我國征地和移民安置法制建設(shè)路徑
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一、征地及移民安置法制建設(shè)的重要性
（一）征地和移民安置的涵義
土地征用主要是指過國家因社會公共利益需求，根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，在獲得權(quán)限批準后，將農(nóng)村農(nóng)民的集體所有土地轉(zhuǎn)移至國家，并按照規(guī)定給予農(nóng)民集體及個人適當?shù)难a償，其實質(zhì)為國家與農(nóng)民集體之間發(fā)生的所有權(quán)轉(zhuǎn)移。移民安置是指因土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移或工程建設(shè)需要產(chǎn)生征地和拆遷的需要，導(dǎo)致被征地群眾失去原有土地，失地群眾需要異地安置的行為。移民安置具體包括移民的去向安排，移民安置地公共設(shè)施建設(shè)、生活設(shè)施、交通條件、生產(chǎn)條件等，涉及到移民在居住和生活設(shè)施、交通、水電、醫(yī)療、學(xué)校等公共設(shè)施的建設(shè)或安排，土地征集和生產(chǎn)條件的建立，涉及到安置地移民文化系統(tǒng)、經(jīng)濟、社會等各層面活動，是一項極為復(fù)雜的綜合性系統(tǒng)工程。在工程建設(shè)中，移民安置是極為關(guān)鍵的一環(huán)節(jié)，其安置是否科學(xué)、合理，直接會有影響到工程項目建設(shè)的整體質(zhì)量，以及社會的和諧、安定。因而，在進行移民安置時，必須進行統(tǒng)籌規(guī)劃，綜合考慮到移民今后的生產(chǎn)、生活以及居住等各方面因素，盡可能實現(xiàn)移民移居前后各方面水平的差距最小化，并保證移民在新的環(huán)境中能獲得長遠發(fā)展。
（二）征地及移民安置法制建設(shè)的重要性
1．城市化發(fā)展對土地的大量需求。
伴隨社會經(jīng)濟水平的提升，城市化與工業(yè)化進程不斷加快，各方面發(fā)展對我國土地需求不斷擴大。在這個發(fā)展過程中，不可避免對土地的征用，而征用土地基本來源于農(nóng)村土地。農(nóng)村用地的工業(yè)化，以及土地的城市化成為新形勢下社會發(fā)展的必然結(jié)果。從社會主義現(xiàn)代化進程來看，城市面積擴大、工業(yè)規(guī)模擴張歷來都主要依靠農(nóng)村土地征用。當前，我國大型水利工程建設(shè)、國防建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)、科技園區(qū)建設(shè)、大學(xué)城建設(shè)等都需要占用一定的土地面積，而用地需求的快速上漲，使得我國農(nóng)村土地征收形成規(guī)模高速擴展的局面。
2．土地對群眾生存的保障意義。
現(xiàn)階段，由于城市建設(shè)與工業(yè)發(fā)展對土地征用越來越頻繁，加之新聞媒體對征地中各類事件的大肆報道，農(nóng)村征地問題逐漸成為社會公眾關(guān)注的熱點。而究其原因，主要在于農(nóng)村土地征收關(guān)系到農(nóng)民的生存與發(fā)展，是農(nóng)民得以生存的重要保障。一旦農(nóng)村土地被征收，農(nóng)民便失去了其依靠的生產(chǎn)資料，已不再是實質(zhì)意義上的農(nóng)民。
3．現(xiàn)行土地征收制度的供給不足。
當前，我國關(guān)于土地征收方面，主要以《土地管理法》作為法律依據(jù)。此外，在土地征收補償上，還會適當援引部分較有代表性的行政政策與決定。從總體上表現(xiàn)為，國土資源部、國務(wù)院頒發(fā)規(guī)定以及對各類問題的批復(fù)。雖然這些政府部門所頒布的政策對保障農(nóng)民權(quán)益，實現(xiàn)土地資源合理開發(fā)與利用有一定成效，但由于這些政策制度存在一定的滯后性，無法充分適用于當前土地利用的新局勢，特別是在農(nóng)村土地征收方面，缺乏準確而具體的法規(guī)制度依據(jù)，使得部分地區(qū)在農(nóng)村土地征收上處理極不規(guī)范。
（一）“公共利益”界定模糊，征地范圍過寬
土地征收從實質(zhì)上講，限制了我國公民的合法私人財產(chǎn)所有權(quán)。因此，在進行土地征收前，必須保證其征收目的是滿足社會公共利益需求。作為土地征收權(quán)合憲性獲取審批的前提條件，公共利益是評定具體土地征收活動是否符合法律規(guī)范的關(guān)鍵衡量標準，對征收權(quán)的規(guī)范行使起到一定的監(jiān)管作用。其中，“公共”所涵蓋的范圍并未作出明確的限定，通常需要結(jié)合實際情況，在全面考察的基礎(chǔ)上進行衡量，擁有統(tǒng)一的評判標準。通常而言，法律崇尚的為正義價值取向，杜絕因私人謀利或個別團體而動用國家公權(quán)。
（二）征地審批和程序制度不夠科學(xué)
土地征收審批牽涉范圍較廣、部門較多，從中央到省市再到縣，根據(jù)相關(guān)的審批流程，將土地征收的請示文件層層上交與審批，并作出具體的審查意見。在這個過程中，征收審批涉及部門及各個層級政府職能部門并沒有對其個人的審批職責及重點作出明確的規(guī)范，使得審批中出現(xiàn)對某一材料的重復(fù)審批狀況，延長了審批的時間。加之，信息化管理水平與審批人員職業(yè)技能、素質(zhì)有待提升，極大地降低了審批效率。土地征收審批涉及的部門包括社會保障部門、建設(shè)規(guī)劃部門、國土資源部門等。而在這些部門中，缺乏統(tǒng)一、明確的審批流程，致使不同地區(qū)甚至同一地區(qū)的不同部門采取多套審批程序，審批流程極為繁瑣。
（三）征地補償安置制度還不完善
現(xiàn)階段，我國行使的土地補償安置制度仍為計劃經(jīng)濟時期所產(chǎn)生的，仍沿用于當前新環(huán)境中。在計劃經(jīng)濟體制下，在社會財富、生活資料、社會生產(chǎn)資料等的分配上，均存在極為顯著的計劃性，充分反映了社會主義公有制中，對生產(chǎn)與消費資料的平均分配。因此，關(guān)于土地征收補償方面行使的制度，也存在較強的公有制特征，在對相關(guān)集體的補償上，主要圍繞其生活與生產(chǎn)問題進行，但作為集體經(jīng)濟組織的所有財產(chǎn)，在對集體土地征收補償上，并沒有體現(xiàn)在經(jīng)濟上。
三、我國征地及移民安置法律建設(shè)的路徑分析
（一）制定完善的征地制度
我國的征地立法體系主要是以《土地管理法》為核心，由系列單行法規(guī)和規(guī)章組成，沒有獨立的土地征收法。這樣的立法體系存在的問題表現(xiàn)在：第一，征地立法層次低，大部分為部門規(guī)章和地方政府規(guī)章；第二，立法主體多元化。多元化的立法造成法律法規(guī)之間的內(nèi)容不統(tǒng)一，欠協(xié)調(diào)；第三，從中央法律到地方立法之間沒有形成一個上下協(xié)調(diào)的征地法律體系。征地的立法形式主要有兩種：一是獨立式，即制訂專門的土地征收法；二是單節(jié)式，即土地征收法作為其他相關(guān)法律的一個章節(jié)存在。征地補償是個技術(shù)性很強的工作，需要非常具體的法律制度提供依據(jù)。我國也應(yīng)該制訂土地征收法。先通過地方政府規(guī)范性文件的形式將征地補償制度進一步規(guī)范化、法制化，待地方法律制度與社會實踐結(jié)合比較成熟之后，國務(wù)院再制訂一部專門的土地征收法。這部土地征收法的內(nèi)容應(yīng)該包括土地征收原則、“公共利益”范圍、征地主體、征地補償方式、征地補償標準、其征地權(quán)限、征地程序、糾紛解決機制、法律責任。
（二）對公共利益進行法律規(guī)范
公共利益是指涉及國家安全和一定范圍內(nèi)廣大社會成員福祉的利益。公共利益的范圍一般為：第一，軍事國防建設(shè)及國家機關(guān)用地；第二，水利、能源、交通等公共事業(yè)或城市建設(shè)用地；第三，慈善機構(gòu)、環(huán)保事業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等社會公共事業(yè)用地；第四，國家一些重大經(jīng)濟建設(shè)項目用地；第五，以公益為目的由政府興辦的其他事業(yè)用地。法律對“公共利益”進行界定還不能很好的保障該概念被正確使用，程序上應(yīng)該設(shè)置“公共利益”聽證制度，進一步保證“公共利益”原則合理使用。聽證從實質(zhì)上講，為保證行政機關(guān)政權(quán)行使的公正、嚴明，而聽取利害關(guān)系人的意見，公民則能通過法定權(quán)利對行政機關(guān)可能存在的違法行政行為進行抵抗，以此來縮小公民與行政機關(guān)之間因地位不平等而產(chǎn)生的較大反差。通過聽證來進行公共利益確認，使得政府必須聽取公眾對“公共利益”的理解，能夠更好的保證政府對“公共利益”的判斷符合一定區(qū)域大部分成員的意愿。
（三）建立公平的征地補償制度
公平的征地補償制度要求公平的補償標準和合理的補償方式。為保證土地征收補償制度的公平、公正，必須實現(xiàn)補償方式與補償標準的有機結(jié)合，其二者皆具備較強的公平性。當前，在土地征收補償方式上，我國使用較為頻繁的為：移民安置、貨幣補償、就業(yè)安置、入股分紅安置、社會保障安置以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置等。其中，最主要的補償方式為貨幣補償。在農(nóng)村土地征收補償上，通常會根據(jù)所在地區(qū)農(nóng)民的具體狀況，采取入股分紅或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置等方式。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，應(yīng)征收農(nóng)民土地使得農(nóng)民喪失生產(chǎn)資料，需建立社會保障制度，并將其納入到城鎮(zhèn)就業(yè)體系內(nèi)；在城市規(guī)劃區(qū)外，集體土地征收時，需要為其土地所有人在本行政區(qū)域內(nèi)為提供必要崗位工作或留有一定的耕作土地；對于一些無地農(nóng)民，則需根據(jù)實際情況將其作為異地移民進行安置。社會保障部門、勞動部門以及征地涉及其他部門還需為被征用土地的農(nóng)民提供必要的就業(yè)培訓(xùn)指導(dǎo)與服務(wù)。
（四）建立完善的征地程序
行政程序在行政管理過程中具有重要意義，它是實現(xiàn)行政管理目標的工具和手段，有利于提高行政效率、制約行政機關(guān)違法或濫用權(quán)力、保護行政相對人的合法權(quán)益。合理的征地程序制度應(yīng)該保證農(nóng)民享有充分參與征地活動的權(quán)利，例如要求政府在申請征地前告知被征地農(nóng)民，并聽取農(nóng)民的意見；規(guī)定征地補償安置方案由政府和農(nóng)民雙方協(xié)商確定，發(fā)揮農(nóng)民的主動性，而不是由政府單方確定后告知農(nóng)民。政府作為國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，有義務(wù)向社會和人民群眾公開其管理過程，接受人民的監(jiān)督。人民也有權(quán)了解、知曉行政機關(guān)決策及其執(zhí)行過程，以便更好的監(jiān)督，保證權(quán)力良好運行。土地征收不僅涉及部分農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)，而且作為社會建設(shè)的一項重要決策也涉及公民的基本利益，政府應(yīng)該充分公開各種征地決策和信息。
（五）完善征地官員的問責機制
我國的法律制度規(guī)定了行政人員在土地征收中的責任，主要為刑事責任、行政責任和政治責任，相關(guān)行政人員無需承擔道德責任。征地過程中存在許多無法通過刑事責任和行政責任救濟的不當征地行為，如政府給予農(nóng)民法定最低限度的補償；政府不安置被征地農(nóng)民；政府不解決征地糾紛等等。這些行政行為不違反法律的規(guī)定，不能追究相關(guān)人員的行政責任和刑事責任，實踐中也從來不需要承擔政治責任。這些行政行為造成的后果是極其嚴重的，不能置于監(jiān)督的“真空”地帶。如何監(jiān)督這部分行政行為呢？這就需要把官員問責制引入征地過程中。實行官員問責制，強化政府的責任道德意識，能深入實際，對被征地農(nóng)民面臨的困境感同身受，并積極為他們尋找真正的解決方法，確保被征地農(nóng)民均能得到妥善安置。當前，在相關(guān)征地法律法規(guī)中，還未對各層領(lǐng)導(dǎo)人作出明確的職責規(guī)定。因此，官員問責制的構(gòu)建，還需明確相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的職責，并在實際中嚴格追究高層領(lǐng)導(dǎo)人的責任。
（六）健全征地和移民安置法律制度
移民安置是工程建設(shè)的難點，是工程成敗的關(guān)鍵，移民安置的方式多種多樣，從安置地域上可分為外遷安置和就近安置，從移民安置后從事的產(chǎn)業(yè)上可分為農(nóng)業(yè)安置和非農(nóng)業(yè)安置，采取何種安置方式，取決于多種因素的綜合考量，但最基本的要求是保障移民正常生產(chǎn)生活。移民生活水平要有堅強的保障，是指保障移民生活水平超過或至少不低于搬遷前的水平。我國社會保障制度尚未健全，所實施的移民生活保障制度仍存在許多有待改進的地方。因而，構(gòu)建移民生活水平保障制度非常重要。應(yīng)當從國家層面來建立移民生活水平保障制度，而非區(qū)域的層面來解決移民生活保障問題；應(yīng)當建立移民特殊群體社會保障制度；允許創(chuàng)新移民保障體制機制，用于防止政府短期行為的出現(xiàn)，以及有效維護移民的合法權(quán)益，其機制運行符合經(jīng)濟規(guī)律，并且滿足了移民對新生活的期望。在我國社會保障立法還不健全的情況下，建立移民的基本生活社會保障體系，有利于推進和諧社會的建設(shè)。
作者：王海英 單位：中共拉薩市委黨校
