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編者按：本論文主要從政府規(guī)制的理論基礎(chǔ)；美國規(guī)制政策的特點(diǎn)及其經(jīng)驗(yàn)借鑒；對我國政府規(guī)制改革的建議等進(jìn)行講述，包括了早期的政府規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)成因；新規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、正確劃分政府和市場的職能,逐步減少政府對市場的經(jīng)濟(jì)干預(yù)、從立法和執(zhí)法上加強(qiáng)對政府規(guī)制權(quán)力行使的約束、建立博弈框架,協(xié)調(diào)政府規(guī)制中博弈雙方的利益、規(guī)制機(jī)構(gòu)在對自然壟斷企業(yè)的監(jiān)管中,必須做到要政企分開等，具體資料請見：

【摘要】政府規(guī)制是針對市場失靈進(jìn)行的一種政府干預(yù)行為。本文在闡述了政府規(guī)制的理論基礎(chǔ)之后,對美國政府規(guī)制的特征進(jìn)行了探討。通過借鑒美國的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),提出了關(guān)于我國政府規(guī)制改革的幾點(diǎn)建議。

【關(guān)鍵詞】政府規(guī)制外部性信息不對稱博弈

政府規(guī)制本質(zhì)上是一種政府干預(yù),由于市場存在壟斷、外部性、公共產(chǎn)品、非價(jià)值物品、風(fēng)險(xiǎn)等微觀方面的缺陷,政府通過控制進(jìn)入、價(jià)格和質(zhì)量控制等手段對市場主體(主要是企業(yè))進(jìn)行微觀干預(yù),以彌補(bǔ)市場缺陷,糾正市場失靈。規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)是20世紀(jì)70年代以后逐步發(fā)展起來的一門新興學(xué)科,它主要針對政府規(guī)制的過程及作為其結(jié)果的市場均衡進(jìn)行系統(tǒng)的研究。

一、政府規(guī)制的理論基礎(chǔ)

1、早期的政府規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)成因

由于政府對市場的干預(yù)主要源自人們對市場失靈的認(rèn)識(shí),因此由市場失靈的幾大因素所形成的公共物品論、外部性理論和信息不對稱論就成為了政府規(guī)制的早期理論基礎(chǔ)。公共物品通常指不具備消費(fèi)的競爭性的商品。公共物品論認(rèn)為,這種非競爭性的特征決定了市場機(jī)制在公共物品領(lǐng)域中的失靈,為了糾正市場失靈,政府不僅要提供公共物品,而且還要對公共物品提供和交易過程進(jìn)行社會(huì)規(guī)制。

市場失靈的另一個(gè)因素——外部性是指單個(gè)消費(fèi)者或生產(chǎn)者的經(jīng)濟(jì)行為對社會(huì)其他人的福利產(chǎn)生影響。這種影響有好有壞:好的或積極的影響被稱為外部經(jīng)濟(jì);壞的或消極的影響被稱為外部不經(jīng)濟(jì)。外部性的存在扭曲了價(jià)格機(jī)制,價(jià)格體系不能傳達(dá)正確的信息,資源無法實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置。外部性理論認(rèn)為,外部性的普遍存在決定了政府規(guī)制的必要性。一方面政府規(guī)制減少或消除外部不經(jīng)濟(jì)的行為;另一方面還可以促進(jìn)外部經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)。

信息不對稱主要指市場活動(dòng)的參與者所擁有的市場特定交易信息存在著不對稱。一些參與者擁有更多的信息,處于信息優(yōu)勢,而另一方則處于信息劣勢,且雙方都知道這種信息分布狀態(tài)。由于信息的不對稱,在市場交易發(fā)生的前后可能分別引發(fā)逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn),導(dǎo)致市場機(jī)制運(yùn)行的無效率。政府規(guī)制可以緩解信息不對稱問題,鼓勵(lì)交易者之間加強(qiáng)信息溝通,建立市場信譽(yù),以矯正信息不對稱所引致的市場失靈。

2、新規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)理論

前面所論述的早期政府規(guī)制實(shí)踐主要以收益率規(guī)制(Rate-of-returnRegulation,ROR)為主。收益率規(guī)制主張通過限制企業(yè)資本投資收益率的辦法來使企業(yè)的資本獲得公正的收益(fairreturn),因此也被稱為公正報(bào)酬率規(guī)制。在收益率規(guī)制下,允許企業(yè)的資本投資賺得公正的收益,而不允許企業(yè)獲得超過公正收益率水平以外的利潤,只要企業(yè)的利潤率不超過公正收益率,企業(yè)就可以自由地選擇價(jià)格、產(chǎn)量和投入。收益率規(guī)制被廣泛地運(yùn)用于美國公用事業(yè)的規(guī)制實(shí)踐中。

收益率規(guī)制的優(yōu)點(diǎn)是可以保證企業(yè)收回成本和正常經(jīng)營,但缺點(diǎn)也很明顯:不僅增加企業(yè)X—非效率和過度投資效應(yīng)的可能性,而且還有可能由于規(guī)制機(jī)構(gòu)的自由裁決權(quán)過大,導(dǎo)致利益集團(tuán)的“尋租行為”和規(guī)制機(jī)構(gòu)與被規(guī)制企業(yè)之間的勾結(jié),造成社會(huì)福利的損失。這些弊端自20世紀(jì)60年代以來一直遭到很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家的批評,稱之為“規(guī)制失敗”或“政府失靈”。

隨著博弈論、機(jī)制設(shè)計(jì)理論、委托—理論的出現(xiàn)和發(fā)展,拉豐把建立在這三個(gè)理論基礎(chǔ)上的激勵(lì)規(guī)制理論稱為新規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)。新規(guī)制理論在信息不對稱的前提下,把最優(yōu)規(guī)制機(jī)制的設(shè)計(jì)作為研究的重點(diǎn),他們運(yùn)用博弈論以及機(jī)制設(shè)計(jì)理論,在規(guī)制者和規(guī)制企業(yè)的信息結(jié)構(gòu)、約束條件和可行工具的前提下,分析雙方的行為和最優(yōu)權(quán)衡,從而發(fā)展出一套對當(dāng)前規(guī)制實(shí)踐更有解釋力和指導(dǎo)意義的規(guī)范性理論。

二、美國規(guī)制政策的特點(diǎn)及其經(jīng)驗(yàn)借鑒

作為政府微觀經(jīng)濟(jì)職能的一個(gè)重要組成部分,政府規(guī)制在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所扮演的角色越來越重要。但是,與此相關(guān)的研究和實(shí)際操作還處于比較空白和薄弱的狀態(tài)。西方發(fā)達(dá)國家在這方面的經(jīng)驗(yàn)可以給我們很多有益的啟示。

美國是當(dāng)今世界上市場自由化程度最高的資本主義國家,在這一歷史背景下制定的政府規(guī)制政策也充分地體現(xiàn)出了其獨(dú)特的自發(fā)性和民主性等特征。首先,政府的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制趨緩,而社會(huì)性規(guī)制加強(qiáng)。這種趨勢集中表現(xiàn)在兩方面:一方面是經(jīng)濟(jì)性規(guī)制在全部被規(guī)制產(chǎn)業(yè)中所占份額的減少,同時(shí)社會(huì)性規(guī)制所占份額的增加;另一個(gè)方面表現(xiàn)在聯(lián)邦政府規(guī)制機(jī)關(guān)的支出數(shù)額的變化上,即社會(huì)性規(guī)制支出的總額遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)性規(guī)制。從這種表現(xiàn)來看,政府正在慢慢地退出對大部分市場的干預(yù),存在著一個(gè)市場化的趨向。

其次,在規(guī)制的立法和執(zhí)法的過程中貫徹自由和民主的原則。在規(guī)制實(shí)施過程中,為避免規(guī)制機(jī)關(guān)成為被規(guī)制企業(yè)的“俘虜”,以及保證市民團(tuán)體能夠以各種形式參與政策決定和監(jiān)督實(shí)施過程,采取了很多具體的措施。例如,在很多社會(huì)性規(guī)制實(shí)施的過程中,制定出明確的目標(biāo)值以及具體實(shí)現(xiàn)的時(shí)間期限,這樣就在某種程度上限制了規(guī)制機(jī)關(guān)的立法和執(zhí)法的任意性。而且,為了保證在立法和執(zhí)法過程中有足夠的市民團(tuán)體參與或者監(jiān)督,引入了聽證會(huì)制度,而且國家在財(cái)政上給予了相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)保證。

再次,美國重視規(guī)制成本的核算,努力提高規(guī)制效率。美國政府在上世紀(jì)70年代首先推出了降低規(guī)制成本的措施。1974年,福特總統(tǒng)要求對于主要的規(guī)制都要附加上有關(guān)“通貨膨脹壓力的闡述”?？ㄌ卣畡t在1978年在此基礎(chǔ)上追加成立了規(guī)制分析小組和規(guī)制委員會(huì)。到了里根政府時(shí)期,則對于主要的規(guī)制和規(guī)制規(guī)則都要實(shí)行成本—收益分析。尤其是新的規(guī)制在實(shí)施之前,必須要通過有關(guān)成本—收益的可行性審查。這種方式一直持續(xù)到了布什政權(quán)時(shí)期。

從以上的分析可以看到,完善的規(guī)制法規(guī)、完備的成本計(jì)算系統(tǒng)、獨(dú)立性很強(qiáng)的專門執(zhí)法機(jī)構(gòu)以及社會(huì)監(jiān)督的加強(qiáng)是美國政府進(jìn)行規(guī)制的重要特征。

三、對我國政府規(guī)制改革的建議

1、正確劃分政府和市場的職能,逐步減少政府對市場的經(jīng)濟(jì)干預(yù)

由于市場失靈的存在,不可能完全依靠市場對經(jīng)濟(jì)的自發(fā)調(diào)節(jié),經(jīng)濟(jì)制度大多是不同強(qiáng)度的市場調(diào)節(jié)和政府干預(yù)的組合。因此,正確劃分政府和市場的職能界限就顯得尤為重要。

首先,有些市場失靈是政府規(guī)制難以修補(bǔ)的,有些市場失靈恰恰是政府干預(yù)的結(jié)果,勉強(qiáng)干預(yù)勢必造成政府失靈。其次,政府規(guī)制是有成本的,只有在收益大于成本的前提下,才應(yīng)引入政府規(guī)制。最后,要準(zhǔn)確把握市場失靈。市場失靈有三種類型:一是由市場本身固有的缺陷導(dǎo)致的市場失靈,政府規(guī)制主要針對這種市場失靈;二是由于市場不發(fā)達(dá)或產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰導(dǎo)致的市場失靈,這種市場失靈應(yīng)通過加速市場發(fā)育或明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系來消除,政府干預(yù)只能作為臨時(shí)措施;三是由于政府干預(yù)導(dǎo)致的市場失靈,政府干預(yù)行為扭曲了市場或是消滅了市場,這種人為導(dǎo)致的市場失靈只能通過取消政府干預(yù)來消除。

規(guī)制的核心問題首先應(yīng)解決是否需要規(guī)制的問題,這是規(guī)制的前提條件,然后再考慮如何規(guī)制。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看,政府與市場的邊界隨著社會(huì)、科技的發(fā)展及制度的完善不斷變化,而且市場的邊界將不斷擴(kuò)大,政府規(guī)制的邊界將逐漸縮小。但在此過程中,由于缺乏有效監(jiān)督政府的制度框架、政府自利性等原因,可能會(huì)出現(xiàn)人為的回潮,即政府與市場的邊界向市場壓縮,規(guī)制領(lǐng)域擴(kuò)大。統(tǒng)治利益與社會(huì)利益發(fā)生沖突時(shí)常常會(huì)導(dǎo)致這一點(diǎn)。

2、從立法和執(zhí)法上加強(qiáng)對政府規(guī)制權(quán)力行使的約束在自由民主的社會(huì)中,行政管制本身就是由行政法所約束的。這種法律界定了行政機(jī)關(guān)在政府體制內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性的地位,確定了其所應(yīng)遵循的決策程序,并決定由獨(dú)立機(jī)關(guān)對其行為進(jìn)行司法審查的可能性和范圍。它確立了超越管理和管制中各個(gè)不同領(lǐng)域?qū)嶓w之間界限的、應(yīng)共同遵循的一套原則和程序。而我國目前在制約政府權(quán)力的意識(shí)方面,對行政程序制約政府權(quán)力功能的認(rèn)識(shí)方面,以及在尊重程序、信守程序等諸多方面存在明顯不足,在行政程序制度上相對滯后,并存在大量的行政活動(dòng)無序現(xiàn)象。

對于規(guī)制的制定,應(yīng)體現(xiàn)三大原則。首先應(yīng)遵守上位法原則,如違背這一規(guī)則將承擔(dān)被撤銷的后果,并由相應(yīng)的立法和司法機(jī)制給予監(jiān)督。其次是規(guī)制的成本—收益原則。該原則是規(guī)制制定與否的前提條件,如果成本大于收益,規(guī)制就沒有必要制定。因此應(yīng)將成本—收益原則納入規(guī)制制定過程,使之程序化。最后是普遍的參與原則。規(guī)制往往涉及到企業(yè)和消費(fèi)者兩方對立的利益,政府作為中立的第三方,必須兼聽兩方面的意見,做到立法公正。普遍的參與原則是避免層次較低的行政規(guī)章尋租的重要途徑。同時(shí),在規(guī)制執(zhí)行中,規(guī)制機(jī)構(gòu)必須遵循相應(yīng)的程序。對于規(guī)制執(zhí)行的后果,被規(guī)制人應(yīng)擁有充分的救濟(jì)權(quán)利。

3、建立博弈框架,協(xié)調(diào)政府規(guī)制中博弈雙方的利益

從這個(gè)角度來看,核心問題在于清除利益集團(tuán)的干擾,防止政府失靈。規(guī)制的對象大多是自然壟斷行業(yè),相對于分散的消費(fèi)者而言,自然壟斷行業(yè)更容易影響政府,采取對自己有利的規(guī)制。不少產(chǎn)業(yè)規(guī)制是由企業(yè)自身爭取來的,其目的在于獲得政府財(cái)政補(bǔ)貼,阻止其他市場進(jìn)入者,維護(hù)壟斷高價(jià),這導(dǎo)致企業(yè)缺乏降低成本的動(dòng)力,直接損害了社會(huì)和消費(fèi)者的利益。因此,政府規(guī)制機(jī)構(gòu)如何保持獨(dú)立公正,作為中立的第三方為企業(yè)和消費(fèi)者樹立博弈規(guī)則就顯得至關(guān)重要。同時(shí),形成對規(guī)制機(jī)構(gòu)監(jiān)督的框架,以保證規(guī)制機(jī)構(gòu)始終處于中立的地位。

規(guī)制機(jī)構(gòu)在對自然壟斷企業(yè)的監(jiān)管中,必須做到要政企分開,這是規(guī)制機(jī)構(gòu)獨(dú)立公正的前提條件。在消費(fèi)者與企業(yè)的博弈中,由于分散的消費(fèi)者群體組織成本高,存在“搭便車”的嚴(yán)重現(xiàn)象。規(guī)制機(jī)構(gòu)更應(yīng)扶植消費(fèi)者群體,組建大的消費(fèi)者社團(tuán)組織,增強(qiáng)與企業(yè)談判的能力,否則消費(fèi)者無法有效行動(dòng)起來與企業(yè)集團(tuán)博弈。只有在消費(fèi)者與企業(yè)集團(tuán)博弈充分的條件下,政府規(guī)制機(jī)構(gòu)才更能處于中立地位,構(gòu)建博弈規(guī)則,并予以裁決。

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