完善會計委派制管理
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【摘要】會計委派制是我國會計人員管理體制改革的一種新的嘗試,在試點過程中取得了較好的效果,但同時也存在不少問題。因此,要想把會計委派制作為一種制度創(chuàng)新還需要大力完善。
1998年中紀委二次全會上提出:“改革會計人員管理制度,在國有企業(yè)、國有控股企業(yè)進行會計委派制度試點?！睍嬑芍剖怯烧块T或企業(yè)產(chǎn)權(quán)所有者以所有者的身份,直接向企業(yè)單位委派主管會計或全體會計人員,為被委派單位進行會計業(yè)務并代表所有者對經(jīng)營者進行監(jiān)督的一種會計管理體制。會計委派制在試點及推廣應用過程中取得了一定成效,解決了股東無力進行監(jiān)督的缺陷,防止了國有資產(chǎn)流失;可以低成本、快捷地對內(nèi)部人進行有效監(jiān)督。但其負面作用也是十分明顯的。因此對它的利弊應有一個全面的認識。
一、會計委派制的動因
對經(jīng)濟組織實行會計委派制的動因,主要是為了整頓會計工作秩序。在改革過程中,在我國開始向市場經(jīng)濟過渡過程中,由于多種經(jīng)濟成分并存,政府對企業(yè)的直接控制減少,經(jīng)濟組織的自主經(jīng)營管理權(quán)利的擴大,出現(xiàn)了經(jīng)濟組織為謀取各自的多方利益進行各種違法、違紀行為。這些違法違紀問題最終都采取虛構(gòu)偽造手法,在會計核算中進行記錄。為此,國家政府曾制定了很多法律法規(guī),實施了很多治理宏觀經(jīng)濟環(huán)境和規(guī)范個別經(jīng)濟組織經(jīng)濟行為的措施,包括加強審計監(jiān)督、實施財務稅收大檢查,實施企業(yè)財務報表的獨立審計等,但均未達到預期的目標。為更好地解決上述問題,人們從中央領導的“會計人員統(tǒng)管統(tǒng)聘”的講話中著手進行試點,并取得了一定的實際成效。
二、會計委派制的積極作用
1.在一定程度上治理了會計信息失真
經(jīng)濟組織的會計資料是記錄和披露其經(jīng)濟活動情況的主要手段。一些不法管理者和理財人員,利用會計記錄資料作
假,假賬真算,真賬假算,虛構(gòu)經(jīng)濟組織的財務狀況,掩蓋其違法違紀經(jīng)濟事項。通過實施會計委派制,使會計人員不受經(jīng)濟組織管理當局的控制,獨立地實事求是地依據(jù)會計準則和財務制度進行會計核算,從而很好地克服了會計信息失真的現(xiàn)象。
2.使會計人員的工作相對獨立
我國現(xiàn)行的會計管理制度是任命制,會計作為一種管理活動直接依附于企業(yè),會計人員更成為企業(yè)的一員,與經(jīng)營者存在著利益與職業(yè)上的依附關(guān)系,這勢必造成會計監(jiān)督的不利。會計委派制使會計人員擺脫了與原單位的依附關(guān)系,能夠相對獨立地工作,能夠依法抵制單位的不合法行為,使會計工作進行良性運轉(zhuǎn)。
3.使會計監(jiān)督職能得到了很好的發(fā)揮
長期以來,會計理論研究的結(jié)果和我國會計法規(guī)均確定了會計具有經(jīng)濟監(jiān)督的職能,并對會計監(jiān)督寄予很高的期望,但實際執(zhí)行效果并不理想。實行委派制后,由于委派會計人員獨立于為之服務的經(jīng)濟組織之外,且直接歸屬經(jīng)濟組織的上層管理部門或財政部門,使會計監(jiān)督形成了上級對下級監(jiān)督需要的權(quán)力,會計監(jiān)督才真正發(fā)揮了作用。
4.加強了國有資產(chǎn)管理,在一定程度上防止了國有資產(chǎn)和集體資產(chǎn)的流失
目前國有企業(yè)缺乏內(nèi)部約束機制,對國有資產(chǎn)和預算收支主要靠外部監(jiān)督,由于這些外部監(jiān)督往往是事后和定期的,實際效果不盡如人意。由政府部門向國有企業(yè)委派會計,參與企業(yè)的重大決策,寓監(jiān)督于管理和服務之中,對企業(yè)經(jīng)濟活動實行全過程控制,對國家和企業(yè)負雙重責任,較好解決了國有產(chǎn)權(quán)代表缺位問題,有效地防止了國有資產(chǎn)的流失,使國家利益得到了一定程度的保障。
5.促進和提高了會計人員的業(yè)務水平及經(jīng)濟管理水平
會計委派制應有一套完整的任免制度,派出的會計人員本身應具備一定的文化素養(yǎng)和業(yè)務水平,通過相應的業(yè)務考試及考核,才能具備派出資格。這樣增加了會計人員的競爭,必然激勵會計人員學習的積極性,從而提高業(yè)務水平。同時會計委派制實行定期輪換制,不同單位有不同的管理模式,對會計人員的管理水平也是一種促進。提高了會計
隊伍的整體素質(zhì),規(guī)范了會計基礎工作。
三、會計委派制存在的缺陷
雖然試行了幾年的會計委派制,在防止會計信息失真,加強會計監(jiān)督,維護國家利益等方面起到了一定的積極作用,但會計委派制本身也存在很大的局限性。
1.實行會計委派制缺乏法律依據(jù)
目前,我國還沒有會計人員應采用委派制的法律依據(jù)。盡管《會計法》第五條規(guī)定:“國務院財政部門管理全國的會計工作。地方各級人民政府的財政部門管理本地區(qū)的會計工作?！钡@只規(guī)定了財政部門管理會計工作,并沒有規(guī)定企業(yè)的會計人員須由財政部門委派。為了適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求,加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度,真正轉(zhuǎn)變政府職能,實現(xiàn)政企分開,我國的《公司法》對企業(yè)會計人員的任免上做了明確的規(guī)定:會計人員由企業(yè)自主任免,其他部門無權(quán)干涉。因而,會計委派制成了政府干預企業(yè)事務的直接表現(xiàn)。所以說,目前推行會計委派制,缺乏法律依據(jù)。2.會計委派制不利于現(xiàn)代企業(yè)制度的建立
建立現(xiàn)代的企業(yè)制度是企業(yè)改革的方向?，F(xiàn)代企業(yè)制度的一個主要內(nèi)容就是政企分開,要求政府部門為企業(yè)提供一個寬松的經(jīng)營環(huán)境。企業(yè)是市場的主體,應該有自主的經(jīng)營權(quán),當然也應該有會計人員的任命權(quán)。會計委派制將會計人員的任命權(quán)集中到了政府部門,不利于政企分開,不利于現(xiàn)代企業(yè)制度的建立。
3.會計委派制不能解決財政部門、國有資產(chǎn)管理部門的會計委派問題
各級財政部門掌管著各級政府財政收支管理大權(quán),它既是預算內(nèi)外資金管理部門,又是預算內(nèi)外資金收支核算單位,無論從加強財政部門本身財務收支核算與監(jiān)督的角度,還是從全面推行會計委派制的角度,財政部門都應列為會計人員首選受派單位。由財政部門代表政府作為行政事業(yè)單位會計人員的委派單位,直接有礙行政事業(yè)單位會計委派制的全面推行。
4.理論上成立但實際中很難執(zhí)行
;會計委派制是隨著資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離,資產(chǎn)所有者和經(jīng)營者的利益并不完全一致作為理論根據(jù)的,應該說是成立的。在西方國家,沒有人會反對由股東會或大股東委派企業(yè)會計人員。問題在于,在我國的國有企業(yè),以及在以國有資產(chǎn)為主的股份制企業(yè),由于資本所有者虛擬,行使權(quán)力的股東(各級國有資產(chǎn)管理局及其職員),并不是真正的資本所有者(國家)。從某種意義上說,這些“股東”本身也是資本雇傭者,與同為資本雇傭者的經(jīng)營者相比較,并沒有本質(zhì)上的區(qū)別。與經(jīng)營者一樣,行使股東權(quán)利的“股東”的利益與資本所有者的利益也不完全一致。一旦發(fā)生利益沖突,“股東”能否站在資本所有者(國家)的立場維護真正的股東權(quán)益就很難說。這種情況下指望委派會計能夠真正行使會計監(jiān)督權(quán)只能是一種美好的期望。
5.會計委派制對防止會計信息失真只是一種理想化
任何一種制度的推行必定有一定的實現(xiàn)環(huán)境,以及與之配套的措施。假定委派會計是能夠代表資本所有者(國家)利益實施財務監(jiān)督。依據(jù)目前國家的財務會計制度,企業(yè)很多方面的支出在財務上是不允許開支的,而社會環(huán)境有時又要求經(jīng)營者不得不在這些方面進行支出。要花錢,委派會計肯定是不給的,于是經(jīng)營者不得不另想他法,繞過委派會計,搞“地下金庫”。這樣一來,會計信息使用者從委派會計那里得到的會計信息將更加失真。相對獨立的委派會計也許能夠依法大膽地抵制經(jīng)營者的不合法行為,但也只能保證會計信息處理不失真。而不能保證原始信息不失真。如果經(jīng)營者不將真實、完整的原始信息提供給委派會計,委派會計也就不可能向資本所有者(國家)提供正確可靠的會計信息。
6.會計委派制削弱了會計的分析決策職能
會計的職能有核算、監(jiān)督、預算、分析、決策。委派會計不屬于企業(yè)的一員,企業(yè)的經(jīng)營好壞與其沒有直接的利益關(guān)系。因此,委派會計所強調(diào)的只是會計核算與監(jiān)督,而不太重視經(jīng)營管理上所需要的會計預測、分析、決策,從而大大削弱了原本作為企業(yè)廠長經(jīng)理左膀右臂的會計的作用,不利于會計管理職能的發(fā)揮,不利于會計本身的發(fā)展。
總之,我們要用辯證和實踐的觀點來看待會計委派制,它不能醫(yī)治百病,它只是在一定程度上強化了會計基礎工作和服務監(jiān)督,加強了會計服務功能和目標責任制管理。要想徹底解決會計信息失真的問題,就必須對現(xiàn)行的會計委派制進行改革和大力完善,并把重點放在建立健全相關(guān)法律和法規(guī),使會計委派制的實施有法可依,構(gòu)建新型的會計人員職業(yè)化管理體制及提高會計隊伍的整體素質(zhì)和水平上來。
