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在交通建設(shè)項目審計過程，我們經(jīng)常發(fā)現(xiàn)工程竣工決算超概（預(yù)）算的現(xiàn)象，超概（預(yù)）算的主要原因是工程變更多，而變更常常較大幅度地超出原設(shè)計和審計人員的邏輯分析，審計人員懷疑有虛假變更，但變更手續(xù)有施工單位、監(jiān)理單位和建設(shè)單位簽字，審計人員對于護坡、邊溝、交通工程等一些可視工程量的真實性可以根據(jù)實地測量進行審核，但對于隱蔽工程變更的真實性、必要性就很難審核，因為無法取得充分和準(zhǔn)確的審計證據(jù)。

針對這種情況，我們嘗試了對交通建設(shè)項目實施全過程實時的跟蹤審計。這里所說的跟蹤審計不是一般的意義上的全過程審計（開工前財務(wù)收支審計、建設(shè)期間的財務(wù)收支審計和竣工決算審計），也不是指對審計決定（意見）落實情況進行檢查的后續(xù)審計。而是由出資人（代表國家出資的單位）派出審計組（或社會審計組織）到施工現(xiàn)場對工程的建設(shè)單位、監(jiān)理單位、施工單位所進行的工程建設(shè)（施工預(yù)算、施工組織、現(xiàn)場施工、工程計量、工程計價、工程變更和變更單價、工程結(jié)算、財務(wù)收支等）全過程進行實時的跟蹤審計監(jiān)督。

一、跟蹤審計試點情況

我們先后對長潭高速公路路面改造工程、株洲航電樞紐工程、長沙霞

凝港二期工程等項目進行了跟蹤審計試點，其中長潭高速公路路面改造工程已審計完畢，其余的跟蹤審計項目仍在進行過程中?，F(xiàn)將長潭高速公路路面改造工程跟蹤審計的情況介紹如下：

湖南省長沙至湘潭高速公路為京珠高速公路的一段，起于長沙市區(qū)東北牛角沖互通，止于湘潭馬家河，主線全長44.76公里，為雙向四車道，設(shè)計行車速度120km/h，路基寬度27.5m，路面寬度24m，路面類型為水泥砼路面。該路始建于1994年7月，1996年12月建成通車。

長潭高速公路通車以后交通流量很快就超過了原設(shè)計的流量，且大噸位車輛快速速增長，貨運車輛普遍嚴(yán)重超載，導(dǎo)致道路病害嚴(yán)重，由此引起行車速度降低、通行能力下降、交通事故發(fā)生率增加，以及養(yǎng)護成本上升。對此，我廳經(jīng)組織專家論證和報經(jīng)省政府批準(zhǔn)，決定對長潭高速公路路面進行改造，并委托社會審計組織對該項目的工程結(jié)算進行了跟蹤審計試點。

長潭高速公路路面改造工程結(jié)算跟蹤審計的范圍為瀝青路面加鋪、路基防護、橋涵加固、路面防排水處理、交通工程、舊路處治、附屬工程等。該路面改造工程結(jié)算（建安部份）最終核定為350,337,620元，通過對工程施工預(yù)算、工程變更、計量支付和工程結(jié)算全過程跟蹤審計，共核減40,350,645元。具體分步審核結(jié)果如下：

1、施工階段預(yù)算審核：

該工程的幾個主要合同（1、2、3、4標(biāo)）價格都是通過招標(biāo)確定的，審計是工程已開工近2個月時才進場，因此,只對后續(xù)工程預(yù)算進行了審核，預(yù)算合計送審金額11,063,108元，審定金額為9,572,008元，核減金額1,491,101元。

2、施工階段變更令審核：

該項目變更令合計送審金額100,094,605元，審定金額為65,773,864元，核減金額34,320,742元。

3、施工階段計量支付及結(jié)算審核：

該項目計量支付及結(jié)算合計送審金額354,876,422元，審定金額為350,337,620元，核減金額4,538,802元。其中：

①建安工程計量支付合計送審金額352,941,047元，審定金額348,461,165元，核減金額4,479,882元。

②交通維護工程計量支付合計送審金額1,935,375元，審定金額為1,876,455元，核減金額58,920元。

在該項目跟蹤審計中，我們將管理審計的理論運用到項目管理中。審

計組對該項目實施過程中計劃工程預(yù)算成本、已完工程預(yù)算成本、已完工程實際成本三大關(guān)鍵指標(biāo)實行動態(tài)控制，及時分析、預(yù)測出現(xiàn)預(yù)算超支和計劃滯后的情況，從而加強了建設(shè)項目事前預(yù)測評價和事中控制。特別應(yīng)該指出的是，審計過程中，我們督促建設(shè)單位建立了一套嚴(yán)格的計量支付程序，堅持先審計后付款和“一支筆”制度。具體來說就是審計組對每一個隱蔽工程和每一道工序都要會同建設(shè)單位、監(jiān)理到現(xiàn)場進行檢查驗收，對每筆計量支付和變更工程的單價和數(shù)量都要實行嚴(yán)格審查，從而確保了工程成本的合法、真實和準(zhǔn)確，有效地控制了工程投資。

該項目概算總投資為42216萬元，竣工決算反映的工程造價為378,054,670.69元，節(jié)約投資44,105,329.31元。

該項目計劃工期為一年，2003年5月29日開工，2003年11月29日恢復(fù)通車，2003年12月28日完成掃尾工程，實際工期7個月，比計劃工期提前5個月竣工。工程質(zhì)量經(jīng)湖南省交通建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督站檢驗評定為“優(yōu)良工程”。

從實施的效果來看，這次跟蹤審計比普通的事后審計具有明鮮的優(yōu)越性。審計組通過現(xiàn)場的實時監(jiān)督和對計量相關(guān)資料的嚴(yán)格審查，確保了工程計量和計價的合法性、真實性和準(zhǔn)確性，特別是有效地防止了隱蔽工程上的虛假變更和高估冒算等問題的發(fā)生，大大提高了工程審計的質(zhì)量，并充分發(fā)揮了審計監(jiān)督在控制工程造價，促進工程建設(shè)管理和廉政建設(shè)等方面的作用。

長潭高速公路的跟蹤審計的經(jīng)驗，得到了廳領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定，李安廳長指示，今后所有在建或新建的重點建設(shè)工程都要實行跟蹤審計。為此，我們制定了《湖南省交通建設(shè)項目跟蹤審計實施辦法》等一系列制度，使交通建設(shè)項目跟蹤審計制度成為一種長效機制。

二、主要作法和經(jīng)驗

（一）領(lǐng)導(dǎo)重視與支持是搞好跟蹤審計的重要前提

跟蹤審計是一種全新的審計方法，對此，建設(shè)、監(jiān)理、施工等單位一開始都多少感到有些迷感和不解，會提出種種理由拒絕、阻擾審計工作。有的提出交通部合同范本中沒有審計簽字程序，有的提出概算中沒有審計費預(yù)算，還有的認(rèn)為會影響工程進度等等。長潭高速公路改造工程跟蹤審計進點時就遇到過上述類似問題。為此，我廳分管工程建設(shè)的詹新華副廳長在一次現(xiàn)場辦公會議上明確指示，開展跟蹤審計是廳黨組的決定，是加強造價控制的新舉措，各方面必須積極配合。正是由于廳黨組和主管廳領(lǐng)導(dǎo)強有力的支持，該項審計試點工作終得以順利開展。

（二）加強審計前培訓(xùn)和宣教，提高全體工程建設(shè)者的認(rèn)識是搞好跟蹤審計的重要保證

跟蹤審計工作是一項新生事物，建設(shè)單位、監(jiān)理、承包商都不熟悉。因此，在對某項目進行跟蹤審計之前，有必要組織各參建單位的負(fù)責(zé)人和相關(guān)部門的工作人員進行培訓(xùn)，講解培訓(xùn)內(nèi)容主要是《審計法》關(guān)于國家建設(shè)項目審計的規(guī)定、《國家建設(shè)項目審計準(zhǔn)則》（審計署2003年3號令）、交通部《交通建設(shè)項目審計實施辦法》（交審發(fā)〔2000〕64號）和《關(guān)于加強交通建設(shè)項目審計監(jiān)督的通知》（交審發(fā)〔2001〕62號）等，上述這些法律法規(guī)都對跟蹤審計作了明確規(guī)定。通過培訓(xùn)和宣講，使廣大參建人員認(rèn)識到跟蹤審計工作的目的是為了加強投資控制，更加公正、合理、準(zhǔn)確地對工程造價進行鑒證，這與建設(shè)單位、監(jiān)理單位的工作目標(biāo)是一致的。同時，通過審計認(rèn)定后，建設(shè)單位可以大膽地計量支付，相應(yīng)的加快了工程結(jié)算速度，確保了施工單位合法的工程款的及時收回和民工工資的支付，這樣促進了工程進度的加快，對施工單位提高效益也是有利的。長潭高速公路改造工程跟蹤審計就是很好的證明。

至于審計費用問題，雖然交通部交公路發(fā)[1996]612號文《公路基本建設(shè)工程概算、預(yù)算編制辦法》中沒有明確審計費這一項目內(nèi)容，但在國家財政部關(guān)于基本建設(shè)財務(wù)管理的規(guī)定中，待攤投資允許開支“審計費用”，按物價部門的收費政策計算，高速公路投資較大，審計基數(shù)和核減額也會較大。因此，我們認(rèn)為，就是按物價部門現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)計算審計費，也可以滿足社會審計組織完成跟蹤審計任務(wù)的。而對于業(yè)主來說，支付的審計費相對于節(jié)約工程造價來說是完全合算和必要的。

（三）實行審計項目招標(biāo)制度，是確保審計質(zhì)量的重要措施

在目前行政審計人員普遍較少的情況下，為了做好跟蹤審計工作，更多的時候是要借助社會審計組織的力量。如何選擇好的審計隊伍，確保其依法依規(guī)、公正廉潔地實施審計同樣成為搞好這項工作的重要環(huán)節(jié)和課題。為此，我們制定了《湖南省交通審計項目招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》和《湖南省交通審計項目評標(biāo)專家和評標(biāo)專家?guī)旃芾頃盒修k法》，把工程審計招標(biāo)的起點定為概算超過1億元或?qū)徲嬞M估算價超20萬元的審計項目。通過招標(biāo)選定社會審計組織，由出資人（代表國家出資的單位）委托其實施跟蹤審計。

為規(guī)范審計行為，加強審計本身的監(jiān)督，我們在招標(biāo)文件和合同中明確，社會審計組織審計人員泄露秘密、以權(quán)謀私、玩忽職守、徇私舞弊等，損害出資人利益，影響工程造價和質(zhì)量，委托單位應(yīng)將情況通報其行業(yè)管理協(xié)會和資質(zhì)資信登記部門，并列入“黑名單”通報全省交通系統(tǒng)，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，可提請司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任。凡列入“黑名單”的社會審計組織五年內(nèi)不得進入我省交通系統(tǒng)從事審計業(yè)務(wù)。同時規(guī)定，社會審計組織對簽署的鑒定意見和提交的審計報告必須承擔(dān)審計責(zé)任。審計結(jié)果與國家審計等監(jiān)督機關(guān)復(fù)核結(jié)果存在差異時，社會審計組織應(yīng)無條件出面作解釋工作。如果因社會審計組織的過失而造成的經(jīng)濟損失，社會審計組織應(yīng)依法予以賠償。

（四）跟蹤審計有所為、有所不為是順利完成任務(wù)的重要手段

審計工作的深度、廣度、時間直接牽涉到審計成本的大小，這也是必須綜合考慮的。如果面面俱到，則審計成本較大，審計力量也恐不及。因此，在審計合同（協(xié)議）書中，應(yīng)明確跟蹤審計工作的范圍、重點和時間安排。從我們實施的情況來看，路面表層以下的隱蔽工程和變更工程應(yīng)是審計工作的重點，每個施工現(xiàn)場應(yīng)派兩人以上的審計人員全過程實時跟蹤，而路面表層以上的可視工程次之，可只在計量時進行審計。審計組不必參加質(zhì)量驗收工作，但要查閱質(zhì)量檢驗資料，只對合格和合格以上的工程進行計量。也不參加工程招投標(biāo)，但可以審查標(biāo)底、評標(biāo)報告等有關(guān)資料，對招投標(biāo)的過程和結(jié)果的合法性、有效性有權(quán)發(fā)表意見。

（五）做好審計結(jié)果溝通和協(xié)調(diào)工作，是按好跟蹤審計的重要環(huán)節(jié)

在跟蹤審計工作的實施過程中，不可避免地會出現(xiàn)一些審計組與建設(shè)單位、監(jiān)理方、施工承包商之間的不同意見，若協(xié)調(diào)不好，就影響工作。

我們的做法是，由出資人單位（審計委托單位）負(fù)責(zé)監(jiān)督、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)跟蹤審計工作。對于建設(shè)單位、監(jiān)理方、施工承包商之間協(xié)商不成的一般問題，由出資人單位（審計委托單位）審計部門負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，重大問題和涉及宏觀管理方面的問題由出資人單位（審計委托單位）主管領(lǐng)導(dǎo)召集審計、工程管理、計劃、財務(wù)等部門開會研究解決。

（六）建立嚴(yán)格的審計程序，是搞好跟蹤審計質(zhì)量的重要保證

跟蹤審計程序非常重要，跟蹤審計應(yīng)遵循監(jiān)督而不替代管理職責(zé)的原則，堅持在建設(shè)單位內(nèi)部管理的基礎(chǔ)上，實施再監(jiān)督。我們開展跟蹤審計是按下列程序進行的：

1、審計組（含社會審計組，下同）進點前應(yīng)制定審計方案，明確審計范圍、內(nèi)容、方式、程序、審計組人員分工及審計質(zhì)量控制辦法、并考察施工地點，確定工作駐點。

2、審計組進點后應(yīng)獨立租用方便到現(xiàn)場監(jiān)督的工作駐地，并自備交通工具，以旁站、巡查、測量、試驗等方法對工程施工量進行全過程現(xiàn)場審計監(jiān)督。

3、凡監(jiān)理處對承包商（供應(yīng)商）進行計量驗收時，必須通知審計組同往；驗收后，施工單位、監(jiān)理單位、建設(shè)單位、審計組四方在驗收單上簽字。

監(jiān)理單位對承包商（供應(yīng)商）進行質(zhì)量驗收時，不必通知審計組；審計組只查閱質(zhì)量檢驗證書，承認(rèn)合格工程以上等級的計量。

4、審計組收到建設(shè)單位簽字的承包商計量支付申請后，專業(yè)造價工程師應(yīng)逐項審核，提出核定數(shù)量和價款。若申報數(shù)量與審計現(xiàn)場驗收記錄不符或計價不準(zhǔn)確時，專業(yè)造價工程師可修改計量支付文件，并編制審計簽證單（審計記錄），施工單位、建設(shè)單位、審計人員三方在簽證單上簽章認(rèn)可。

5、審計組負(fù)責(zé)人只在最后審核無誤的計量支付文件上簽章。該計量支付文件報建設(shè)單位主管領(lǐng)導(dǎo)簽字后交建設(shè)單位財務(wù)部門辦理資金支付手續(xù)。

6、發(fā)生工程變更設(shè)計時，若需新定工程結(jié)算單價，先由施工單位申報，監(jiān)理簽證，工程管理部門審查后再交審計組審定。建設(shè)單位根據(jù)審計組審定的單價作為變更工程單價。

7、審計組對已完工的合同規(guī)定建設(shè)內(nèi)容的單項工程應(yīng)出具單項工程結(jié)算審核報告。建設(shè)單位在留足質(zhì)保金的前提下，根據(jù)審核報告辦理工程價款結(jié)算。

8、建設(shè)中期審計組應(yīng)向派出（委托）單位出具一至兩次投資控制情況和財務(wù)收支情況的審計報告。

9、全部工程基本完工且符合竣工驗收條件時，審計組應(yīng)出具全部工程建安投資部份的工程結(jié)算審核報告和竣工財務(wù)決算審計報告。

10、審計簽證單或?qū)徲媹蟾嬖谡髑蟊粚弳挝灰庖姇r，一般采用當(dāng)面交換意見、當(dāng)面簽字確認(rèn)的方法，如果當(dāng)面不能達成一致意見，之后應(yīng)采用書面交換意見的方法進一步協(xié)商；被審單位收到征求意見函后必須在十個法定工作日內(nèi)反饋意見，未反饋意見的視同默認(rèn)；審計組對被審單位反饋的意見應(yīng)認(rèn)真研究，認(rèn)為反饋意見正確的要相應(yīng)修改審計簽證單或?qū)徲媹蟾妫J(rèn)為反饋意見不正確的可以簽署審計意見或出具審計報告，但應(yīng)在附注中說明此事。

11、審計派出（委托）單位根據(jù)審計組出具的審計報告下達審計意見。委托單位如發(fā)現(xiàn)審計組出具的審計報告明顯存在不合法、不公正、不完整或報告形式不規(guī)范等問題，應(yīng)要求其糾正。審計組應(yīng)認(rèn)真糾正并對糾正后的審核報告負(fù)責(zé)。

三、跟蹤審計比一般事后審計的優(yōu)點

（一）跟蹤審計與事后審計最大的區(qū)別在審計人員能及時地對隱蔽工程進行現(xiàn)場審計，確保了審計對路面表層以下工程真實性與準(zhǔn)確性的監(jiān)督，大大提高了交通建設(shè)項目的審計質(zhì)量。

（二）由于變更工程的單價由審計在現(xiàn)場根據(jù)實際情況審定，確保了變更工程計量與計價的準(zhǔn)確、合理、合法，從而有效地控制了變更工程的造價。

（三）有利于監(jiān)理工作。試點項目的監(jiān)理單位認(rèn)為，在現(xiàn)場驗收工作中增加一層監(jiān)督，使監(jiān)理單位領(lǐng)導(dǎo)對基層監(jiān)理人員的工作感到放心一些。以前對工程造價實行事后審計，監(jiān)理處工作人員在工程完工后還要向?qū)徲嫿M作較長時間的解釋工作。實行跟蹤審計，工程完、審計也完，有利于監(jiān)理人員及時投入新的工作。

（四）有利于維護競爭有序的交通建設(shè)市場。目前，有的交通建設(shè)項目中標(biāo)價只相當(dāng)于標(biāo)底的60-70％，理論上肯定會要虧本。為什么有的施工單位敢于以低價投標(biāo)，主要指望并且實際上只有通過工程變更才能賺到錢。這對于其他一些施工企業(yè)明顯是不公平的，所以，在自由競價投標(biāo)工程項目的管理工作中實行跟蹤審計，對變更工程的計量與計價增加了一個監(jiān)督環(huán)節(jié)，這不僅對節(jié)約投資和廉政建設(shè)工作大有益處，而且也抑制了低價搶標(biāo)的現(xiàn)象。

（五）由于事后審計對隱蔽工程結(jié)算存在的疑點只能先詢問（質(zhì)疑）建設(shè)單位的相關(guān)負(fù)責(zé)人，建設(shè)單位因為已經(jīng)簽字認(rèn)可，肯定對自己的行為要作種種解釋和辯護，審計本來是審計施工單位的工程結(jié)算變成了與建設(shè)單位扯皮，跟蹤審計可避免這一現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（六）跟蹤審計不僅能及時糾正工程預(yù)算、工程結(jié)算和變更等影響工

程造價的問題，還可以通過審計組認(rèn)真、細(xì)致、負(fù)責(zé)的工作態(tài)度，廉潔自律的道德風(fēng)范和在實際工作中逐步建立起的威信，制止和防范工程計量、計價的虛報與冒算，從長遠(yuǎn)意義看，這才是跟蹤審計為出資人的投資控制作出的最大貢獻。

（七）跟蹤審計是將管理審計、風(fēng)險管理審計、內(nèi)部控制審計、環(huán)保審計等新的審計理論和方法運用到交通建設(shè)項目中，有利于提高交通建設(shè)項目的管理水平。

四、目前跟蹤審計面臨的困難

雖然國家建設(shè)項目審計準(zhǔn)則第二十三條明確對“財政性資金投入較大或者關(guān)系國計民生的國家建設(shè)項目可以對其前期準(zhǔn)備、建設(shè)實施和竣工投產(chǎn)的全過程進行跟蹤審計”。但沒有可操作的具體審計準(zhǔn)則，其他工程管理法規(guī)中又沒有相應(yīng)的規(guī)定，實際開展實時跟蹤審計的項目很少，導(dǎo)致工程管理部門和各參建單位一時難以接受，所以開展此項工作遇到的阻力和困難較多。如果要全面推行跟蹤審計，國家政策上應(yīng)當(dāng)進一步加以倡導(dǎo)，審計署要制定跟蹤審計的具體準(zhǔn)則，交通部在交通建設(shè)項目合同范本中增加跟蹤審計的相關(guān)條款，在交通工程概預(yù)算編制辦法中增加基本審計服務(wù)費預(yù)算的規(guī)定。只有這樣，此項工作的才能全面順利地開展起來，真正充分發(fā)揮審計監(jiān)督在控制工程造價，促進工程建設(shè)管理和廉政建設(shè)等方面的作用。