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中國的經(jīng)濟體制改革實質(zhì)上就是行政體制以及整個政治體制的改革。這并不是指人們通常所認(rèn)為的那樣，與經(jīng)濟體制改革相適應(yīng)才有了對行政體制改革的迫切要求，而是指以往的經(jīng)濟體制以行政命令為特征，經(jīng)濟體制同時就是行政體制的一部分，改革舊有的經(jīng)濟體制也就是改革這一部分行政體制以及其他相關(guān)的行政體制和政治體制。因此，經(jīng)濟體制改革和市場經(jīng)濟的建立，首當(dāng)其沖的不是民商法，而是行政法。西方一些國家，如法國對國有財產(chǎn)制定了完備的法律制度，行政法上的財產(chǎn)權(quán)理論也較為完善，其行政主體的財產(chǎn)依不同情況分別適用私法和公法，這恰恰是它們行政法的精髓。我國經(jīng)濟體制改革應(yīng)當(dāng)而且必須借鑒這些制度和理論，但我國行政法及其理論至今還無此劃分。本文試圖粗略地提出和闡述我國行政法上的財產(chǎn)權(quán)問題，以期引起行政法學(xué)界和民商法學(xué)界同仁的重視和研究。由于種種原則，文中的觀點不一定都正確，歡迎讀者指正。

一、行政法上的財產(chǎn)權(quán)從內(nèi)容上看，各部門法中，只有民商法對財產(chǎn)權(quán)的規(guī)定最為詳盡，其理論也最為精致;從歷史上看，民法早于行政法產(chǎn)生而獨立于其它部門法，因此，行政法上的財產(chǎn)權(quán)制度和理論在早期必然脫胎于民法，以至于許多分歧由此產(chǎn)生:行政法上也有物權(quán)和債權(quán)?行政法上也有物權(quán)。筆者稱“行政物權(quán)”。它主要包括:(1)行政主體自己擁有所有權(quán)的財產(chǎn)的物權(quán)。(2)用于行政目的的他人所有的財產(chǎn)的物權(quán)。(3)用于行政目的的行政主體與他人共有的財產(chǎn)的物權(quán)。行政主體通過間接或直接方式擁有所有權(quán)的財產(chǎn)分為兩類，一類原則上適用行政法，筆者稱之為“行政財產(chǎn)”;一類原則上適用民法，這一類財產(chǎn)和普遍民事主體擁有的財產(chǎn)無異。筆者把一切民事主體的、原則上適用民商法的財產(chǎn)稱為“民事財產(chǎn)”。行政物權(quán)中權(quán)能最完全的是行政法上的所有權(quán)，限于篇幅本文主要從行政法上的所有權(quán)討論行政財產(chǎn)。行政財產(chǎn)和民事財產(chǎn)有如下區(qū)別，或者說滿足下列條件的為行政財產(chǎn):1.體現(xiàn)的社會關(guān)系不同。民事財產(chǎn)體現(xiàn)的民事關(guān)系，當(dāng)事人之間平等，其所有權(quán)作為民事權(quán)利也只能對抗平等的民事主體。行政財產(chǎn)體現(xiàn)的是行政關(guān)系，一端是行政主體，另一端則是不特定的公民或組織，雙方的地位不平等。這種行政關(guān)系具備行政關(guān)系的一般特征。行政主體在這種關(guān)系中具有公權(quán)力，由此導(dǎo)致行政主體享有民事關(guān)系中不可能具有的行政特權(quán)。行政財產(chǎn)的法律制度就是這種關(guān)系的生動體現(xiàn)。2.設(shè)立的目的不同。民法上的物權(quán)基于物權(quán)人自己的利益而存在，其占有、使用、處分、抵押、留置等活動都是為了獲得自己的經(jīng)濟利益。而行政主體設(shè)立行政財產(chǎn)必須以設(shè)定公共使用目的為前提。這種公共使用要么是公眾直接使用，要么是專門或主要用于某種行政公務(wù)。如果財產(chǎn)的設(shè)立主要是為了獲取經(jīng)濟利潤，那么就不屬于行政財產(chǎn)，而是民事財產(chǎn)了。3.保護(hù)的方法不同。民法上的物權(quán)保護(hù)，由物權(quán)人向侵權(quán)人提出請求來實現(xiàn)，當(dāng)事人之間仍然是平等的。如果浸權(quán)人不予接受，物權(quán)人一般只能提請法院或有權(quán)國家機關(guān)解決，不能自行采用暴力。而行政財產(chǎn)的保護(hù)則不然。(1)行政主體自己可以制定有關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章、設(shè)定法則，限制公民或組織的有關(guān)權(quán)利。(2)當(dāng)義務(wù)人侵害行政財產(chǎn)時，管理行政財產(chǎn)的行政主體可以依法律采取強制手段保護(hù)行政財產(chǎn)，甚至處罰義務(wù)人。如《公路管理條例》第34條規(guī)定:“對違反本條例的單位或個人，公路主管部門可以分別情況，責(zé)令其返還原物、恢復(fù)原狀、賠償損失、沒收非法所得并處以罰款?！?3)請求賠償行政財產(chǎn)損害的訴訟沒有時效限制。最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國民法通則>若干問題的意見(試行)》第170條規(guī)定:“未授權(quán)給公民、法人經(jīng)營、管理的國家財產(chǎn)受到侵害，不受訴訟時效期間的限制?！贝藯l是否包括行政財產(chǎn)尚難明確，因為我國立法上和理論上一直認(rèn)為財產(chǎn)權(quán)似乎只有民商法才規(guī)定，相當(dāng)一部分人還不知道行政法上也有財產(chǎn)權(quán)理論。4.適用的法律規(guī)則不同。一般說來，行政財產(chǎn)適用行政法，民法上的財產(chǎn)適用民法，它們的具體制度除前文已述及的外，還有下列不同:(1)民法上的財產(chǎn)所有權(quán)除法律禁止外，可以自由轉(zhuǎn)讓，而行政財產(chǎn)在公共使用目的廢除以前，所有權(quán)不能轉(zhuǎn)讓，否則轉(zhuǎn)讓無效。(2)禁止在行政財產(chǎn)上為私人利益設(shè)立民法上的物權(quán)關(guān)系，例如用益權(quán)、抵押權(quán)。(3)行政財產(chǎn)不能作為取得時效標(biāo)的。我國民法目前尚無取得時效制度，學(xué)者們主張建立這一制度，如果建立起來，行政財產(chǎn)則不受這一制度約束。(4)行政財產(chǎn)不能作為強制執(zhí)行對象。在法國，國家的一切財產(chǎn)不能扣押和強制執(zhí)行，在我國則沒有這一制度。應(yīng)該考慮對行政財產(chǎn)適用這一原則。(5)行政財產(chǎn)的使用制度不同于民法上的財產(chǎn)使用。公眾直接使用的行政財產(chǎn)可以依法自由使用，以不收費為原則，并且應(yīng)該同樣對待以同樣方式共同使用行政財產(chǎn)的人。對于需獨占使用行政財產(chǎn)的人，適用行政許可制度。(6)是行政財產(chǎn)還是民法上的財產(chǎn)發(fā)生疑議時應(yīng)推定為行政財產(chǎn)。就筆者所知，目前我國只有第((5)項制度較為完善，第(1)(2)(3)(4)(6)項制度尚付缺如，函待建立。除行政財產(chǎn)外，行政物權(quán)還有用于行政目的的他人所有的財產(chǎn)(筆者稱“他有行政公物)和用于行政目的的行政主體與他人共同所有的財產(chǎn)(筆者稱“混有行政公物”)的物權(quán)。這兩類公物也適用行政法，其制度至少應(yīng)適用上述第(3)(4)項。行政物權(quán)還有諸多理論需要探討，如行政物權(quán)的取得和設(shè)立，行政財產(chǎn)的分類及其范圍，行政財產(chǎn)所有權(quán)的權(quán)能，相對人享有的行政財產(chǎn)上的權(quán)利受到侵害時的救濟等等。法國行政法關(guān)于公產(chǎn)和私產(chǎn)的劃分比較成熟，但由于種種原因這種劃分在立法上是不徹底的，公產(chǎn)和私產(chǎn)的法律制度互相交叉，只具有相對性質(zhì)。此外，法國和其它西方國家的國有財產(chǎn)在其國內(nèi)的比重并未占據(jù)主要地位，而我國作為社會主義國家，國有財產(chǎn)的范圍和數(shù)量極為廣泛，民事財產(chǎn)權(quán)制度卻相對萎縮，這是我們在借鑒外國行政法時所必須注意的問題。民法上有債權(quán)，以合同之債和侵權(quán)之債最為重要。既然行政法上有物權(quán)，那么有沒有債權(quán)呢?有。主要是兩類，即行政合同之債和行政侵權(quán)之債。但我國行政法學(xué)界一般是從行政行為和行政責(zé)任來看待它們的，以便與依法行政的目標(biāo)相一致。我們?nèi)绻麖呢敭a(chǎn)權(quán)的角度來看待它們，它們自然也應(yīng)劃歸債權(quán)，即行政主體與特定相對人之間的特定權(quán)利義務(wù)關(guān)系而與行政物權(quán)相對應(yīng)。這樣，我國行政法上的財產(chǎn)權(quán)體系大體圖示如下。順便提一下，從前述我們對行政法上財產(chǎn)權(quán)的敘述還可以得出另一個結(jié)論:行政法學(xué)可以借鑒民法學(xué)的研究方法，展開多角度多視野的研究。

二、確立我國行政法上財產(chǎn)權(quán)理論和制度的意義人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)是一切部門法中的兩個最基本最重要的問題和內(nèi)容。行政法上的財產(chǎn)權(quán)理論和制度的重要意義必將隨著實踐的發(fā)展愈加顯露，它對我國經(jīng)濟體制改革乃至國際交往將起著不可估量的作用。這里略談幾點。舊有經(jīng)濟體制的最大弊端是把國有企業(yè)當(dāng)作行政機關(guān)的附屬物，成為行政機關(guān)的一部分。國有企業(yè)制度的改革不會因政府職能的轉(zhuǎn)變而完成—即所謂政治權(quán)力承擔(dān)者和財產(chǎn)所有人的雙重職能的分離，也不會因財產(chǎn)所有權(quán)一體保護(hù)的實現(xiàn)而完成。我們在強調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變的同時，還必須同時注意部分國有企業(yè)職能的轉(zhuǎn)變。中共中央十四屆三中全會的決定指出，現(xiàn)代企業(yè)制度的基本特征之一是“企業(yè)按照市場需求組織生產(chǎn)經(jīng)營，以提高勞動生產(chǎn)率和經(jīng)濟效益為目的，政府不直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動?！睉?yīng)當(dāng)“減輕企業(yè)辦社會的負(fù)擔(dān)”。其實是對這一問題的模糊認(rèn)識和不確切的提法。從行政法的角度來看，以往的國有企業(yè)實際上履行了行政機關(guān)的職能，把實現(xiàn)行政目標(biāo)當(dāng)成了自己的目標(biāo)，由此導(dǎo)致了“企業(yè)辦社會”等一系列惡果。②我們細(xì)加分析，就會驚人地發(fā)現(xiàn)，國有企業(yè)財產(chǎn)作為行政主體‘’行使所有權(quán)”的財產(chǎn)，其占有、使用、收益、處分等權(quán)能均符合行政財產(chǎn)的特征，而與民法上的財產(chǎn)大相徑庭。’‘政府的社會經(jīng)濟管理職能和國有資產(chǎn)所有者職能分開”，政府作為國有資產(chǎn)所有者的職能與其社會經(jīng)濟管理職能在行政法上是無法分開的。政府作為民法上的財產(chǎn)所有者的職能與其社會經(jīng)濟管理職能倒是可以分開的?？梢妵衅髽I(yè)改革的一端是政府職能的轉(zhuǎn)變，另一端應(yīng)該同時是部分國有企業(yè)職能的轉(zhuǎn)變，即由主要實現(xiàn)行政目標(biāo)轉(zhuǎn)為主要實現(xiàn)經(jīng)濟目標(biāo)。國有財產(chǎn)只有在民法領(lǐng)域才談得上與其它財產(chǎn)一體保護(hù)。如果不加區(qū)分地把一切國有企業(yè)財產(chǎn)都當(dāng)作民事財產(chǎn)來對待，勢必把作為行政財產(chǎn)的國有企業(yè)當(dāng)作民事財產(chǎn)來處理，或者把國有企業(yè)中的行政財產(chǎn)當(dāng)作民事財產(chǎn)來處理，造成理論上、立法上和實踐中的混亂。國有企業(yè)財產(chǎn)應(yīng)按其適用的法律制度和不同特征分別對待。它們履行各自的主要職能。有人已經(jīng)模糊地提出了這一問題，但未引起理論界的重視。全民所有制工業(yè)企業(yè)承包合同、租賃合同是行政合同，國有土地有償出讓合同、公共工程合同等也是行政合同，一些學(xué)者敏銳而正確地指出了這一點。①這意味著，在中國大量存在的以承包經(jīng)營責(zé)任制等為基礎(chǔ)的改革是以行政關(guān)系，是以行政法為基礎(chǔ)開展的。這是一個極其重要的突破口。(1)如果上述合同是行政合同，那么由其涉及的財產(chǎn)也應(yīng)是行政財產(chǎn)。而目前我國行政法學(xué)界對行政財產(chǎn)的研究幾近空白。(2)上述行政合同以往是當(dāng)作民事合同、經(jīng)濟合同來研究的，現(xiàn)在看來民法學(xué)界是走了點彎路。從今以后，在經(jīng)濟領(lǐng)域尤其是在國有企業(yè)向現(xiàn)代企業(yè)轉(zhuǎn)換的過程中，行政法應(yīng)該與民商法齊頭并進(jìn)，而不是由民商法孤軍奮戰(zhàn)，更不是將行政法局限在行政立法、行政處罰這些純粹的政府權(quán)力行為以內(nèi)，而應(yīng)將行政法上的財產(chǎn)權(quán)問題當(dāng)作重要內(nèi)容來研究。既然行政財產(chǎn)體現(xiàn)的是行政關(guān)系，那么就必然存在特定或不特定的相對人。行政主體在管理行政財產(chǎn)時就可能侵害相對人的合法權(quán)利。法國行政法對相對人在行政財產(chǎn)上的權(quán)利保障得相當(dāng)完備。例如，道路便利權(quán)是道路公產(chǎn)供公眾使用使命的一部分，是行政法上的權(quán)利。在道路的公共使用使命沒有廢除之前繼續(xù)存在。行政機關(guān)的決定侵害這一權(quán)利時，受害人可向法院提起撤銷之訴。而我國迄今沒有類似的保障制度，把對行政財產(chǎn)的管理單純當(dāng)作了行政機關(guān)的權(quán)力，沒有想到行政財產(chǎn)同時也是相對人的權(quán)利。在這種情況下，確立行政法上的財產(chǎn)權(quán)成為保障相對人合法權(quán)益的必要前提。在國際法上，認(rèn)定財產(chǎn)的公、私法性質(zhì)直接決定著國際法的適用，例如國家管轄權(quán)和國家豁免問題。確立行政法上的財產(chǎn)權(quán)就更為重要了。