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摘要：目前，對(duì)于是否繼續(xù)堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧方針存在不同看法。文章認(rèn)為：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與國(guó)內(nèi)實(shí)踐表明，開(kāi)發(fā)式扶貧方針是我國(guó)政府農(nóng)村扶貧政策的核心和基礎(chǔ)，必須堅(jiān)持。但是，在新的形勢(shì)下，開(kāi)發(fā)式扶貧也表現(xiàn)出一定的局限性，需要進(jìn)行完善與拓展。

關(guān)鍵詞：開(kāi)發(fā)式扶貧方針；參與式扶貧體系；完善與拓展

《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001—2010年)》中期評(píng)估結(jié)果顯示，綱要實(shí)施5年來(lái)，全國(guó)沒(méi)有解決溫飽的貧困人口由2927萬(wàn)減少到2365萬(wàn)，減少了562萬(wàn)；低收入貧困人口從6102萬(wàn)減少到4067萬(wàn)，減少了2035萬(wàn)。同時(shí)，貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件有了較大改善，各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)有了長(zhǎng)足進(jìn)步。2005年，時(shí)任世界銀行行長(zhǎng)保羅·沃爾福威茨在訪問(wèn)中國(guó)時(shí)說(shuō)：“自1980年以來(lái)，中國(guó)的脫貧人口在發(fā)展中國(guó)家脫貧人口中占75％，這是一個(gè)驚人的事實(shí)，中國(guó)的減貧成就舉世矚目。”

與此同時(shí)，數(shù)據(jù)也顯示，我國(guó)減少貧困人口的速度明顯趨緩。20世紀(jì)80年代，全國(guó)農(nóng)村貧困人口年均減少1370萬(wàn)；90年代年均減少620萬(wàn)，進(jìn)入2l世紀(jì)年均減少只有150萬(wàn)。于是，對(duì)如何解決剩下的2000多萬(wàn)絕對(duì)貧困人口的問(wèn)題，有關(guān)討論提出了多種解決辦法，集中在兩個(gè)方面：一種觀點(diǎn)認(rèn)為開(kāi)發(fā)式扶貧為主的方針已不適應(yīng)新階段的扶貧形勢(shì)，扶貧應(yīng)以救濟(jì)救助為主。目前農(nóng)村有2000多萬(wàn)貧困人口，只要國(guó)家財(cái)政給每個(gè)貧困人口提供1000元生活保障，也就是每年拿出200多億元，農(nóng)村的貧困問(wèn)題就可以徹底地解決。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，建立農(nóng)村最低生活保障制度對(duì)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、消除農(nóng)村貧困會(huì)起到積極的推動(dòng)作用，但是簡(jiǎn)單地用低保的方式解決現(xiàn)有2000多萬(wàn)貧困人口的貧困問(wèn)題，否定開(kāi)發(fā)式扶貧方針，這種觀點(diǎn)并不符合我國(guó)農(nóng)村目前貧困問(wèn)題的實(shí)際，也不符合用發(fā)展和改革的辦法解決前進(jìn)中的問(wèn)題的基本方針，不利于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和全面建設(shè)小康社會(huì)。

筆者在同意后一種觀點(diǎn)的同時(shí)認(rèn)為：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與國(guó)內(nèi)實(shí)踐表明，開(kāi)發(fā)式扶貧方針是我國(guó)政府農(nóng)村扶貧政策的核心和基礎(chǔ)，必須堅(jiān)持。但是，在新的形勢(shì)下，開(kāi)發(fā)式扶貧也表現(xiàn)出一定的局限性，需要進(jìn)行完善與拓展。

一、堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧的必然性

回顧我國(guó)扶貧工作的歷程，根據(jù)推動(dòng)減貧的主要手段，可以劃分為三大階段：一是從建國(guó)至改革開(kāi)放前(1949～1978年)，我國(guó)基本采取傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)扶貧方針，政府通過(guò)一系列強(qiáng)制手段和制度變革實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民之間分配平均化，總體上避免了貧困程度的加深；二是1978年到20世紀(jì)80年代中期，主要通過(guò)經(jīng)濟(jì)體制改革推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)實(shí)現(xiàn)大規(guī)模減緩貧困，這一階段貧困人口大幅度減少；三是20世紀(jì)80年代中期以后，全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)始了有計(jì)劃、有組織、大規(guī)模的扶貧開(kāi)發(fā)，逐步形成了我國(guó)農(nóng)村扶貧的基本方針，即開(kāi)發(fā)式扶貧。

開(kāi)發(fā)式扶貧是對(duì)過(guò)去傳統(tǒng)的救濟(jì)式扶貧的改革與調(diào)整。經(jīng)多年的實(shí)踐，已經(jīng)發(fā)展成為我國(guó)政府農(nóng)村扶貧政策的核心和基礎(chǔ)。2001年我國(guó)政府公布的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)白皮書(shū)》指出，開(kāi)發(fā)式扶貧的方針，就是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，支持、鼓勵(lì)貧困地區(qū)干部群眾改善生產(chǎn)條件，開(kāi)發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源，發(fā)展商品生產(chǎn)，增強(qiáng)自我積累和自我發(fā)展能力。據(jù)此，開(kāi)發(fā)式扶貧方針主要包括五個(gè)方面內(nèi)容：(1)倡導(dǎo)和鼓勵(lì)自力更生、艱苦奮斗的精神，克服貧困農(nóng)戶中普遍存在的“等、靠、要”思想；(2)針對(duì)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、抵御自然災(zāi)害能力較差的實(shí)際情況，國(guó)家安排必要的以工代賑資金，鼓勵(lì)、支持貧困農(nóng)戶投工投勞，開(kāi)展農(nóng)田、水利、公路等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生產(chǎn)條件；(3)國(guó)家安排優(yōu)惠的扶貧專(zhuān)項(xiàng)貼息貸款，制定相關(guān)優(yōu)惠政策，重點(diǎn)幫助貧困地區(qū)、貧困農(nóng)戶發(fā)展以市場(chǎng)為導(dǎo)向的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)以及相應(yīng)的加工業(yè)項(xiàng)目，促進(jìn)增產(chǎn)增收；(4)開(kāi)展農(nóng)業(yè)先進(jìn)實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，提高貧困農(nóng)戶的科技文化素質(zhì)，增強(qiáng)自我發(fā)展能力；(5)扶貧開(kāi)發(fā)與水土保持、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)相結(jié)合，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，增強(qiáng)貧困地區(qū)和貧困農(nóng)戶的發(fā)展后勁。

從國(guó)內(nèi)外實(shí)踐看，二十多年扶貧開(kāi)發(fā)的巨大成就證明了這一扶貧方針的正確性?，F(xiàn)階段乃至一個(gè)更長(zhǎng)的時(shí)期，我國(guó)扶貧工作仍然需要繼續(xù)堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧為主的方針。

首先，開(kāi)發(fā)式扶貧符合目前我國(guó)農(nóng)村貧困人口的實(shí)際構(gòu)成情況。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的分析研究，在目前農(nóng)村2000多萬(wàn)尚未解決溫飽的貧困人口中，只有7％是喪失勞動(dòng)能力需要救濟(jì)救助的。而93％是有勞動(dòng)能力、可以通過(guò)開(kāi)發(fā)式扶貧脫貧致富的。同時(shí)，這2000多萬(wàn)人并不是一個(gè)固定的群體，其中87％在l億多人的群體中波動(dòng)出現(xiàn)。國(guó)務(wù)院扶貧辦通過(guò)建檔立卡，基本摸清各地扶貧工作對(duì)象的總量為10698．9萬(wàn)人。只有逐步提高這1億多人的自我發(fā)展能力，才有可能穩(wěn)定地解決貧困問(wèn)題。

其次，開(kāi)發(fā)式扶貧不僅是為了解決貧困農(nóng)戶的溫飽問(wèn)題，而且是為農(nóng)村全面建設(shè)小康社會(huì)奠定基礎(chǔ)。解決貧困問(wèn)題，最根本的要靠發(fā)展。堅(jiān)持用發(fā)展和改革的辦法解決前進(jìn)中的問(wèn)題，是改革開(kāi)放以來(lái)我們黨一貫堅(jiān)持的方針。我們的目標(biāo)不僅僅是解決溫飽問(wèn)題，而是到2020年建成全面小康社會(huì)。以救濟(jì)救助為主，顯然難以達(dá)到這個(gè)目標(biāo)。而且，過(guò)于強(qiáng)調(diào)以救濟(jì)救助為主，不利于貧困人群增強(qiáng)自尊心和自信心。

最后，開(kāi)發(fā)式扶貧已成為國(guó)際反貧困領(lǐng)域的共識(shí)。是采取救濟(jì)救助的辦法，還是實(shí)行開(kāi)發(fā)式扶貧，在國(guó)際反貧困領(lǐng)域一直存在爭(zhēng)論?，F(xiàn)在，即使是實(shí)行普遍福利制度的西方國(guó)家，也在對(duì)過(guò)度的社會(huì)保障進(jìn)行檢討，強(qiáng)調(diào)通過(guò)加強(qiáng)培訓(xùn)、促進(jìn)就業(yè)等方式幫助有勞動(dòng)能力的人擺脫貧困。經(jīng)過(guò)幾十年實(shí)踐，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)界和政府在扶貧問(wèn)題上形成的主流認(rèn)識(shí)是，必須以提高貧困群體的自我發(fā)展能力為主。2004年5月，世界銀行在上海召開(kāi)全球扶貧大會(huì)，就是肯定和推廣我國(guó)政府主導(dǎo)的大規(guī)模開(kāi)發(fā)式扶貧的經(jīng)驗(yàn)。聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署和我國(guó)共建中國(guó)國(guó)際扶貧中心，也是為了推廣中國(guó)的扶貧模式。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步顯示，無(wú)償援助或補(bǔ)貼無(wú)益于窮人的發(fā)展和擺脫貧窮，反而會(huì)助長(zhǎng)他們的依賴(lài)思想。應(yīng)當(dāng)使扶貧項(xiàng)目最終能促使窮人提高自己的能力和素質(zhì)，從而使其經(jīng)濟(jì)發(fā)展即使在外力援助撤出以后仍能持續(xù)進(jìn)行(外力幫助在開(kāi)始階段不可缺少)。只有采取措施從以下方面建立和培養(yǎng)窮人的能力和素質(zhì)，才有可能從根本上解決窮人的貧困問(wèn)題，步入良性發(fā)展軌道。這些能力和素質(zhì)包括：認(rèn)識(shí)到擺脫貧窮主要靠自己，而不單靠外援；掌握實(shí)施發(fā)展項(xiàng)目的必要認(rèn)識(shí)；挖掘自己的資源，如儲(chǔ)蓄，從小規(guī)模項(xiàng)目開(kāi)始，然后再利用外部資源；獲得管理和技術(shù)技能，包括提高文化水平、掌握會(huì)計(jì)知識(shí)和有關(guān)生產(chǎn)技術(shù)等；建立能保證窮人有充分參與機(jī)會(huì)的組織，發(fā)展橫向和縱向聯(lián)合，形成組織網(wǎng)絡(luò)；學(xué)會(huì)使用政治手段，如爭(zhēng)取實(shí)施法律賦予的權(quán)利，向政府爭(zhēng)取新權(quán)利，與各種盤(pán)剝作斗爭(zhēng)，讓社會(huì)能耐心傾聽(tīng)窮人的要求等。這些是救濟(jì)式扶貧方式無(wú)法達(dá)到的。

當(dāng)然，應(yīng)該看到的是，傳統(tǒng)的開(kāi)發(fā)式扶貧也存在一定的局限性，主要表現(xiàn)在：未能覆蓋全部貧困人口；相對(duì)注重生產(chǎn)性活動(dòng)和自然資源的開(kāi)發(fā)，對(duì)貧困群體的人力資源開(kāi)發(fā)及能力培養(yǎng)關(guān)注不夠；扶貧活動(dòng)的設(shè)計(jì)與實(shí)施全過(guò)程貧困人口參與不足；總體上扶貧效果可持續(xù)性不足等。因此，在新的形勢(shì)下，開(kāi)發(fā)式扶貧的內(nèi)容需要拓展和完善。二

、開(kāi)發(fā)式扶貧的內(nèi)容拓展與完善

(一)以人力資源開(kāi)發(fā)為重點(diǎn)，增加人力資本投資，提高貧困人口的能力

經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的首要因素是人。重視教育和教育設(shè)施投資，尤其是初等教育和技術(shù)培訓(xùn)，對(duì)貧困地區(qū)進(jìn)行人力資源開(kāi)發(fā)，是世界各國(guó)扶持貧困地區(qū)發(fā)展的普遍經(jīng)驗(yàn)之一。研究表明，貧困地區(qū)與其他地區(qū)之間除了經(jīng)濟(jì)收入的差距以外，更顯著的是人的思想觀念和教育水平的差距，以及由此而引起的文化、勞動(dòng)、技術(shù)素質(zhì)和創(chuàng)業(yè)精神的差距。因此，進(jìn)行貧困地區(qū)的人力資源開(kāi)發(fā)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看是減輕貧困的根本性措施。馬來(lái)西亞在20世紀(jì)70～80年代，發(fā)展經(jīng)濟(jì)和減輕貧困方面的成就舉世矚目，其中對(duì)教育的投資起到了不可或缺的作用。從60年代中期起，馬來(lái)西亞政府就開(kāi)始增加教育投資。70年代初馬來(lái)西亞實(shí)行新經(jīng)濟(jì)政策后，1972～1977年間，政府在教育方面的投資占國(guó)家財(cái)政預(yù)算總額的22％，提高了國(guó)民教育水平。1987年全體國(guó)民平均受學(xué)校教育的時(shí)間，男子為7．5年，女子為6年。生活在貧困線以下的人口占總?cè)丝诘谋壤龔?970年的50％降至15％。教育對(duì)貧困的減輕產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。其他國(guó)家或地區(qū)(如印度尼西亞、韓國(guó)、我國(guó)臺(tái)灣、泰國(guó)等)的經(jīng)驗(yàn)也都證明了教育投資對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和減輕貧困的重要作用。

根據(jù)新的扶貧任務(wù)，貧困地區(qū)和貧困人口的人力資本開(kāi)發(fā)主要包括：一是在繼續(xù)從事自然資源開(kāi)發(fā)的過(guò)程中通過(guò)實(shí)用技術(shù)的教育來(lái)增強(qiáng)開(kāi)發(fā)的技術(shù)含量。這樣既可以提高資源開(kāi)發(fā)的效率，又可以更多地順應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的要求。二是增強(qiáng)農(nóng)民適應(yīng)市場(chǎng)、參與競(jìng)爭(zhēng)的能力。三是提高貧困人口流動(dòng)與就業(yè)能力，這是今后人力資本開(kāi)發(fā)的主要方向。

目前在扶貧工作中，能力建設(shè)的主要障礙，一是觀念：扶貧規(guī)劃長(zhǎng)期以來(lái)是上級(jí)行政部門(mén)及技術(shù)支持部門(mén)操作和控制的過(guò)程，缺乏以農(nóng)民為主體和中心的工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)村級(jí)參與式規(guī)劃還存有疑慮。目前，14．8萬(wàn)個(gè)重點(diǎn)扶持貧困村作出了各種各樣的規(guī)劃，如何能得到各方面的支持和配合，需要統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。二是支持村級(jí)參與式規(guī)劃及其實(shí)施的能力建設(shè)還是空白：一方面，扶貧系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)能力與技能的建設(shè)亟須加強(qiáng)。很多扶貧領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)的有關(guān)人士對(duì)村級(jí)參與式規(guī)劃、實(shí)施等缺乏必要的認(rèn)識(shí)和知識(shí)。他們的思想還停留在以往的扶貧方法上。另一方面，村民是村級(jí)扶貧規(guī)劃與實(shí)施的主體，也是扶貧的主要對(duì)象。幾乎所有的村民都不知道參與式，更不要說(shuō)參與式的真正含義和具體操作方法。村民對(duì)參與式的理解就是投勞、投工參加到項(xiàng)目實(shí)施中。能力建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，需要給予重視，始終貫穿扶貧工作的每一個(gè)環(huán)節(jié)。

(二)構(gòu)建參與式扶貧體系。促進(jìn)貧困村自組織管理能力的不斷提高

就貧困村而言，參與式扶貧體系建設(shè)的基本內(nèi)容包括兩個(gè)方面：一是以行政村為基礎(chǔ)，采用參與式的理念、原則和方法，組織、引導(dǎo)、發(fā)動(dòng)群眾制定、實(shí)施、管理貧困村扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)劃，并監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)每一個(gè)項(xiàng)目的質(zhì)量、效果和影響；二是以參與式村級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)劃為載體，培育基層組織參與扶貧開(kāi)發(fā)的程度和能力。參與式扶貧體系建設(shè)的主要對(duì)策包括：采取有效措施，確保參與式村級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)劃的質(zhì)量；轉(zhuǎn)變新階段扶貧開(kāi)發(fā)工作方式與運(yùn)行機(jī)制，充分發(fā)揮貧困村黨支部和村委會(huì)在參與式扶貧開(kāi)發(fā)中的作用；為參與式村級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)劃實(shí)施管理小組和監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)小組真正發(fā)揮作用提供制度支持；將培育貧困村基層組織參與扶貧開(kāi)發(fā)作為黨政機(jī)關(guān)定點(diǎn)扶貧的重要工作內(nèi)容；以參與式扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)劃為載體，全面提高貧困村現(xiàn)有基層組織的參與和管理能力；圍繞扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)劃項(xiàng)目的實(shí)施管理、監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，以及其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活動(dòng)開(kāi)展有效的培訓(xùn)；加強(qiáng)貧困村基層組織參與扶貧開(kāi)發(fā)的制度建設(shè)。

(三)注重建立和完善社會(huì)安全網(wǎng)

對(duì)于大多數(shù)貧困地區(qū)來(lái)說(shuō)，開(kāi)發(fā)式扶貧是最有效也是唯一可行的途徑。但那些處于極端貧困狀態(tài)的窮人，或沒(méi)有勞動(dòng)能力而又無(wú)人贍養(yǎng)的老人、兒童、殘疾人等，并不能從開(kāi)發(fā)式扶貧中直接受益。由政府直接向窮人發(fā)放救濟(jì)食品或衣物，是解決這部分人溫飽問(wèn)題的有效途徑。因此，對(duì)于全部或部分失去勞動(dòng)能力的人口，應(yīng)當(dāng)主要依靠社會(huì)安全網(wǎng)的建立來(lái)進(jìn)行減貧。社會(huì)安全網(wǎng)的建立和完善，主要措施應(yīng)包括：以保障城鄉(xiāng)居民的最低限度生存需求為宗旨，通過(guò)認(rèn)真的調(diào)查研究來(lái)確定合理的保障標(biāo)準(zhǔn)；擴(kuò)大保障面，爭(zhēng)取將所有應(yīng)保人口都納入保障的范圍；在城市地區(qū)，應(yīng)以完善失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障和醫(yī)療保險(xiǎn)制度為核心；在農(nóng)村地區(qū)，采取措施建立農(nóng)村最低生活保障制度和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度；改革資金的籌集機(jī)制，增加上層政府(尤其是中央政府)的轉(zhuǎn)移支付力度，加強(qiáng)社會(huì)統(tǒng)籌的程度。

(四)穩(wěn)妥推進(jìn)移民搬遷

對(duì)于部分居住在自然資源貧乏、生產(chǎn)生活條件惡劣、生態(tài)極度脆弱、基本不具備人類(lèi)生存條件、極端偏遠(yuǎn)地區(qū)的貧困人口，無(wú)論開(kāi)發(fā)式扶貧還是救濟(jì)式扶貧都難以見(jiàn)效。只有在嚴(yán)格控制人口增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，從教育和培訓(xùn)人手，提高勞動(dòng)者素質(zhì)和勞動(dòng)技能，向資源比較豐富、具備生產(chǎn)潛力的地區(qū)遷移，實(shí)行移民搬遷。