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基礎教導發(fā)展不均衡治理

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基礎教導發(fā)展不均衡治理

摘要:基礎教導均衡發(fā)展的問題應當從我國基礎教導發(fā)展的“建造公平的、促進高質量、高效率和有活力的體系”總體戰(zhàn)略出發(fā),分析基礎教導發(fā)展不均衡的不同類型,有區(qū)別地加以解決。解決基礎教導發(fā)展的不均衡要根據詳細情況從戰(zhàn)略、策略和戰(zhàn)術三個層面整體地考慮。

要害詞:基礎教導;均衡發(fā)展;戰(zhàn)略;區(qū)別治理

基礎教導均衡發(fā)展是教導公平價值的外在表現,它之所以成為當前人們關注的焦點之一,是由于當前存在著不均衡,導致一些地區(qū)的義務教導成果受到侵蝕,一些經濟上處境不利的社會階層利益受到損害,產生不滿,也導致人們對某些很有創(chuàng)意的基礎教導政策產生爭議,為了滿足各個階層公眾的合理要求,保持社會穩(wěn)定,促進基礎教導的健康、積極發(fā)展,不能不重視這個問題的解決。但是,對這個問題的解決不應采取生產“麥當勞”的快餐方式,一種模式、片段分析、機械組合,而應當采用復雜方法的思路,對現實中存在哪些類型的不均衡,不均衡畢竟是什么原因造成的,這些原因的關系是什么,怎樣看待不均衡的問題,各類不均衡在基礎教導發(fā)展中的作用如何,采用什么樣的目標對待不均衡的問題——凡此種種,作一個系統(tǒng)的分析,全面把握問題的性質和關系,綜合地、戰(zhàn)略性地采取對策。

一、基礎教導不均衡發(fā)展的類型與成因分析

對“不均衡發(fā)展”的類型所做的區(qū)分基本是按照不均衡的存在狀態(tài)和產生原因劃分的,它們之間可能互有交叉,但這樣分析可能對認識和解決問題很有幫助。

1.絕對不均衡與相對不均衡。所謂絕對不均衡是指以各地政府頒布的辦學基本標準為尺度進行衡量,學校間所存在的巨大差異。一些地方和學校無力保證部分學?;窘虒l件,不能滿足學生的基本學習活動和教師的教學活動要求,而另一些地方、學校則享受著高標準的教導資源。比如,近年來一些地區(qū)經濟困窘,縣級財政不能支付教師工資和提供學校運轉資金,連教師辦公用的紙張和粉筆也買不起,學校工作難以為繼,而在一些大城市中,學校的辦學條件已經整體上向現代化辦學條件發(fā)展了,高檔次的建筑和辦公設施趕上甚至超過了發(fā)達國家的學校硬件水平。絕對不均衡一般是由于全國范圍內地區(qū)之間經濟發(fā)展水平的差異而造成的后果,客觀因素影響突出,明顯表現在東部地區(qū)和西部地區(qū)之間的差別。但是由于基礎教導辦學體制或行政治理上的原因,在一些發(fā)達地區(qū)內部也存在絕對不均衡。相對不均衡是在一個辦學條件基本達標的區(qū)域內,由于種種原因,導致一些學校辦學條件、水平明顯超過另一些學校,這些學校的學生享受到遠高于其他學校學生的優(yōu)質教導服務。造成相對不均衡的原因中,一部分是政府的“偏愛”行為造成的,也有一部分是由于教導機制的積極改變而導致的不均衡,即由于學校在自主發(fā)展的制度框架內創(chuàng)造性地開展工作,合法地從社會上爭取到資源,這在一定程度上反映了社會和教導體制的進步。但是“不平則鳴”,當相對不均衡差異過大——無論是哪種原因造成的,非凡是這種不均衡是由政府投資偏好造成時,那就不僅會引起教導消費者的不滿,也會嚴峻挫傷處于弱勢地位的那些學校的治理者與教師的積極性。這里要非凡指出的是,相對不均衡在一定社會機制和教導政策的環(huán)境中會演變?yōu)榻^對不均衡,比如當前一些地區(qū)在擇校收費的政策環(huán)境中,由于學校之間收入分配的差別而導致優(yōu)秀師資流失,從而造成學校課程無法按照標準開齊的后果。絕對不均衡是基礎性不均衡,它對落實義務教導法、保障每個學生的受教導權是根本性障礙,解決這個問題應當是社會的“死命令”,各級政府必須承擔起這項職責,下級政府解決不了的,上級政府要千方百計地解決,直至中央政府出面承擔——令人欣喜的是,我們今天已經看到了這套機制初露曙光。

2.保護性不均衡與競爭性不均衡。它們是由于政府采取不同政策而發(fā)生在學校之間的微觀不均衡。前者是指一些學校由于受到政府政策的關照而在辦學條件水平上遠高于其他學校的狀況,比如原國家教委在20世紀90年代中期提出“建造高中示范?!钡恼?,各個省、市、地區(qū)為使名牌學校進入示范校行列,向一些辦學條件已然高于其他學校的重點中學進行大投入,少則數百萬元,多則數億元。這種措施雖然在一定程度上為建造現代化標準學校提供了指導和支持,但是所做的工作卻是“錦上添花”,拉大了少數學校與其他學校的差距。競爭性不均衡是在政府政策鼓勵和自身努力下,一些學校通過競爭而形成的教導業(yè)績的比較優(yōu)勢,憑借這種優(yōu)勢獲得了更多的社會資源和部分政府資源。這種不均衡是在市場機制下形成的,學校在了解和滿足社會需要的前提下,通過向公眾提供優(yōu)質、特色的教導服務,獲得公眾的資源支持,形成了辦學機制上的良性循環(huán)。競爭性不均衡是教導治理體制變化的產物,這種體制重新界定了政府、學校、社會在基礎教導發(fā)展中的地位和作用,通過擇校等措施引進社會力量參與學校發(fā)展,鼓勵學校發(fā)揮自身的主動性和創(chuàng)造性,并在一定程度上發(fā)展出使長期落伍的學校退出(通過合并、兼并、取消等形式)教導活動領域的機制。競爭性不均衡雖然也是不均衡,盡管受到了一些社會輿論的質疑,但是它的某些生成機制給基礎教導系統(tǒng)的自我更新帶來了動力,促進了學校的創(chuàng)新,從長遠看會給教導的消費者帶來持久的利益。公正地說,對于基礎教導的競爭性不均衡這種“似是而非,似非而是”的現象,不是要消滅其本身,而是調動其生成過程中某些不公正的東西,讓它們更加合理。

3.制度性不均衡。這是指由于政策和制度的缺陷而導致的基礎教導發(fā)展的不均衡。這種缺陷表現在以下幾個方面:其一,一些基礎教導的政策和制度設計不合理,高估了某些區(qū)域基礎教導的條件基礎,導致原發(fā)性不均衡。這方面最為突出的制度是將小學的辦學和治理責任下放到鄉(xiāng)一級政府,同時將大部分農村地區(qū)完成“普九”任務的時間確定在2009年之前,而中國農村經濟的脆弱突然差異之大是人所共知的,對于欠發(fā)達和貧困地區(qū)的農民來說,教導費附加成為需要支付的最大一筆費用。教導費附加征收不上來,學校也就沒有了辦學資金,甚至不能按期、如數發(fā)放教師工資。這類政策以權威的手段“羊口奪食”暫時實現社會目標,但是由于缺少資源基礎而難以為繼,勢必造成各個不同區(qū)域基礎教導發(fā)展的不均衡。類似制度還有小學生升初中的“就近入學”制度,在相關政策不配套的情況下就推行開來,忽視了學生及其家長、學校、教師這些群體與政策的博奕行為,結果導致學校之間的差距迅速擴大。其二,政策和制度不適合社會環(huán)境的變化,原有政策和制度排除那些新產生的社會群體享受體制內利益的權利,或者新政策剝奪了一些群體的利益機遇。前者的突出表現是城市中大批打工族子弟不能進入普通小學享受借讀待遇,只能在條件簡陋的學校(某些是非法舉辦的)上學。后者的事例是,實行小學生升學就近入學政策以后,由于政策不配套和條件不充分,使得工薪階層子弟在擇校競爭中處于不利境地。其三,適應某些新的社會需要的政策打破了原有的利益格局,在沒有調動到位的情況下,產生一些無序的現象,導致利益分配的不均衡。部分公立學校轉制國有民辦后,富裕的社會階層享受了更多的優(yōu)質教導資源,就是這種情況的反映。在這種情況中,政府引進了市場機制,但是沒有充分估計這種政策帶來的負面效應,缺少詳細、細致的監(jiān)督和治理,使得享受這種政策的學校無限制地擴大自己的利益范圍,形成“贏者通吃”的趨勢,部分優(yōu)質學校幾乎壟斷了當地的優(yōu)質教導資源,迫使其他學校處于越來越困難的境地。其四,政策缺位導致不均衡。政策上設計不完善也會導致不均衡。比較典型的是在當前解決不均衡發(fā)展的過程中,各級政府只注重投資校舍建造和增添設備,對于優(yōu)秀師資和治理者這類最重要也是最難配置的資源卻長期拿不出相關政策,而市場機制導致這些要害優(yōu)質資源不斷向優(yōu)質學校集中。這類不均衡的原因可以概括為政府缺位或政策失當。

4.內生性不均衡與外生性不均衡。從不均衡生成來源看,有些不均衡來自教導領域內部,比如內部政策調動(這又包括來自上級的和出自本地的)和學校之間競爭導致的不均衡。另一些不均衡現象的生成原因則首先來自外部,然后轉化成教導系統(tǒng)內部的不均衡。比如城市建造中小區(qū)建造不配套或者低水平配套導致產生一批不達標學校;流動人口治理不到位導致不合入學標準的兒童數量激增,給大城市解決兒童入學帶來困難。外生性不均衡的生成有幾個特點:第一,對于教導部門來說,它多是控制能力以外的,需要政府從全局把握,但是地方教導部門必須對它們做出預測和對策方案;第二,外生性教導問題一旦納入公眾視野,公眾和輿論只追究教導部門的直接責任而不管引發(fā)問題的原始責任。而在變革和社會高速發(fā)展時期,由于政府總體規(guī)劃和調解能力不足,這類問題將可能周而復始地發(fā)生,所以教導部門要保持高度的警惕并提高自己的“抗訴”能力,避免生成既成不均衡事實使自己處于無能為力的境地。

5.實際不均衡(公平)和心理性不均衡(公平)。在公眾所批評的基礎教導不均衡發(fā)展現象中,多數是實際存在的、應當并且可以采取一定辦法解決的。比如縮小學校校舍辦學建筑、設備、師資條件的差距,進而在一定程度上改進學校教導成績等。這類均衡多是物質性的,屬于胡森所說的起點公平的范疇,相對來講比較好解決。但是公眾的批評中也有很多指向結果不均衡,指責政府沒有把某些學校辦好,使這些學校教導教學質量不高。這類批評的存在可以歸結為幾種原因:公眾對于優(yōu)秀教導成果的期望和要求不斷提高;政府確實對于優(yōu)質學校做了許多“錦上添花”的事情;公眾不了解政府在改進辦學困難學校方面所做的努力以及這些學校取得的成果;公眾清晰哪些因素影響學校業(yè)績水平以及學校之間存在差距的必然性。心理性不均衡一方面反映了事實,但是另一方面也不符合事實或者超越現實的可能,由此形成的輿論對于區(qū)域教導發(fā)展非凡是學校工作可能產生消極影響。

二、解決基礎教導不均衡發(fā)展的指導思想和目標

如上所述,基礎教導不均衡發(fā)展的成因是多樣的,所產生的效果性質也是多樣的,所以解決這個問題的思路不應該是單一的,不應像一些同志所倡導的那樣,把基礎教導發(fā)展的重心從重“效率”轉向重“公平”,這樣的提法給人們一種印象,似乎非此即彼才是解決問題的辦法。法國哲學家埃德加·莫蘭的看法值得我們借鑒。他認為,面對問題不把各個側面構成一個更為復雜的整體加以分析,這就不免帶有眼光上的局限性,所得出的結論只是局部的、一時的“真理”,從全局和長遠看,這些結論卻可能導致叢生的弊病甚至災害性后果。他指出,詳細的現實對象都是復雜的,很難對它們的性質作出單一觀點的概括。他對“復雜性”作出解釋:“不能用一個要害詞來概括,不能歸結為一個規(guī)律的作用,不能化歸為一個簡樸的思想?!币虼怂鲝堈J識復雜問題必須用“宏大概念”,這是指用若干不同的基本概念組成的概念網絡,構成“宏大概念”的各個子概念之間存在互補、聯(lián)系和對抗的關系。它們各自構成了問題的一個側面。這里,莫蘭的觀點告訴我們,在觀察社會問題時必須突破用單一觀點和單一規(guī)律線性思維的方法,學會在矛盾的框架中綜合思索問題。為此,莫蘭提出“對話原則”,即展開各種不同觀念、不同知識之間的溝通、碰撞、磨合,從不同觀點中找出值得吸取或關注的因素。

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