)察系統(tǒng)改為人民代表大會(huì)序列的廉政委員會(huì),統(tǒng)一對(duì)行政和司法系統(tǒng)實(shí)行監(jiān)察,同時(shí),作為組織協(xié)調(diào)反腐敗的國(guó)家機(jī)構(gòu),將紀(jì)委組織協(xié)調(diào),改為廉委組織協(xié)調(diào),仍然實(shí)行紀(jì)委和廉委合署辦公。將我國(guó)反腐敗政治體制改革為:“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),黨政齊抓共管,廉委組織協(xié)調(diào),司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán),依靠群眾的支持和參與”的體制。在這種體制下,執(zhí)政黨保持對(duì)反腐敗的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán),落實(shí)到執(zhí)行層面,則由與紀(jì)委合署辦公的廉政委員會(huì)組織協(xié)調(diào),體現(xiàn)依法執(zhí)政。司法制度也相應(yīng)地改革為協(xié)調(diào)型體制,在廉政委員會(huì)的協(xié)調(diào)下,司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)和審判權(quán)。

立法問題:立法是法治化的前提

根據(jù)依法執(zhí)政的要求,立法是反腐敗的前提,只有通過立法厘清一些基本問題,才能使反腐敗在法治的軌道上運(yùn)行。關(guān)于反腐敗立法問題,國(guó)外主要有三種形式:一是在刑事訴訟法中規(guī)定關(guān)于懲治腐敗的條款,如俄羅斯刑事訴訟法典就規(guī)定有暫停職務(wù)的程序;二是在憲法中規(guī)定關(guān)于懲治腐敗的專門條款,如《菲律賓共和國(guó)憲法》,設(shè)立專門機(jī)構(gòu)“Tanodbayan”,調(diào)查貪污舞弊行為。設(shè)立專門機(jī)構(gòu)“Sandi-ganbayan”,審理貪污賄賂犯罪案件,制訂專門法律確定“Sandiganbayan”的職責(zé)權(quán)限,巴布亞新幾內(nèi)亞《憲法》第217條規(guī)定“廉政調(diào)查委員會(huì)”條款;[6]三是在刑法和刑事訴訟法之外,制訂專門懲治腐敗的法律,這些法律通常被稱為“廉政立法”或“反貪污賄賂法”,近幾十年來,已經(jīng)有近70個(gè)國(guó)家制定了專門的反貪污賄賂犯罪法。[7]這些法律主要是實(shí)體與程序合一,有的偏重實(shí)體,有的偏重程序。如印度《1988年防止腐敗法》,建立特別法官和即決審判機(jī)制;韓國(guó)《2001年反腐敗法》,建立的反腐敗委員會(huì)和特殊的反腐敗啟動(dòng)機(jī)制;新加坡《預(yù)防腐敗法》(1960年制定,1993年第7次修改)建立的特別調(diào)查權(quán),腐敗犯罪的新型證據(jù),如賄賂推定、習(xí)慣證據(jù)等,1989年《沒收貪污所得法》更是一部專門懲治腐敗和程序法,用以補(bǔ)充和完善刑事訴訟法的有關(guān)規(guī)定。泰國(guó)最高法院在2000年還公布《關(guān)于國(guó)家公職人員刑事訴訟程序的規(guī)定》,對(duì)國(guó)家公職人員刑事審判庭法官的職權(quán)、缺席審判、秘密審理、計(jì)算機(jī)錄制資料和程序證據(jù)的采信、電視作證及效力,以及對(duì)請(qǐng)求確認(rèn)國(guó)家財(cái)產(chǎn)的程序和針對(duì)國(guó)家反貪污委員會(huì)成員的訴訟程序作出詳細(xì)的規(guī)定[8]。

在我國(guó)理論界,主張專門立法已成為共識(shí),但在具體設(shè)計(jì)上有四種模式:黨紀(jì)政紀(jì)與實(shí)體法及程序模式,認(rèn)為應(yīng)包括刑事實(shí)體、刑事程序、黨紀(jì)、政紀(jì)和反貪污賄賂的政策等內(nèi)容,形成一部諸法合體的普通法律;實(shí)體法與程序法模式,主張建立實(shí)體與程序合一的反貪污法;實(shí)體法與程序法及組織法模式,主張訂立《國(guó)家反腐敗法》,規(guī)定實(shí)體與程序以及反腐敗機(jī)構(gòu);特別程序法模式,主張采用制訂專門偵查程序法的立法模式。[9]目前制訂《反腐敗法》的主張已得到政治決策層的認(rèn)可,同時(shí),對(duì)《刑法》、《刑事訴訟法》的修訂也提出要求。制訂專門的反腐敗法,可在法律層面將反腐敗的體制、機(jī)構(gòu)以及一些關(guān)于實(shí)體和程序的原則性問題,進(jìn)行規(guī)定,基于平衡性、協(xié)調(diào)性的需要,對(duì)有些專門性、特別性的問題,可在修訂《刑法》、《刑事訴訟法》時(shí)進(jìn)行規(guī)定。

機(jī)構(gòu)問題:機(jī)構(gòu)是反腐敗的載體

對(duì)于立法確立的實(shí)體和程序規(guī)定,必須通過一定的機(jī)構(gòu)去執(zhí)行。目前國(guó)外反腐敗機(jī)構(gòu)的類型,主要有負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、監(jiān)察、調(diào)查、偵查、起訴、審判、預(yù)防和有關(guān)國(guó)際合作的機(jī)構(gòu)。就具有司法權(quán)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)而言,主要是警察型、檢察型和單獨(dú)設(shè)置的“非警非檢型”調(diào)查或偵查機(jī)構(gòu),部分國(guó)家的議會(huì)調(diào)查機(jī)構(gòu)和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)也具有一定司法職能,有的國(guó)家還設(shè)置有專門審判職能的法院或法庭。與反腐敗體制相協(xié)調(diào),在設(shè)置模式上,主要有專門設(shè)置和分散設(shè)置兩種模式。專門設(shè)置模式分為獨(dú)立專門設(shè)置型和附屬專門設(shè)置型,前者是在普通的司法系統(tǒng)以外,設(shè)置具有協(xié)調(diào)咨詢、調(diào)查偵查和預(yù)防及國(guó)際合作職能的綜合機(jī)構(gòu),具有獨(dú)立性;后者是在司法系統(tǒng)內(nèi)部,將偵查權(quán)相對(duì)集中于一個(gè)專門的部門,在業(yè)務(wù)上具有專業(yè)性,但不具有獨(dú)立性。分散設(shè)置模式分為獨(dú)立分散型和協(xié)調(diào)分散型,前者是具和反腐敗職能的機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使職責(zé),互不隸屬,沒有統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。后者是在分散設(shè)置的各反腐敗機(jī)構(gòu)之上,設(shè)置一個(gè)地位更高的領(lǐng)導(dǎo)或協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

我國(guó)目前反腐敗機(jī)構(gòu)主要有執(zhí)政黨的執(zhí)紀(jì)機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)。雖然執(zhí)紀(jì)機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公,但由于其領(lǐng)導(dǎo)體制和立法賦予的職能不同,形成執(zhí)政黨、政府和司法機(jī)關(guān)三個(gè)不同系統(tǒng)各負(fù)其責(zé),由執(zhí)政黨執(zhí)紀(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行組織協(xié)調(diào)的格局,基本屬于分散協(xié)調(diào)型。就司法機(jī)關(guān)而言,檢察機(jī)關(guān)被憲法定位為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),擔(dān)負(fù)有對(duì)普通刑事案件的起訴、偵查監(jiān)督、犯罪預(yù)防等職能,不是專門的反腐敗機(jī)構(gòu)。在這一機(jī)構(gòu)中,只有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)反貪污賄賂局是專門的反腐敗機(jī)構(gòu),屬于附屬專門設(shè)置型。對(duì)我國(guó)現(xiàn)行反腐敗機(jī)構(gòu)設(shè)置問題,理論界觀點(diǎn)不一。有的主張“完善說”,認(rèn)為:“中國(guó)反貪污賄賂的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置可以說具有鮮明的中國(guó)特色。表現(xiàn)在:其權(quán)力并非由一專門機(jī)關(guān)獨(dú)攬,而是由共產(chǎn)黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)(主

要是檢察機(jī)關(guān))等共同組成分工明確、各司其職又協(xié)調(diào)配合的反貪污賄賂專門機(jī)構(gòu)體系”。并認(rèn)為“目前應(yīng)做的工作是在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上加以完善,而不是撇開現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)去另設(shè)獨(dú)立的專門機(jī)關(guān)”。[10]有的主張“改革說”,認(rèn)為目前“三司并立”的反腐敗體制存在問題:在三機(jī)構(gòu)之間缺少核心樞紐地位的機(jī)構(gòu),三者很難恰如其分地?cái)[好位置;在監(jiān)督對(duì)象上,三家分工缺乏規(guī)范化,使廉政工作難以避免出現(xiàn)“交叉帶”或“空白帶”;三個(gè)機(jī)構(gòu)本身各自存在不少弊端。[11]對(duì)這種體制反思的結(jié)果是對(duì)現(xiàn)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革,有的主張實(shí)行人民代表大會(huì)體制,即將反腐敗機(jī)構(gòu)隸屬于人大;有的主張檢察院體制,將反腐敗調(diào)查與偵查權(quán),統(tǒng)一歸屬于檢察機(jī)關(guān);有的主張實(shí)行行政體制,將反腐敗調(diào)查和偵查權(quán)統(tǒng)一歸屬公安機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)。也有的主張“協(xié)調(diào)說”,認(rèn)為保留“三司并立”的體制,在其中加入一個(gè)新的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。[12]筆者認(rèn)為,我國(guó)現(xiàn)階段的反腐敗機(jī)構(gòu)建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)是完善,在已經(jīng)有專業(yè)化的反腐敗偵查機(jī)構(gòu)-反貪局的基礎(chǔ)上,提高其地位,并以立法的方式確認(rèn)。并可考慮將審判腐敗犯罪的職能在人民法院審判序列中,分立設(shè)置專門的反腐敗法庭。

職能問題:職能決定機(jī)構(gòu)的空間

職能是一個(gè)機(jī)構(gòu)合法運(yùn)行的資格。腐敗問題引起國(guó)際社會(huì)普遍重視后,要求賦予反腐敗機(jī)構(gòu)強(qiáng)職能或泛職能的主張得到認(rèn)同,正如美國(guó)學(xué)者羅伯特.克利特加德所說:“因?yàn)楦瘮∈亲铍y對(duì)付的犯罪,所以賦予這一新機(jī)構(gòu)的權(quán)力即使不是十分嚴(yán)厲的,也必須是廣泛的”[13]我國(guó)理論界也敏銳地感受強(qiáng)化打擊腐敗犯罪的能力,在反腐敗方面賦予反腐敗機(jī)構(gòu)秘密調(diào)查、偵聽通訊等職能,加強(qiáng)國(guó)際合作、注重資產(chǎn)追回等,是新世紀(jì)國(guó)外刑事訴訟立法發(fā)展的趨勢(shì)。為強(qiáng)化反腐敗能力,反腐敗機(jī)構(gòu)應(yīng)具有一些特殊職能,如秘密偵查、審計(jì)、強(qiáng)制作證、剝奪職務(wù)等職能。同時(shí),賦予相關(guān)反腐敗機(jī)構(gòu)提高取保候?qū)彙徢傲b押標(biāo)準(zhǔn)等職能?？蓮囊韵峦緩綇?qiáng)化職能:一是提倡公秘結(jié)合或強(qiáng)化秘密偵查權(quán):雖然偵查公開是目前提倡的發(fā)展方向,但由于腐敗犯罪的特殊性,應(yīng)以秘密偵查為宜,這是基于打擊犯罪和保障人權(quán)兩方面的考慮,一方面是由于腐敗犯罪人往往具有一定權(quán)勢(shì)和反偵查能力,公開偵查阻力較大;另一方面是由于公職人員的職務(wù)原因,公開偵查將影響其執(zhí)行職務(wù)所需要的公信力。同時(shí),為適應(yīng)偵查方式從由供到證轉(zhuǎn)變?yōu)橛勺C到供,應(yīng)該賦予反腐敗機(jī)構(gòu)秘密偵查職能;二是提倡反腐敗偵查職能應(yīng)具有“多科性”,由于腐敗犯罪具有復(fù)雜性,應(yīng)綜合運(yùn)用會(huì)計(jì)、金融、稅收等經(jīng)濟(jì)學(xué)科的方法展開偵查,如審計(jì)方法在經(jīng)濟(jì)學(xué)科中具有綜合性質(zhì),可考慮將審計(jì)職能配屬反腐敗機(jī)構(gòu);三是建立強(qiáng)制作證和特殊強(qiáng)制措施體系,由于腐敗嫌疑人往往以保守公務(wù)秘密為由,拒絕作證,以職務(wù)形成的權(quán)力對(duì)抗干擾偵查,賦予反腐敗機(jī)構(gòu)可以強(qiáng)制作證和通過程序剝奪或暫時(shí)停止腐敗嫌疑人職權(quán)的職能是必要的。

運(yùn)行機(jī)制問題:運(yùn)行機(jī)制影響效能發(fā)揮

在體制、立法、職能和機(jī)構(gòu)都相對(duì)完善的情況下,實(shí)際運(yùn)行和執(zhí)行的機(jī)制對(duì)反腐敗效能發(fā)揮至關(guān)重要。菲律賓和印度的實(shí)踐值得思考,菲律賓設(shè)置了專門的反腐敗偵查和審判機(jī)構(gòu),并賦予其憲法地位,在立法和機(jī)構(gòu)設(shè)置上具有特色,但近年不斷出現(xiàn)腐敗丑聞。從上世紀(jì)六十年代起,印度政府著力建設(shè)反腐敗體系,1964年制定《中央文官行為準(zhǔn)則》、1988年制定《防止腐敗法》,該法授權(quán)德里的特別警察機(jī)構(gòu)調(diào)查腐敗(后改為中央調(diào)查局),授予調(diào)查機(jī)構(gòu)無證逮捕、檢查銀行賬目的權(quán)限;設(shè)立特別法官審理腐敗案件,并具有即決審判權(quán);建立證據(jù)推定制度、同案人作證免責(zé)制度等特殊的反腐敗訴訟機(jī)制。14這一體系從理論上來講,應(yīng)該說是合理和完整的。但事實(shí)上,印度政府的反腐敗措施沒有產(chǎn)生預(yù)期效果,目前腐敗問題仍十分突出,有的學(xué)者研究后認(rèn)為,正是從六十年代中期起,印度政府處理腐敗問題的能力日漸變?nèi)?。[15]

因此,立法和建立機(jī)構(gòu)不能完全解決腐敗問題,必須通過加強(qiáng)效能建設(shè),這種效能建設(shè)提升包括改善司法人員的個(gè)體能力、司法機(jī)構(gòu)的組織能力、進(jìn)行內(nèi)部體制創(chuàng)新、擴(kuò)大外部合作交流、將現(xiàn)行法律綜合運(yùn)用等途徑實(shí)現(xiàn)。只要依靠政治決策層的決心和民眾反腐敗的意愿,注重對(duì)現(xiàn)有立法、機(jī)構(gòu)和職能的運(yùn)用,提升能力、提高效率,取信于民,形成反腐敗的社會(huì)氛圍,腐敗勢(shì)頭將得到有效遏制。

注釋:

[1]羅伯特.克利特加德.控制腐敗[M].中央編譯出版社,1998.134-135.

[2]許可.東南亞國(guó)家的腐敗與經(jīng)濟(jì)發(fā)展[J].南洋問題研究,2000,(3):57.

[3]李永君.香港廉政公署[J].訴訟法學(xué)研究,2003,(3):235.

[4]左衛(wèi)民.推進(jìn)偵查法治化建設(shè)遏制刑訊逼供[J].人民檢察,2005,(3):3

[5]左衛(wèi)民.最高法院研究[M].法律出版社。在該書中,采用了結(jié)構(gòu)功能主義的分析方法,選取其中幾個(gè)要素進(jìn)行分析。以及陳衛(wèi)東.刑事訴訟法學(xué)的系統(tǒng)論趨向[J]、法商研究,2005,(1)45.

[6]戴學(xué)正.中外憲法選編[M].華夏出版社.1994401.以及中央紀(jì)委法規(guī)室、監(jiān)察部法規(guī)司.國(guó)外反腐敗廉政法律法規(guī)選編[M].中國(guó)方正出版社,2002,195.

[7]趙惠民.檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查理論與實(shí)踐[M].中國(guó)檢察出版社,2

004,11.

[8]吳光俠.泰國(guó)最高法院關(guān)于國(guó)家公職人員刑事訴訟程序的規(guī)定[J].中國(guó)刑事法雜志,2004.(1):58.

[9]周其華.中華人民共和國(guó)反貪污立法的回顧與展望[M].第七屆國(guó)際反貪污大會(huì)文集,1995,189.以及劉生榮.世界各國(guó)反貪污對(duì)策研究與思考[J].中國(guó)法學(xué)2000,(5):35,以及楊鴻臺(tái).國(guó)家反腐敗法的立法構(gòu)想[J].法學(xué),1998,(9):15

[10]陳光中、程味秋.關(guān)于反貪污賄賂立法若干問題比較研究[M].程味秋文集-中外刑事訴訟比較與借鑒,中國(guó)法制出版社,2001,95.

[11]姚文勝.廉政專門機(jī)制建設(shè)初探[J].中國(guó)法學(xué),1995(4):21.

[12]同上。

[13]同注釋1。

[14]最高人民檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防廳.國(guó)際預(yù)防腐敗法律文件選編[M].法律出版社,2002,1-14.

[15]SudiptaKaviraj(ed.).PoliticsInIndia[M],OUP,Delhi,1997,384.