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1構建低碳土地管理制度的重大意義

1.1有利于有效控制溫室氣體排放

從大氣二氧化碳排放來源看，土地利用變化是僅次于化石燃料燃燒，是導致大氣中二氧化碳含量增加又一要素。從碳排放的分類來看，土地利用碳排放可分為土地利用類型轉變產生的碳排放、土地利用類型保持產生的碳排放和各種土地利用類型上所承載的全部人為源碳排放等三類。通過構建低碳土地管理制度，制定政策有效開發(fā)、利用及管理土地資源，改變土地利用方式、優(yōu)化土地利用結構，實現土地利用低碳化，有效減少土地利用碳排放，控制溫室氣體排放。有關研究表明，優(yōu)化土地利用結構減少碳排放的潛力約為常規(guī)低碳政策的1/3，合理組織土地利用是有效控制溫室氣體排放的重要途徑。

1.2有利于加快轉變經濟發(fā)展方式

目前，我國三次產業(yè)中，工業(yè)的比重偏高，服務業(yè)比重偏低，工業(yè)內部結構中，又以高碳的重化工業(yè)為主，比例達70%左右。我國正處于工業(yè)化和城市化加快推進階段，大規(guī)模的建設需要鋼材、水泥等原材料的供應，這些“高碳”產業(yè)是我國當前經濟增長的帶動產業(yè)，其發(fā)展具有一定的合理性。但以此為理由，千方百計地推進重化工業(yè)的發(fā)展，我國的資源支撐不了，環(huán)境容納不了，更何況還要給子孫留有足夠的資源和空間。因此，我國“十二五”規(guī)劃綱要指出要把加快經濟結構戰(zhàn)略性調整作為轉變經濟發(fā)展方式的主攻方向。通過構建低碳土地管理制度，鼓勵發(fā)展低碳產業(yè)，逐步限制高碳產業(yè)發(fā)展，減少單位GDP的資源量和環(huán)境代價，是我國轉變經濟發(fā)展方式的重要突破口。

1.3有利于全面推進“兩型社會”建設

建設“兩型”社會是緩解我國資源環(huán)境壓力、加快經濟發(fā)展方式轉變、實現經濟社會持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措。土地作為一項重要的基礎性資源，是不可再生資源，節(jié)約土地資源是節(jié)約型社會的重點和關鍵，因此，創(chuàng)新土地管理制度，構建低碳土地管理制度，解決經濟建設和資源環(huán)境的體制性矛盾，為“兩型社會”建設提供體制機制保障。

2構建低碳管理制度的基本思路

2.1控制高碳產業(yè)建設用地總量

不斷抑制高碳產業(yè)項目建設用地總量，在用地審批過程中進行嚴格限制，與此同時，給低碳產業(yè)發(fā)展項目給予用地上的支持。具體到操作環(huán)節(jié)，土地供應參與低碳經濟建設主要是通過土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃這兩個手段來進行調控，通過土地利用總體規(guī)劃，在制定土地利用總體規(guī)劃過程中可以為低碳產業(yè)項目在總量和布局上進行安排，并用規(guī)劃圖件和相關調控指標的形式來表現。通過土地利用年度計劃，確定各地區(qū)低碳產業(yè)項目的年度用地，嚴格限制新批準高碳項目，限制向高碳項目供地，以此來調節(jié)高碳經濟與低碳經濟的用地總量、結構和速度，以降低高碳經濟的用地比重，促進低碳經濟持續(xù)、健康、快速發(fā)展。

2.2及時優(yōu)化調整土地利用結構

構建低碳土地管理制度，發(fā)展低碳經濟，要注重及時優(yōu)化土地利用結構調控這一重要手段。具體的手段可以從減少碳排放和增加碳匯兩個方面來實施。其中增加碳匯的土地管理手段有：積極植樹造林，增加林地的比重，提高森林覆蓋率；積極推進城市綠化工作，增加城市綠地面積；落實退耕還草工作，增加草地面積。減少碳排放的土地管理手段有：充分挖掘存量建設用地，尤其是廢棄的工礦用地，控制新增建設用地總量；加強區(qū)域內建設用地集約節(jié)約管理，做好開發(fā)區(qū)建設用地集約節(jié)約利用評價，提高建設用地集約節(jié)約利用水平；倡導農地施用有機肥以及秸稈還田，減少農業(yè)碳排放；構建土地生態(tài)補償機制。

2.3制定促進低碳發(fā)展的土地儲備政策，逐步回收高碳項目用地

制定促進低碳發(fā)展的土地儲備政策，逐步回收高碳項目用地。政府為了給城市發(fā)展留足空間，除了征收農村集體土地外，政府還可以運用土地整理、土地置換等土地政策工具，加速淘汰高耗能、高排放、高污染的項目，依據土地儲備政策接收其項目用地，以供應土地一級市場。

2.4創(chuàng)新低碳產業(yè)項目土地供應方式

針對當前部分地方政府出于政績及可支配資金的最大化考慮，傾向于采取對不同用途土地采取不同出讓方式的差別定價策略。例如，對于商業(yè)、住宅用地傾向于采取招拍掛的方式追求一次性收益，而對于工業(yè)用地，地方政府看重的則是工廠建成之后給本地區(qū)帶來的GDP、稅收、就業(yè)等政績利益和長期收益。為此，不惜采取各種優(yōu)惠政策，包括壓低地價，甚至零地價以至負地價，以達到招商引資的目的。為此，2007年國土資源部和監(jiān)察部聯合發(fā)文，要求：“工業(yè)用地必須采用招標拍賣掛牌方式出讓，其出讓價格不得低于公布的最低價標準。”對于低碳產業(yè)項目用地，尤其是戰(zhàn)略性新興產業(yè)項目，除了一般的招標、拍賣、掛牌等出讓方式外，政府還可以通過協議出讓的方式出讓土地。

2.5充分發(fā)揮地價杠桿作用，支持低碳經濟項目

對于促進低碳經濟發(fā)展的項目用地，若在一級市場獲取土地使用權，政府可以在價格上給予一定的優(yōu)惠；若在二級市場轉讓獲得土地使用權，政府可以在轉讓稅費方面給予優(yōu)惠，通過土地價格和稅收政策積極引導資本和資源向低碳方向轉移。對于低碳產業(yè)項目的用地，除了可以在土地價格、土地稅費等方面給予優(yōu)惠外，政府還能制定政策在土地信貸、土地抵押等方面給予支持。此外，可以簡化低碳產業(yè)項目融資用地審批。

2.6改革考評體系，增加土地供應的碳排放指標考核

為適應低碳經濟發(fā)展需要，改革地方政府官員考評體系，形成發(fā)展低碳經濟的倒逼機制。在考評體系中增加碳排放指標或綠色GDP等指標，全面評價區(qū)域主導產業(yè)用地碳排放狀況，招商引資過程中低碳項目比重，促進土地供應向低碳產業(yè)傾斜。

作者：霍迪 劉貴峰 單位：齊齊哈爾市土地礦業(yè)權儲備交易中心 齊齊哈爾市土地統(tǒng)征工作站