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一、失地農民社會保障內部結構的研究動態(tài)

失地農民社會保障就是針對由于公共利益征地導致的失地農民，政府通過一系列政策和策略，在社會生活和經濟等方面為他們提供幫助，保障失地農民利益、促進社會公平、維護社會穩(wěn)定的一種社會制度。關于失地農民社會保障的內部結構，目前學術界有以下幾種分類。紀曉嵐（2009）撰文指出失地農民社會保障包括社會保險的五險內容，還囊括教育援助、法律援助、住房救助等內容。李兵（2010）強調失地農民社會保障應以養(yǎng)老保障為重點，包括失業(yè)保險、工傷保險、醫(yī)療保險、最低生活保障、就業(yè)培訓和社會服務制度。馬曉磊（2010）闡述了失地農民社會保障應當包括養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、就業(yè)保障和最低生活保障等。雖然學術界對社會保障內部結構尚未有完全相同的認識，但基本思想是一致的，即包括養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)和最低生活保障等內容。從縱向公平的角度看，為了保證農民失地前后的利益對等，建立一個合理的失地農民社會保障結構，首先需要了解土地承擔著何種保障功能。家庭聯產承包責任制的全面推行，使得農村社會保障由以土地為基礎的“集體保障”變?yōu)橐约彝閱挝坏摹巴恋乇Ｕ稀?，土地為農民提供最低生活保障、就業(yè)崗位、養(yǎng)老保障的同時，還提供了致富資本以及低成本的生活方式。所以，政府建立的失地農民社會保障應當具有土地承載的功能；從橫向公平的角度來說，失地農民社會保障應當具有社會公平性，失地農民應該與城鎮(zhèn)居民享有同等程度的社會保障。本文從失地農民社會保障內部結構的縱向和橫向公平角度出發(fā)，根據城鄉(xiāng)二元結構的發(fā)展特點，采用學者馬曉磊對于失地農民社會保障內部結構劃分的觀點，結合當前失地農民社會保障的現實情況，探討其內部結構的不均衡問題，并為實現我國失地農民社會保障內部結構的均衡發(fā)展提出相關建議。這對解決“三農”問題，促進社會公平，維護社會穩(wěn)定具有一定現實意義。

二、失地農民社會保障內部結構不均衡的現狀

（一）養(yǎng)老保障發(fā)展態(tài)勢良好養(yǎng)老保障關系著失地農民的未來生活。土地是農村養(yǎng)老保障的基礎，大量土地被征用使得養(yǎng)老保障的中心由土地保障向家庭保障轉移。然而人口老齡化的加劇，大大削弱了家庭保障功能。相關研究表明，截至2020年，農村65歲以上老年人口占總人口的預計比例將達14．0％～17．7％，家庭保障受到極大沖擊。征地補償在短期內提高了失地農民的收入，但補償不具有可持續(xù)性，長期養(yǎng)老問題仍得不到解決，各地政府都在積極探索失地農民養(yǎng)老保障道路。目前全國大范圍地區(qū)都積極做好失地農民養(yǎng)老保障工作。2006年國務院頒發(fā)了《關于切實做好被征地農民社會保障工作有關問題的通知》（勞社部發(fā)［2007］14號），截至2013年6月，全國已有29個省出臺了《被征地農民社會保障實施辦法》，從制度上保證了工作的開展，浙江、四川、重慶等地工作做得尤為突出。浙江省將失地農民養(yǎng)老保障分為基本養(yǎng)老保險、基本生活保障和雙低保障三種類型，并按照不同年齡段建立差異化養(yǎng)老保障制度；四川省主要按照城區(qū)、郊縣兩個檔次的地域劃分和不同年齡段建立適合本地區(qū)的養(yǎng)老保障制度；重慶市則是委托第三方將失地農民養(yǎng)老保險與商業(yè)保險公司相掛鉤建立的農村商業(yè)養(yǎng)老保險制度。在補償方面，根據《中華人民共和國土地管理法》的有關規(guī)定，征地補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費，補償范圍較全面。補償資金一部分可以用于繳納養(yǎng)老保險。失地農民養(yǎng)老保障資金來源于個人，并輔以集體補助和政府政策扶持，減輕了失地農民的負擔。這些模式在一定程度上解決了養(yǎng)老保障的問題，解決了失地農民的后顧之憂。

（二）醫(yī)療保障逐步推進醫(yī)療保障能夠增強失地農民的抗風險能力。失地農民醫(yī)療保障主要包括城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、新型農村合作醫(yī)療以及失地農民醫(yī)療保險，其中覆蓋范圍最廣的是新型農村合作醫(yī)療。2002年，國務院提出要逐步建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農村合作醫(yī)療制度。2010，逐步實現基本覆蓋全國農村居民。截止2013年底，全國2485個縣（市、區(qū)）開展了新型農村合作醫(yī)療，參合人數8．20億，參合率達到98．7％，籌資總額為2972．5億元，補助標準提升到280元每人每年。失地農民醫(yī)療保障覆蓋面和報銷比例大大提高，目前報銷比例已達到70％。但是在新型農村合作醫(yī)療制度運行過程中，報銷手續(xù)繁瑣，過程緩慢，政府還需要慢慢簡化報銷程序?？傮w來說，新型農村合作醫(yī)療的良好發(fā)展，彌補了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險和失地農民醫(yī)療保險的不足，失地農民醫(yī)療基本得到保障。

（三）就業(yè)保障執(zhí)行力度小就業(yè)保障反映了失地農民的持續(xù)發(fā)展能力。農民失去土地等于失去了最根本的就業(yè)崗位，形式上已從農民轉化為市民，實質上并未從農業(yè)崗位向非農崗位轉化。失地農民因自身文化素質偏低、就業(yè)觀念落后等原因，不能快速再就業(yè)，在向非農崗位就業(yè)轉化過程中處于劣勢地位。而且，無論征地主體是政府還是開發(fā)商，對失地農民采取一次性發(fā)放現金的補償方式后，并未及時提供就業(yè)指導服務，如就業(yè)安置、就業(yè)培訓等。目前，中國失地農民的失業(yè)率在15％～30％之間，發(fā)達地區(qū)的失業(yè)率為19．1％。部分地區(qū)雖出臺了就業(yè)安置政策，但多因工作的暫時性和形式性，失地農民即使就業(yè)了也會很快失業(yè)，沒有形成一條龍的失地農民就業(yè)服務體系。在制度上，1999年國務院頒布了《失業(yè)保險條例》，其覆蓋范圍包括企業(yè)、事業(yè)單位和政府，主要針對城鎮(zhèn)居民，失地農民屬于非正規(guī)就業(yè)人員的范疇，被排除在《失業(yè)保險條例》之外。后期雖頒布了《社會保險征繳暫行條例》，地方政府可按實際情況擴大失業(yè)保險覆蓋面，但只有部分地區(qū)將失地農民納入保障體系。從資金層面上看，我國失地農民基數大，在有限的失業(yè)保險基金情況下，人均失業(yè)保險金額少，保障能力受到限制，阻礙著保障目標的實現。同時，較低的給付額也降低了農民的投保意愿。失地農民就業(yè)保障問題進一步突出。

（四）最低生活保障仍未得到解決最低生活保障關系著失地農民生活存亡問題。不管是對于年老者還是年輕者，失地后農民生活如何保障成為當前亟需解決的問題。由于就業(yè)保障制度不健全，失地農民基本依靠僅有的征地補償費維持生活，這種坐吃山空的做法，對家庭和社會的穩(wěn)定都將構成一定危害。目前，在全國僅有極少數地區(qū)做的比較好。浙江省、江蘇省將失地農民基本生活保障制度分為四類，其中一類是最低生活保障型。雖然有最低生活保障，但是與當地的經濟發(fā)展水平相比，保障水平仍然很低，且保障待遇是與繳費水平相掛鉤，沒有充足的資金來源，失地農民最低生活保障制度將難以穩(wěn)健持續(xù)地運行。表面上社會保障資金是按照資金籌集的社會化、多元化原則來繳納，由政府、集體及農民三方共同負擔，實質上基本來自征地補償費。當失地農民將征地補償費用于繳納養(yǎng)老、醫(yī)療等保險時，就沒有足夠資金去保障當前的生活，在現行較低的征地補償標準下，這種籌資模式是將失地農民現有征地補償費轉移為未來生活保障金，以犧牲失地農民利益為代價，最低生活保障問題并未得到解決。

三、失地農民社會保障內部結構不均衡的原因

從失地農民社會保障內部結構的現狀可以看出，目前政府在養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障工作方面做的較好，而就業(yè)保障和最低生活保障問題仍然突出，內部結構發(fā)展不均衡，主要原因有以下三個方面：

（一）失地農民社會保障制度執(zhí)行力度差我國《物權法》《土地管理法》《被征地農民社會保障實施辦法》《關于切實做好被征地農民社會保障工作有關問題的通知》等各種法律和國家文件都規(guī)定要落實好被征地農民社會保障工作，但在實際執(zhí)行過程中，由于各種原因，失地農民社會保障制度執(zhí)行力度差。政府管理職能分工越來越細，失地農民社會保障工作由財政部、人力資源與社會保障部等部門主管，多頭領導的情況容易導致互相推諉責任。政府對于養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)和最低生活保障工作的執(zhí)行情況了解程度低，對資金的監(jiān)管力度也不夠，導致四者的發(fā)展不均衡，養(yǎng)老、醫(yī)療保障工作落實較好，而就業(yè)和最低生活保障問題依然突出。

（二）失地農民社會保障資金不充足失地農民社會保障資金主要來源于征地補償費。從我國現行征地補償標準來看，政府主要按照《土地管理法》的相關規(guī)定進行補償，以產值倍數為依據。然而，這種標準只考慮到土地的農業(yè)產值?，F代農業(yè)已不同于傳統(tǒng)意義上的農業(yè)，是集休閑農業(yè)、生態(tài)農業(yè)、觀光農業(yè)于一體，現行征地標準低于土地實際價值。在市場經濟時代，應用市場經濟手段取代計劃經濟手段來解決征地交易問題。當前征地補償標準主要按照政府政策文件來執(zhí)行，并未充分利用市場這只看不見的手來調控。在征地過程中，很多農用地轉變?yōu)樯虡I(yè)用地，政府在進行補償時卻沒有考慮土地增值因素，農民沒有獲得同等價值的補償。較低的征地補償標準使得社會保障資金不充足。當將更多的資金用于養(yǎng)老、醫(yī)療保障時，就業(yè)和最低生活保障資金就變少，資金的不充足使得四者難以做到平衡。

（三）未能協(xié)調好養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)和最低生活保障的關系做好就業(yè)保障工作，使失地農民能夠再就業(yè)，讓其獲得經濟來源，是做好失地農民養(yǎng)老、醫(yī)療和最低生活保障的支撐。失地農民社會保障內部結構的不均衡歸根結底是資金問題。當前政府重視養(yǎng)老和醫(yī)療保障，忽視就業(yè)保障，沒有協(xié)調好養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)和最低生活保障的關系。開源工作不完善，不能為失地農民社會保障資金提供長期保障。失地農民長期處于失業(yè)狀態(tài)下，沒有多余資金購買社會保險，最低生活也得不到保障，導致沒錢就沒保障、沒保障就沒錢的惡性循環(huán)，阻礙了失地農民社會保障內部結構的發(fā)展。

四、實現失地農民社會保障內部結構均衡的對策

（一）加強政府執(zhí)行力度，強化行政監(jiān)督為了落實好失地農民社會保障工作，應將已有法律法規(guī)文件真正落到實處，加強政府執(zhí)行力度，強化行政監(jiān)督。嚴格落實《土地管理法》中的有關條款，保障失地農民利益。加強失地農民社會保障資金的落實，提高政府工作透明度，做到公私分明，防止權力濫用。讓失地農民能與城鎮(zhèn)居民一樣，享受應有的保障待遇。

（二）完善征地補償標準，規(guī)范分配制度在土地交易過程中，應充分發(fā)揮市場的作用。征用土地要按市場價格對失地農民進行補償，變“不完全補償”為“完全補償”。國家通過土地交易稅，利用稅收手段調節(jié)土地供需，進而影響土地交易價格。征地過程中，如有土地用途發(fā)生改變的，應當考慮土地增值價值，提高被征地農民的經濟補償標準，積極探索建立與市場經濟相適應的、新型的土地征用補償機制。國家提高征地補償標準，一定程度上為失地農民繳納各種保險費提供了保障。

（三）加強促進失地農民再就業(yè)經濟是基礎，失地農民一旦有了經濟來源，能夠解決最低生活保障問題，就不用依靠國家發(fā)放的最低生活保障金來維持生活，也有多余的資金來繳納社會保險。再就業(yè)既能帶動經濟發(fā)展，也會減輕政府財政負擔。加大對失地農民再就業(yè)的培訓力度，建立失地農民培訓基金，提供與市場需求相適應的培訓。政府通過建立失地農民培訓基金，加大培訓資金的投入力度，彌補農民“文化和技能上的欠缺”。將政府、學校和企業(yè)三方有力聯合起來，充分利用學校和企業(yè)的資源，對農民進行快速、有效的職業(yè)培訓。同時，還需因地制宜，各個地區(qū)的特色經濟不同，政府應加強就業(yè)培訓的針對性，使培訓內容能夠迎合當地勞動力市場的需求。大力促進城郊經濟、就地發(fā)展農副產品加工業(yè)，尤其是勞動密集型產業(yè)。在我國就地轉移的城鎮(zhèn)化導向下，發(fā)展城郊經濟、就地發(fā)展農副產品加工業(yè)等勞動密集型產業(yè)對創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位、吸納更多的農村剩余勞動力有很大空間。所以，平衡好養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)和最低生活保障之間的關系，不偏頗一方，對消除城鄉(xiāng)二元結構、實現城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有重要的推動作用。

作者：陳丹單位：安徽農業(yè)大學經濟管理學院