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在普惠性學(xué)前教育政策下，公辦園和普惠性民辦園有逐漸合一的趨勢(shì)，他們都是具有一定程度非政府性和民間性的事業(yè)單位，在此本文稱兩者為“普惠性幼兒教育機(jī)構(gòu)”。普惠性幼兒教育機(jī)構(gòu)現(xiàn)存問題首先，從概念上看，有部分人對(duì)“普惠性民辦園”的理解存在誤區(qū)，導(dǎo)致了政策的不合理偏向。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，人們總是下意識(shí)地將“公辦園”與公共利益、“民辦園”與私人利益相聯(lián)，這種理解也得到為數(shù)不少的教育管理者的認(rèn)同，進(jìn)而影響相關(guān)政策的制定和施行。部分學(xué)者認(rèn)為中央文件中所指出的“面向大眾”“、收費(fèi)較低”的普惠性與“民辦園”的“逐利性”有內(nèi)在的矛盾。然而，無論這種非政府部門名稱是“社會(huì)力量辦園”“、民辦園”抑或“私立幼兒園”，從各種政府文件上都看不到這三種名稱的定義與普惠性的“保質(zhì)量”“、普遍性”和“社會(huì)公正”之間存在何種沖突，一些學(xué)者也論證了民辦教育與公益性的不矛盾性。[1]其次，從管理上看，幼兒教育機(jī)構(gòu)固有的管理問題并沒有在普惠性政策施行之際得到有效解決。調(diào)查顯示“，在?。ㄊ校用?，目前極少數(shù)?。ㄊ校ｉT設(shè)有學(xué)前教育管理機(jī)構(gòu)。各區(qū)（縣）的情況則比較隨意，部分地區(qū)甚至沒有專設(shè)人員”。[2]政府缺乏專門管理機(jī)構(gòu)和專職人員，無法對(duì)現(xiàn)有問題進(jìn)行及時(shí)有效的發(fā)現(xiàn)。另外，學(xué)前教育中也存在“多頭管理”，導(dǎo)致了大量幼兒教育機(jī)構(gòu)“有人批沒人管”，使部分公辦園違背公益性舉辦高價(jià)園、部分未注冊(cè)的民辦“黑園”有機(jī)可乘。在普惠政策的推行下，各地方相繼出臺(tái)對(duì)普惠性幼兒園的認(rèn)定和管理制度，但其中有些標(biāo)準(zhǔn)要求過高，部分園所特別是一些民辦園在實(shí)際運(yùn)作中很難達(dá)到。此外，雖然各地方都有資金扶持普惠性幼兒教育機(jī)構(gòu)的舉措，但長效保障機(jī)制尚未建立，未來變數(shù)難以預(yù)料。再次，在監(jiān)控上，也存在著資金監(jiān)控和質(zhì)量監(jiān)控兩個(gè)方面的問題。在資金使用上，雖然各地方都在中央政策引導(dǎo)下加大對(duì)普惠性幼兒教育機(jī)構(gòu)的扶持，但缺乏對(duì)資金使用的監(jiān)管，資金是否用于改進(jìn)教學(xué)、利用效率等問題還是未知數(shù)。并且，一些地方單憑保育費(fèi)來認(rèn)定幼兒教育機(jī)構(gòu)的普惠性也欠妥，如果相應(yīng)幼兒園利用其他名目收費(fèi)，家長就很難享受到真正實(shí)惠；同時(shí)，對(duì)幼兒園“普惠”后的質(zhì)量監(jiān)控也缺乏相關(guān)細(xì)則，保質(zhì)是普惠性的前提，如果質(zhì)量隨著費(fèi)用降低而降低，明顯是得不償失的?？傊栈菪耘c辦園主體無關(guān)，重要的是相關(guān)園所是否提供了普惠性服務(wù)；普惠性幼兒教育機(jī)構(gòu)不等于廉價(jià)園，合理的收費(fèi)是普惠性的必要非充分條件，無論姓“公”姓“私”都應(yīng)該具有一種服務(wù)社會(huì)的精神（其公益性目標(biāo)高于對(duì)利潤的追求），應(yīng)該是一種承載著公共服務(wù)的民間力量———非營利組織。

普惠性幼兒教育機(jī)構(gòu)是典型的非營利組織

非營利性組織通常指為達(dá)成一定的個(gè)人或社會(huì)愿景、受法律和道德約束、不以營利為目的組織。較之于政府組織和企業(yè)組織，非營利組織也有其自身特點(diǎn)。薩拉蒙教授認(rèn)為，無論組織的名稱、形態(tài)和活動(dòng)領(lǐng)域，只要滿足組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性五個(gè)特征，即可被認(rèn)定為是非營利組織。[3]我國《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》借鑒國外定義并結(jié)合我國實(shí)情，指出“適用本制度的民間非營利組織應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備以下特征：該組織不以營利為宗旨和目的、資源提供者向該組織投入資源不得取得經(jīng)濟(jì)回報(bào)、資源提供者不享有該組織的所有權(quán)。”我國學(xué)者認(rèn)為“非營利性、非政府性、志愿公益性或互益性”是非營利組織的基本屬性，并且“公益性是非營利組織的第三個(gè)基本屬性，也是非營利組織最具特征的一個(gè)屬性?！盵4]

（一）從歷史看，幼兒教育機(jī)構(gòu)主要解決幼兒的撫養(yǎng)問題，是一種人本性實(shí)踐我國古代幼兒教育主要由家庭承擔(dān)，但當(dāng)家庭無法履行職責(zé)的時(shí)候，慈幼機(jī)構(gòu)便承擔(dān)起撫育幼兒的職責(zé)。宋朝時(shí)的舉子倉、慈幼局、慈幼莊等，無論是由官方還是民間人士創(chuàng)設(shè)，皆可得到政府支持，有些機(jī)構(gòu)甚至還有一套較為完整的制度，這些得到政府支持的慈幼機(jī)構(gòu)主要起著補(bǔ)缺的職責(zé)，目的在于使“幼有所養(yǎng)”，之后都有此類機(jī)構(gòu)出現(xiàn)。民國時(shí)期，隨著外國教會(huì)辦的學(xué)校逐漸減少，國內(nèi)私立幼稚園開始蓬勃發(fā)展，以熊希齡、陳鶴琴、陶行知等愛國教育家創(chuàng)辦的幼稚園，成為當(dāng)時(shí)學(xué)前教育的典范，并深刻影響到之后的學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展。在西方，幼兒教育機(jī)構(gòu)在傳播社會(huì)價(jià)值中的作用也十分凸顯。在歐洲私立幼兒教育機(jī)構(gòu)先于公立機(jī)構(gòu)誕生，歐文于十九世紀(jì)初創(chuàng)辦了世界上最早的幼兒教育機(jī)構(gòu)———幼兒學(xué)校，希望借助教育促進(jìn)兒童形成健康性格，以擺脫不良生活環(huán)境。十九世紀(jì)后半期至二十世紀(jì)初，公辦幼兒教育機(jī)構(gòu)逐漸增多，開始與非營利私立幼兒教育機(jī)構(gòu)一起承擔(dān)起增進(jìn)幼兒幸福、保障教育公平的責(zé)任。綜上所述，無論是政府舉辦還是民間舉辦，幼兒教育機(jī)構(gòu)自成立之初就借由照顧弱小、教育幼兒，從而達(dá)到引領(lǐng)社會(huì)價(jià)值、增進(jìn)公共利益的結(jié)果，是一種人本性實(shí)踐。現(xiàn)在，普惠性幼兒教育機(jī)構(gòu)延續(xù)并發(fā)展著這種實(shí)踐，并賦予其新的時(shí)代內(nèi)涵。

（二）從現(xiàn)實(shí)看，普惠性幼兒教育機(jī)構(gòu)追求慈幼之善符合公共利益慈幼觀在我國由來已久。原始社會(huì)和奴隸社會(huì)的人們?cè)诋?dāng)時(shí)生產(chǎn)力極度低下的情況下為兒童制造石球、對(duì)死去的兒童實(shí)行“罐葬”。早在公元前11世紀(jì)，西周就出現(xiàn)了中國最早的慈幼機(jī)構(gòu)“孺子室”。春秋戰(zhàn)國時(shí)期，孔子出于仁愛思想也提出了“大道之行也，天下為公。選賢與能，講信修睦，故人不獨(dú)親其親，不獨(dú)子其子，使老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥、寡、孤、獨(dú)、廢、疾者，皆有所養(yǎng)”[5]可見，慈幼意識(shí)是儒家齊家、治國、平天下思想中十分重要的一部分。孟子在描述他的理想社會(huì)時(shí)說道“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”。[6]慈幼不僅是單純的價(jià)值追求，更是個(gè)人與社會(huì)應(yīng)盡的職責(zé)與義務(wù)，它深深融入于我國傳統(tǒng)文化之中，并推動(dòng)著幼兒教育機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生和發(fā)展。普惠性幼兒教育機(jī)構(gòu)關(guān)照弱勢(shì)群體的利益，追求慈幼之善。弱勢(shì)群體的父母們常常為了生計(jì)奔波，無暇顧及家中的幼小子女，這些中下層的家庭又很難通過“拼關(guān)系”和“拼財(cái)力”來獲得相對(duì)優(yōu)質(zhì)卻短缺的學(xué)前教育資源。而布局廣泛、收費(fèi)合理、確保質(zhì)量的普惠性幼兒教育機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)象正是這些兒童，他們深入弱勢(shì)群體所在的社區(qū)，為他們的子女提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的學(xué)前教育服務(wù)，解決父母們的燃眉之急；他們面向中下階層的適齡兒童，呵護(hù)祖國未來的健康成長。構(gòu)建普惠性學(xué)前教育服務(wù)體系，是服務(wù)型政府理念的體現(xiàn)；而普惠性幼兒教育機(jī)構(gòu)本身，便是以“慈幼”為核心的公共服務(wù)實(shí)踐，他們秉承傳統(tǒng)的慈幼觀，給予適齡兒童（特別是弱勢(shì)群體子女）基本的、有質(zhì)量的學(xué)前教育服務(wù)，是一種向善的事業(yè)。從這一點(diǎn)看，普惠性幼兒教育機(jī)構(gòu)無疑是符合公共利益的。

（三）從發(fā)展看，普惠性幼兒教育機(jī)構(gòu)有利于促進(jìn)普惠性學(xué)前教育政策目標(biāo)達(dá)成目前學(xué)前教育政策著力解決的是“入園難”問題。“入園難”的本質(zhì)是現(xiàn)有資源無法滿足人民群眾日益增長的學(xué)前教育需求。學(xué)前教育資源的缺乏存在絕對(duì)缺乏和相對(duì)缺乏兩方面。[7]絕對(duì)缺乏體現(xiàn)為教育資源因短缺而導(dǎo)致的“競爭性”；相對(duì)缺乏可以理解為教育資源的“排他性”。導(dǎo)致相對(duì)缺乏的原因主要有兩點(diǎn)：其一，因?yàn)槭袌鲂袨槎鴮?dǎo)致的“排他性”，主要體現(xiàn)在營利性民辦園上———一方面是教育服務(wù)價(jià)格過高，超出了一般家庭的承受范圍，另一方面是價(jià)格低廉、質(zhì)量低劣無法讓家長放心；其二，由于利益集團(tuán)的參與而導(dǎo)致的顯性和隱形的“排他”，例如個(gè)別由某部門舉辦的公辦園，為了保護(hù)本團(tuán)體內(nèi)部員工的利益，以顯性或隱性的制度安排來阻礙外部人員子女入托，這種類型的幼兒園所提供的教育服務(wù)產(chǎn)品無疑是具有排他性的。普惠性幼兒教育機(jī)構(gòu)的直接目的是通過民間力量的介入，協(xié)助政府滿足人民最基本的學(xué)前教育需求，以此來履行機(jī)構(gòu)的社會(huì)使命。在吸納資源和維護(hù)弱勢(shì)群體利益方面，此類機(jī)構(gòu)具有兩大優(yōu)勢(shì)：其一，有能力匯集更多社會(huì)力量投入學(xué)前教育發(fā)展。非營利組織具有“非分配約束”，限制了組織管理者將捐贈(zèng)收入非法使用的可能性，鑒于教育市場信息的非對(duì)稱性，捐贈(zèng)人常常認(rèn)為只有投入于非營利機(jī)構(gòu)中，才能確?！拔锉M其用”。從這一點(diǎn)上來說，非營利組織有助于拓展學(xué)前教育資源的來源渠道，緩解學(xué)前教育資源的絕對(duì)缺乏。其二，它所具有的民間性和公益性能夠更好地保障弱勢(shì)群體的利益。要解決學(xué)前教育資源的相對(duì)缺乏，必須加強(qiáng)對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的扶助。市場化的私立機(jī)構(gòu)雖然同樣能夠給家長提供個(gè)性化的服務(wù)，但他們的營利行為有可能會(huì)妨害慈幼精神———例如為降低成本聘用不合格的教師，而普惠性機(jī)構(gòu)具有內(nèi)在的公益性，能夠更為自覺主動(dòng)地保護(hù)兒童的利益。因此，普惠性幼兒教育機(jī)構(gòu)能夠較好地解決“入園難”問題，從而有利于普惠性學(xué)前教育政策目標(biāo)的達(dá)成。

政府財(cái)政扶持普惠性幼兒教育機(jī)構(gòu)的重要性

（一）普惠性幼兒教育機(jī)構(gòu)盈利能力有限“盈利”和“營利”的概念不同：盈利就是指單位獲得的利潤，收入大于支出就出現(xiàn)盈利，是組織或個(gè)人市場運(yùn)營能力的標(biāo)志；“營利”是指一個(gè)謀求利潤的過程，而營利機(jī)構(gòu)和非營利機(jī)構(gòu)則是就機(jī)構(gòu)對(duì)盈利的處理方式不同而作出的分類。[8]“非營利”不等于“非盈利”，普惠性幼兒教育機(jī)構(gòu)特別是其中的民辦園盈利能力是有限的。一般來說，幼兒教育機(jī)構(gòu)收入主要由幼兒園收費(fèi)、政府獎(jiǎng)補(bǔ)、社會(huì)捐資助學(xué)等組成；而支出主要由人員成本、公務(wù)開支、業(yè)務(wù)開支和固定成本組成。該民辦園是省二級(jí)幼兒園，班級(jí)數(shù)12個(gè)，在園幼兒數(shù)432名，教職工總數(shù)45名。從表中可看出，一方面該幼兒園總體是盈利的（21.69%），收入絕大多數(shù)依靠向家長收費(fèi)（92.76%），政府獎(jiǎng)補(bǔ)占比很少，符合大多數(shù)民辦園的情況。較之于公辦園較為合理的保育費(fèi)，民辦園由于較少得到政府補(bǔ)貼而主要依靠收費(fèi)生存，普惠性必然要求收費(fèi)的降低，這將極大壓縮民辦園的收入，無疑會(huì)帶來巨大的資金壓力。另一方面，在支出上，有學(xué)者調(diào)查合肥市的公辦園、民辦園的經(jīng)費(fèi)收支狀況后，得出民辦幼兒園經(jīng)費(fèi)壓力最大，其次是自收自支型公辦園和差額撥款公辦園，但即使是情況較好的差額撥款公辦園經(jīng)費(fèi)條件也是捉襟見肘。[9]民辦園特別是最初由私人投資建立的民辦園前期投入巨大，在轉(zhuǎn)為普惠性民辦園之后，這部分投入會(huì)成為很大的負(fù)擔(dān)；自收自支型公辦園僅僅省去了前期投入，日常運(yùn)轉(zhuǎn)還需依靠少量的收費(fèi)，隨著教師工資和物價(jià)水平的上漲，部分園所也將入不敷出?？梢姡?cái)政補(bǔ)貼對(duì)于維護(hù)幼兒教育機(jī)構(gòu)的普惠性是非常重要的，為此，政府有必要適度加大對(duì)普惠性幼兒教育機(jī)構(gòu)的財(cái)政扶持力度。

（二）政府的支持對(duì)非營利機(jī)構(gòu)的發(fā)展具有重要作用非營利機(jī)構(gòu)雖然在吸納社會(huì)資金上具有優(yōu)勢(shì)，但政府的支持仍然是必不可少的。約翰•霍普金斯的非營利部門比較項(xiàng)目顯示，從全球范圍來看，私人慈善基本上不構(gòu)成非營利部門的主要收入來源（僅占收入的11%），而會(huì)費(fèi)和其他商業(yè)收入（49%）和公共部門的支付（40%）占據(jù)了收入的絕大部分。而在公共部門主導(dǎo)的國家中，非營利收入的主要來源不是會(huì)費(fèi)和報(bào)酬，而是公共部門的贈(zèng)款和合同，[10]雖然該項(xiàng)目沒有包含對(duì)中國的研究，但從社會(huì)慈善事業(yè)尚不發(fā)達(dá)的現(xiàn)狀而言，中國的非營利組織的收入事實(shí)上也主要依賴政府部門。非營利組織和政府在學(xué)前教育領(lǐng)域的合作也確實(shí)取得了積極的效果，Selden等研究了早期兒童教育中合作關(guān)系的調(diào)查數(shù)據(jù)(I-PIECE)后表示“：（政府和非營利機(jī)構(gòu)之間）跨部門的合作對(duì)組織（非營利機(jī)構(gòu)）的管理、項(xiàng)目和員工產(chǎn)出方面都有明顯影響。并且，這種密切合作在員工報(bào)酬、人事變動(dòng)和學(xué)校滿意度上的積極影響具有統(tǒng)計(jì)上的顯著性”。[11]可見，只有政府積極履行管理和監(jiān)督職責(zé)，加強(qiáng)同非營利幼兒教育機(jī)構(gòu)的組織間合作，確保合理的資金投入，才能確保機(jī)構(gòu)的長遠(yuǎn)、健康發(fā)展。

普惠性幼兒教育機(jī)構(gòu)管理政策創(chuàng)新

（一）落實(shí)政府職責(zé)，加大扶持力度作為非營利機(jī)構(gòu)，普惠性幼兒教育機(jī)構(gòu)自身力量是有限的，為此，應(yīng)進(jìn)一步建立和完善政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的辦園體制，充分認(rèn)識(shí)普惠性幼兒教育機(jī)構(gòu)的公益性和非營利性，將公辦園和普惠性民辦園的發(fā)展納入整體規(guī)劃，依照本地實(shí)際情況確定不同類型機(jī)構(gòu)的比例，制定具體政策，落實(shí)政府職責(zé)。“國十條”提出發(fā)展學(xué)前教育“必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)，社會(huì)參與，公辦民辦并舉，落實(shí)各級(jí)政府責(zé)任，充分調(diào)動(dòng)各方面積極性”，明確規(guī)定了各級(jí)政府在學(xué)前教育發(fā)展中的主導(dǎo)責(zé)任，在發(fā)展公辦園的同時(shí)，積極扶持普惠性民辦園的發(fā)展，是政府落實(shí)職責(zé)的重要體現(xiàn)。政府穩(wěn)定長效、充足合理的資金投入無疑是確保普惠性的關(guān)鍵。浙江省杭州市的學(xué)前教育發(fā)展水平位居全國前列，為了保障普惠性幼兒教育機(jī)構(gòu)資金來源，《杭州市委市政府關(guān)于加快推進(jìn)學(xué)前教育均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展的若干意見》規(guī)定了“：各區(qū)、縣（市）學(xué)前教育事業(yè)費(fèi)（各區(qū)學(xué)前教育事業(yè)費(fèi)達(dá)到同級(jí)教育事業(yè)費(fèi)的8%以上，5縣（市）達(dá)到5%以上）、市本級(jí)和各區(qū)、縣（市）在地方教育附加（20%）、每年的土地出讓金（0.5%）”，明確指出要“引導(dǎo)和支持民辦幼兒園提供面向大眾、收費(fèi)較低的普惠性服務(wù)”；在資金使用上，2010年的《杭州市學(xué)前教育專項(xiàng)資金管理辦法》中明確規(guī)定學(xué)前教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用要“體現(xiàn)公辦、民辦幼兒園一視同仁”，并且在獎(jiǎng)勵(lì)資金方面給予新評(píng)上省一級(jí)幼兒園的民辦園5萬元的獎(jiǎng)勵(lì)（公辦園為3萬元）。

（二）創(chuàng)新管理思路，推動(dòng)社會(huì)參與政府職能從管制轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，既是公民社會(huì)興起的標(biāo)志，也是非營利組織發(fā)展的契機(jī)。政府由原來高高在上的“管理者”角色轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂献髡摺苯巧?，政府與非營利組織為了達(dá)到共同的目標(biāo)，必然要相互尊重、有效合作。非營利組織的活力就在于“民間性”，大部分活動(dòng)的開展都是建立在社區(qū)協(xié)助的基礎(chǔ)上。因此，政府應(yīng)該扮演普惠性幼兒教育機(jī)構(gòu)合作者、指導(dǎo)者的角色，鼓勵(lì)這些機(jī)構(gòu)面向社區(qū)，充分利用社區(qū)資源，包括激發(fā)社區(qū)群眾的參與意識(shí)。在新的學(xué)前教育公共服務(wù)體系中，政府、普惠性幼兒教育機(jī)構(gòu)、社區(qū)的關(guān)系應(yīng)該呈現(xiàn)如下的協(xié)作系統(tǒng)：在這一系統(tǒng)中，政府、普惠性幼兒教育機(jī)構(gòu)、社區(qū)都是系統(tǒng)運(yùn)營的重要組成部分，每個(gè)參與者同時(shí)也是決策者，都可以影響這一系統(tǒng)的運(yùn)營方式和評(píng)價(jià)規(guī)則。在三者關(guān)系方面，政府是系統(tǒng)的倡導(dǎo)者，為普惠性幼兒教育機(jī)構(gòu)的普惠性服務(wù)提供政策和資金上的支持，并進(jìn)行常規(guī)監(jiān)管和評(píng)定，同時(shí)依照社會(huì)需求對(duì)政策適度調(diào)整；普惠性幼兒教育機(jī)構(gòu)發(fā)揮著重要的中介作用，一方面接受政府部門的支持并提供公共服務(wù)，一方面借由社區(qū)中成員的管理參與和反饋，改進(jìn)服務(wù)的人性化程度，提高品質(zhì)；社區(qū)成員是這一系統(tǒng)中的有機(jī)組成部分，他們是向普惠性幼兒教育機(jī)構(gòu)提供資金的重要來源，同時(shí)參與機(jī)構(gòu)的管理、監(jiān)督日常運(yùn)作，向政府部門進(jìn)行反饋、協(xié)助常規(guī)管理的完善。

作者：呂蘋付欣悅單位：浙江大學(xué)公共管理學(xué)院浙江師范大學(xué)杭州幼兒師范學(xué)院