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一、問題的緣起

自1990年12月《行政復(fù)議條例》的公布到1999年4月《行政復(fù)議法》的公布以及2007年5月《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的公布，這一系列關(guān)于行政復(fù)議方面法律的頒布與實(shí)施，標(biāo)志著我國的行政復(fù)議制度已經(jīng)初步形成并且在不斷完善與發(fā)展。行政復(fù)議制度在及時(shí)有效化解行政糾紛，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政和維護(hù)行政相對人合法權(quán)益方面發(fā)揮著不可或缺的作用。但是，隨著我國改革開放地深入以及市場經(jīng)濟(jì)地發(fā)展，通過多年的實(shí)踐，我國的行政復(fù)議制度存在的問題和弊端也逐漸暴露出來。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從09年到11年全國行政復(fù)議案件的數(shù)量都保持在10萬件以下，但是行政復(fù)議案件的維持率卻逐年增高?？v觀世界主要法治發(fā)達(dá)國家，復(fù)議制度都發(fā)揮著解決行政糾紛的主導(dǎo)力量，是解決行政糾紛的“主力軍”，而在我國，信訪制度作為一種具有中國特色的帶有人治色彩的缺乏完整程序性規(guī)定的糾紛解決方式卻日益得到廣大人民群眾的青睞。我國每年信訪案件的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于行政復(fù)議案件的數(shù)量，形成了我國“大信訪、小復(fù)議”的糾紛解決格局。這種格局的產(chǎn)生主要是因?yàn)槲覈男姓?fù)議制度已經(jīng)不能滿足我國的現(xiàn)實(shí)需要，我們必須對行政復(fù)議制度進(jìn)行必要地改革與重構(gòu)。然而，行政復(fù)議制度存在的問題紛繁復(fù)雜，既有制定之初存在的問題，也有在實(shí)施過程中遇到的各種困境，因此我國的行政復(fù)議制度可以概括為“先天不足，后天畸形”。另一方面，行政復(fù)議機(jī)關(guān)的改革對于改變我國當(dāng)前復(fù)議制度困境有著重大促進(jìn)作用，故而筆者擬從分析行政復(fù)議機(jī)關(guān)存在的困境，結(jié)合我國復(fù)議制度的實(shí)際，論述改革建議。

二、我國行政復(fù)議設(shè)置的困境

1．行政復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性?！靶姓?fù)議機(jī)構(gòu)存在的問題是導(dǎo)致我國行政復(fù)議實(shí)踐效果不佳的一個(gè)重要原因?！缎姓?fù)議法》實(shí)施以后，雖然對復(fù)議機(jī)構(gòu)的職權(quán)規(guī)定和機(jī)構(gòu)設(shè)置有了明顯的改進(jìn)，但仍沒有達(dá)到預(yù)期效果。分析了現(xiàn)行行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行中的不足，旨在擺脫當(dāng)前復(fù)議困境，有效實(shí)現(xiàn)復(fù)議目的。”我國對行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置主要規(guī)定在《行政復(fù)議法》第三條:“行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)?！边@表明，在我國行政復(fù)議案件是由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的法制工作機(jī)構(gòu)來辦理的。然而，復(fù)議機(jī)構(gòu)作為行政機(jī)關(guān)的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其工作人員在人事與財(cái)政上完全受行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的控制，在組織關(guān)系上實(shí)際就是行政隸屬關(guān)系。這導(dǎo)致在審理具體的行政復(fù)議案件時(shí)，復(fù)議機(jī)構(gòu)受到了巨大的內(nèi)部壓力，不能有效行使復(fù)議權(quán)，從而使行政復(fù)議流于形式，完全等同于行政辦公程序，背離了復(fù)議制度的設(shè)計(jì)初衷。

2．我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)設(shè)置的不合理導(dǎo)致其缺乏中立性。西南政法大學(xué)王學(xué)輝教授指出:“正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以人民可以接受的方式實(shí)現(xiàn)”。但是目前我國復(fù)議機(jī)構(gòu)的人員在很大程度上都是行政機(jī)關(guān)的工作人員，因此其作出的復(fù)議決定就很難保證其公正性，很難被行政相對人接受。法律的核心是公正，如果行政復(fù)議制度得不到廣大公民的信任，那么公民就會不接受，進(jìn)而就容易選擇信訪等方式，給社會的穩(wěn)定帶來眾多不確定因素。眾所周知，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是被申請人的上級行政主管機(jī)關(guān)，在具體的實(shí)踐中，下級機(jī)關(guān)在大多數(shù)情況下對于要實(shí)施的行政活動(dòng)尤其是一些重大而且社會影響力大的行政活動(dòng)時(shí)，往往都會事先去征求上級部門的意見，得到上級主管領(lǐng)導(dǎo)的同意才會去進(jìn)行具體的實(shí)施。因此，在進(jìn)行行政復(fù)議時(shí)，否定下級機(jī)關(guān)的行政決定無疑就是否定自己，這種上下級行政隸屬關(guān)系導(dǎo)致復(fù)議機(jī)關(guān)難以依法公正地進(jìn)行案件的審議，也違背了自然公正正義原則中自己不做自己案件法官的基本原則。

3．我國行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定使行政復(fù)議機(jī)關(guān)在訴訟地位上陷入尷尬境地。我國《行政訴訟法》第二十五條第二款規(guī)定:“經(jīng)過復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，做出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告;復(fù)議機(jī)關(guān)改變原具體行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告?！边@樣的訴訟責(zé)任分配模式給我國的行政復(fù)議制度戴上了“訴訟枷鎖”，限制了行政復(fù)議功能的發(fā)揮，不利于實(shí)現(xiàn)行政訴訟應(yīng)有價(jià)值。

三、完善我國行政復(fù)議設(shè)置的改革出路

1．深化行政復(fù)議委員會改革，提高復(fù)議機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。當(dāng)前，我國的行政復(fù)議機(jī)關(guān)的性質(zhì)其實(shí)是一種分散的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，為了解決我國行政復(fù)議機(jī)關(guān)設(shè)置的此種困境，理論界和實(shí)務(wù)界都一致認(rèn)為設(shè)立行政復(fù)議委員會是一種比較成熟可行的模式。2008年國務(wù)院了《關(guān)于在部分省、直轄市開展行政復(fù)議委員會試點(diǎn)工作通知》中明確將有效集中行政復(fù)議權(quán)作為改革的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，改革的重點(diǎn)也放在本文討論的行政復(fù)議機(jī)關(guān)的設(shè)置上，讓其具有行政復(fù)議權(quán)，同時(shí)又保持其應(yīng)有的獨(dú)立性。在具體的改革實(shí)踐中，出現(xiàn)了兩種對復(fù)議委員不同定位的情況。一是將其定位為咨詢機(jī)構(gòu)，如北京市經(jīng)復(fù)議委員會案審會審議的行政復(fù)議案件在報(bào)請行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人簽發(fā)行政復(fù)議決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)附送《行政復(fù)議案件審議報(bào)告》。從這里可以看出，行政復(fù)議委員會作出的《行政復(fù)議案件審議報(bào)告》僅僅是復(fù)議決定的參考并沒有實(shí)際的拘束力。第二種做法則是將其定位為議決機(jī)構(gòu)。如《汕頭市人民政府關(guān)于開展行政復(fù)議試點(diǎn)工作的公告》中就規(guī)定了行政復(fù)議委員會是行政復(fù)議案件的議決機(jī)構(gòu)。對于兩種完全不同的功能定位，筆者更傾向于將行政復(fù)議委員會定義為議決機(jī)構(gòu)。其一，只有將行政復(fù)議委員會定義為議決機(jī)構(gòu)，使其作出的復(fù)議決定具有現(xiàn)實(shí)拘束力，才能真正改變其“審案不決案”的扭曲狀態(tài)。其二，如果最終決議權(quán)不在復(fù)議委員會，那么何談行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與專業(yè)性，又何談復(fù)議委員會改革。

2．改變行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部人員構(gòu)成，提高復(fù)議結(jié)果的公正性與可接受性。在審理具體的行政復(fù)議案件時(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)該根據(jù)本地的復(fù)議現(xiàn)狀以及案件的類型，適當(dāng)引入非國家機(jī)關(guān)工作人員，通過在行政復(fù)議內(nèi)部組織中引入非國家機(jī)關(guān)工作人員參與到具體的行政復(fù)議審議過程中，改變行政復(fù)議機(jī)構(gòu)中的人員成分，采取票決制，從而消除先前復(fù)議制度公正性不足的弊端。在具體的人員配置上，筆者認(rèn)為:對于復(fù)議專職人員應(yīng)該從行政部門法制辦中承擔(dān)復(fù)議工作超過一定年限具有充足的復(fù)議經(jīng)驗(yàn)，達(dá)到一定法律水平并且通過國家統(tǒng)一司法考試的工作人員中擇優(yōu)選擇。這主要是基于行政復(fù)議案件的專業(yè)性以及公眾對復(fù)議制度存在的信任危機(jī)等因素而做出的考量。對于非專職人員則可從高等院校、社會相關(guān)組織、律師以及其他專業(yè)人士中擇優(yōu)選取，具體的選取方式與選取程序可以適當(dāng)參照人民陪審員的選任方式和程序。

3．在行政訴訟中，一律以原行政機(jī)關(guān)為被告。對于都是解決行政糾紛主要途徑的行政訴訟與行政復(fù)議，二者在表面形式與實(shí)質(zhì)內(nèi)容上都存在著千絲萬縷的聯(lián)系，只有對二者進(jìn)行良好的銜接，才能使二者的功能得到相得益彰的發(fā)揮。這就需要在修改《行政訴訟法》時(shí)對相關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的訴訟模式做出適當(dāng)調(diào)整，從而為《行政復(fù)議法》的修改做好前期的準(zhǔn)備工作。因此，筆者認(rèn)為在行政復(fù)議機(jī)關(guān)訴訟模式的設(shè)置上，在修訂《行政訴訟法》時(shí)應(yīng)該一律規(guī)定原行政機(jī)關(guān)為被告。原因如下:其一，讓行政復(fù)議機(jī)關(guān)充當(dāng)被告，與行政復(fù)議的行為性質(zhì)相悖逆。行政復(fù)議制度作為一種解決行政爭議的救濟(jì)制度，其本身的性質(zhì)就決定了其居中裁判的角色，如果將行政復(fù)議機(jī)關(guān)的行為納入到法院的行政審判中，那么就是對行政復(fù)議與行政訴訟共有的居中裁判本質(zhì)屬性的忽視與違背，與法理不符，也悖反于國外的通行做法。其二，從我國的具體行政復(fù)議實(shí)踐來看，如果行政復(fù)議機(jī)關(guān)充當(dāng)行政訴訟的被告，那么出于自身考慮，行政機(jī)關(guān)為了避免給自己帶來訴訟的負(fù)累，它會選擇對于行政復(fù)議申請能不受理就不受理，能不改變就不改變的消極做法，這就會阻塞我國的行政復(fù)議通道，使行政復(fù)議應(yīng)有的公信力喪失。其三，如果讓復(fù)議機(jī)關(guān)充當(dāng)被告，那么意味著復(fù)議決議要進(jìn)行司法審查，這將會使復(fù)議機(jī)關(guān)喪失對行政復(fù)議的責(zé)任心與積極性，而且會進(jìn)一步導(dǎo)致復(fù)議陷入無所作為的境地。

作者：鄧超單位：西南政法大學(xué)