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摘要：土地作為生產(chǎn)和生活的載體，因其自然和社會屬性成為經(jīng)濟增長和社會進步的支撐和支持條件，土地整理對土地資源的合理配置和可持續(xù)利用有重要意義。本文從土地整理的現(xiàn)狀和存在的問題出發(fā)，通過分析產(chǎn)生諸多問題的原因，提出解決土地整理過程中出現(xiàn)的諸如權屬調整等問題的對策，以及作出一些有益的探索。

關鍵詞：土地整理；權屬;調整

土地資源作為人類生存和發(fā)展的首要資源，土地資源的可持續(xù)利用是社會可持續(xù)發(fā)展的基礎。土地整理是實現(xiàn)土地可持續(xù)利用的有效手段，通過對土地的整理，可以更好的協(xié)調人地關系，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，為國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展提供強有力的保證。全國各地都進行了大規(guī)模的土地整理運動，取得了顯著成效，在此過程中也出現(xiàn)了許多不容忽視的問題，值得探討。

土地整理是多學科的，在社會制度不同、發(fā)達或發(fā)展中國家，由于政治、經(jīng)濟、文化和地理的多樣性，使得土地整理的概念有所不同。在我國，國土資源部在借鑒海內外土地整理概念的基礎上，將土地整理定義為在一定區(qū)域內，按照土地利用規(guī)劃或城市規(guī)劃所確定的目標和用途，采取行政、經(jīng)濟、法律和工程技術手段，對土地利用狀況進行綜合整治、調整改造，以提高土地利用率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過程[1]。我國的土地整理分狹義和廣義兩種，狹義的土地整理主要指農(nóng)地整理，廣義的土地整理包括土地的復墾和開發(fā)，其主要目的是為了增加耕地，保持耕地總量動態(tài)平衡。目前，國土資源部的土地整理內容將逐漸涵蓋傳統(tǒng)的農(nóng)地整理以及土地的復墾和開發(fā)，但重點仍是農(nóng)地整理[2]。

一、我國土地整理的現(xiàn)實意義

1、土地整理改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和環(huán)境，增加了農(nóng)民收入。土地整理主要針對改變農(nóng)業(yè)基礎設施不配套的土地現(xiàn)狀，進行水利設施配置、道路的建設，進行渠道合理布局和硬化，整理后的農(nóng)田灌水排水能耗降低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模擴大，有助于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)機械化生產(chǎn)，整理后土地經(jīng)營范圍擴大，宜種性廣，從而可以增加耕地數(shù)量，提高土地質量，改善生態(tài)環(huán)境，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效，可大大提高農(nóng)民收入。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化的最終落腳點在于提高廣大農(nóng)民的生活質量和生活水平，很大一部分體現(xiàn)在土地整理中，現(xiàn)在土地整理從單純的增加耕地面積轉為改善農(nóng)村的整體風貌，近年來，一些地區(qū)進行的土地整理改進了農(nóng)村生產(chǎn)、居住條件和生態(tài)環(huán)境，促進了土地合理利用和農(nóng)民增收，有效地推進了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

2、土地整理是補充耕地、進行土地集約利用的重要途徑。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，人多地少是基本國情，珍惜和合理利用每一寸土地是我國的基本國策。土地整理有利于促進農(nóng)村地區(qū)土地集約利用，增加優(yōu)質耕地面積，實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡。當前，我國農(nóng)村土地布局不合理，據(jù)測算，通過對農(nóng)村及城鎮(zhèn)土地、災毀土地、工礦區(qū)廢棄土地等進行科學的土地整理，我國可以新增加耕地1億畝以上，可見，我國土地整理有很大的潛力空間。從開展土地整理地區(qū)的情況看，在嚴格控制各類非農(nóng)建設占用耕地，大力進行城鎮(zhèn)存量土地挖潛的前提下，通過土地整理，都能實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，許多地方做到了平衡有余。

3、土地整理有利于社會主義新農(nóng)村建設。土地整理與新農(nóng)村建設有著十分密切的關聯(lián)，我國近七成人生活在農(nóng)村，據(jù)測算，農(nóng)民40%至60%的經(jīng)濟收入和60%至80%的生活必需品，直接或間接地來自農(nóng)民手中的土地特別是耕地。建設社會主義新農(nóng)村，就要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的要求建設農(nóng)村地區(qū)，土地整理是集田、水、路、林、村于一身的綜合性、全方位的土地建設活動。兩者的目標大體一致，具體實踐中也互相促進。促進社會主義新農(nóng)村建設，土地整理功不可沒，大力開展土地整理是社會主義新農(nóng)村建設的首要選擇和重要支撐。

4、土地整理可以促進農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)，促進社會穩(wěn)定繁榮。我國作為一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口比重大，農(nóng)村勞動力大量剩余，我國農(nóng)村剩余勞動力約有1.2億一1.5億人，如何消化數(shù)量如此龐大的剩余勞動力，是政府而臨的最大難題之一，直至今日，我國勞動力總量仍在持續(xù)穩(wěn)定增長。隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，越來越多的農(nóng)村剩余勞動力從農(nóng)村中解放出來，涌向城市，由此帶來一系列社會問題。尤其在近幾年全球經(jīng)濟不景氣的情況下，解決農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)問題是經(jīng)濟和社會發(fā)展的前提，是實現(xiàn)小康水平的重要保證，是關系到我國經(jīng)濟、社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的重大問題。農(nóng)村剩余勞動力文化素質相對較低，大多數(shù)農(nóng)村勞動力尚不具備離開土地進入大中城市生存發(fā)展的能力,他們不敢輕易離開農(nóng)村。而土地整理正好需要大量勞動力，推進土地整理，可以解決農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)問題，促進農(nóng)民增產(chǎn)增收，保持整個社會的穩(wěn)定和繁榮。

盡管我國對土地整理的研究理論不足，許多地方開始土地整理的時間不長，但取得的顯著效益表明，在我國開展土地整理有著十分重要的意義。

二、我國土地整理中出現(xiàn)的問題

（一）土地整理理論缺乏，規(guī)劃的整體控制作用不夠。土地整理在我國開展的時間不長，土地整理的科學體系尚不夠健全，缺乏其自身的理論基礎，土地整理的研究成果還不多見。在幾十年的土地整理實踐中，如何整理，土地管理部門和其它相關部門雖然開展了大量研究，但研究上作有的是建立在經(jīng)濟學基礎上，有的是借鑒生態(tài)學的原理，缺乏充分的科學依據(jù)和指導思想，整理過程也缺乏嚴格的規(guī)范，揭示的不是整體整理上作的運行機制和操作體系，造成土地整理的主觀性、隨意性、片面性等一系列問題[3]。比如說大多數(shù)地方在沒有編制土地整理規(guī)劃情況下就已開展了土地整理上作，雖取得了一些成功的經(jīng)驗，但由于缺乏合理的規(guī)劃指導，使各地土地整理上作帶有很大的隨意性。因此，土地整理有待發(fā)展形成其自身的科學理論基礎。

（二）政府官員片面追求形象工程，可持續(xù)發(fā)展的觀念不強。

1、將土地整理等同于土地平整。時下，土地整理形象土程的政績標志在地方官員的心里已經(jīng)打上了深深的烙印。土地整理為了一味追求政績，一些領導超前意識特別強，不論自然條件如何，均要求農(nóng)田實現(xiàn)“田成方，樹成行；路相通，渠相連；旱能灌，澇能排”的標準。大量的土地平整土程費用占去了土地整理費用的一半以上，也缺乏土地整理方面的專家，誤將土地整理等同于土地平整。

2、片面的追求數(shù)量，忽視了對質量的重視。為了實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，需要大量的開發(fā)整理土地，而結果是很多地區(qū)整理出的耕地質量低劣，即新開墾的耕地質量遠低于被占用的耕地質量。普遍存在政府對土地整理的目標過分強調數(shù)量的增加，而忽略了質量的提高。由于受耕地總量動態(tài)平衡目標的制約，很多地方開展土地整理只是為了完成折抵建設占用的耕地的任務，責任心不強，造成許多不能增加耕地面積而能提高耕地質量的整理項目如中低產(chǎn)田的改造難以開展，甚至整理后的耕地質量也難以保證。還有部分原因是：建設占用大多是城鎮(zhèn)周圍和交通沿線質量高、投入多、設施好的良田，而開發(fā)復墾增加的大多是邊遠地區(qū)的耕地，質量較差。數(shù)量能持平，其生產(chǎn)能力已經(jīng)下降，開發(fā)補充少，我國耕地生產(chǎn)能力下降更多[4]。

（三）土地權屬紊亂，整理時糾紛不斷。由于歷史遺留問題，土地制度歷經(jīng)變遷，當前，相當一部分為農(nóng)用地的土地所有權不明確，實際使用者與登記的使用者不一致，有些甚至根本未進行過確權登記。有些土地使用證記載的權屬界線模糊，不能準確反映權屬界址，在土地整理過程中，由于土地帶來增值收益，造成土地所有者之間的矛盾不斷激化，偶爾造成沖突。很多情況下，在土地整理過程中，農(nóng)村土地權屬問題難以得到確認，而且農(nóng)民往往不具有相關的法律意識，當土地整理完成后，雙方對各自取得權利義務理解不一致，導致糾紛不斷。農(nóng)民在維護自己權益方面力不從心，不能保護自己合法權益。

（四）土地整理資金投入嚴重不足。土地整理需要投入較大數(shù)量的資金，盡管國家實行土地整理專項資金制度，但是各地經(jīng)濟發(fā)展水平差異很大，在實踐中土地整理大多體現(xiàn)為政府行為，土地整理的資金來源匱乏，土地整理的資金主要來源于政府的土地開發(fā)整理專項資金。土地開發(fā)整理專項資金是指省級專項用于土地開發(fā)整理的資金和中央補助專項用于土地開發(fā)整理的資金。其來源為：（1）耕地開墾費；（2）新增建設用地土地有償使用費；（3）用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金；（4）土地閑置費；（5）財政預算安排的開發(fā)耕地專項資金；（6）中央補助的土地開發(fā)整理資金；（7）按規(guī)定用于土地開發(fā)整理的其他資金。許多地方財政普遍吃緊，沒有固定的投資來源，使得政府用于土地整理的資金運作上發(fā)生困難，沒有可靠資金保障土地整理順利的進行下去。

（五）土地整理政策法規(guī)缺乏配套，權屬調整難以進行。土地整理必然涉及土地類型、數(shù)量、用途等要素的變更，有時還會發(fā)生跨權屬單位的土地置換，這就涉及單位之間土地權屬的重新調整、補償，于是，清理和明確土地權屬關系、避免權屬糾紛就顯得尤為重要[5]。由于農(nóng)民承包的土地比較分散，土地整理整理的過程中勢必會打破現(xiàn)有的土地權屬界限，較大規(guī)模的土地整理還可能需要在村民組之間協(xié)調。但是農(nóng)村現(xiàn)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下耕地承包經(jīng)營合同三十年不變，使土地調整難以進行。土地開發(fā)整理權屬調整的原則、程序、方法、異議處理和權屬調整后土地分配與確權落實等情況，必須要有健全的法律法規(guī)給予保障，以便于土地整理工作的順利進行和保護農(nóng)村土地使用者的合法權益。但是我國迄今為止尚未頒布土地整理的法律、法規(guī)，這在一定程度上制約了土地整理上作的深入開展。

三、對土地整理的對策與思考

1、加快土地制度創(chuàng)新，積極探索農(nóng)村土地整理制度改革。嚴格執(zhí)行耕地保護政策，落實國家關于土地管理方面的法律法規(guī)，提高土地執(zhí)法人員的素質，做到有法可依、執(zhí)法必嚴、違法必究。開展對土地資源的數(shù)量、權屬、用途等基本情況的調查工作，加強政府對農(nóng)村土地整理的監(jiān)督和管理。農(nóng)村土地制度的缺陷，表現(xiàn)在缺乏明確的土地經(jīng)營管理制度，土地是農(nóng)村最基本的生產(chǎn)要素，政府仍熱采取行政手段而非市場的手段運作土地，采取直接的手段而非間接的手段對農(nóng)村土地整理進行經(jīng)營管理，這種管理帶來的后果帶來了土地資源的嚴重浪費，不能有效配置資源。對土地的管理政府應該在土地利用規(guī)劃、地籍管理、土地地價監(jiān)管、耕地保護政策方面進行嚴格控制，在土地經(jīng)營方面應該交給市場調節(jié)，從而從宏觀上對土地資源進行有效監(jiān)督。另外，應加強土地整理權屬登記管理和地籍檔案管理工作。農(nóng)村土地整理制度改革的思路與對策，按照中央關于部署城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和建設社會主義新農(nóng)村的要求，加強農(nóng)村土地的調研和立法工作，完善農(nóng)村土地整理機制。針對農(nóng)村土地市場機制不健全的情況，加大對農(nóng)村土地市場服務體系的投入，以保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權利，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

2、盡快明晰農(nóng)村土地的產(chǎn)權主體，以解決土地整理過程中的糾紛。土地整理的過程中經(jīng)常伴隨著土地產(chǎn)權轉移，也就是土地產(chǎn)權不斷流動以實現(xiàn)資源配置得以合理化的過程。產(chǎn)權關系明晰才能提高主體的積極性，只有產(chǎn)權關系明確、產(chǎn)權界定合法，才能使農(nóng)村土地資源都得到有效配置。當前，農(nóng)村土地產(chǎn)權制度已不適合經(jīng)濟發(fā)展的要求，農(nóng)村土地產(chǎn)權未能清晰界定各主體的權利、責任和利益，形成各利益主體之間的經(jīng)濟和法律的關系及利益制約關系。土地法律規(guī)定村民委員會或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織擁有農(nóng)村集體土地的經(jīng)營管理權和發(fā)包權，但是，這里顯然隱含了權力的沖突，村委會或集體經(jīng)濟組織的管理權與政府的土地管理權打架，村委會或集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營權與農(nóng)戶的承包經(jīng)營權打架[6]。要規(guī)范土地整理，首先要解決的問題是要明晰農(nóng)村土地的產(chǎn)權主體，土地整理是對已利用土地進行治理、調整和重新配置的過程，通過土地整理往往改變了土地的現(xiàn)狀，原來的權屬界線、用地位置、土地質量和性質發(fā)生了很大的變化。為了保證農(nóng)民經(jīng)過整理的耕地面積不減少、質量不降低。應進一步加強土地整理中的權屬管理，將確權定界工作做實做細，權屬調整要充分尊重農(nóng)民的意愿，征求廣大農(nóng)民群眾的意見，共同制定權屬調整方案，還需建立和完善土地整理法律制度，對土地權屬調整的程序、原則和標準，以及權屬爭議的解決方法做出具體的規(guī)定，這樣不僅可以使土地整理中的權屬調整程序化、規(guī)范化，而且可以從法律層次上保證權屬調整的公平性，保護農(nóng)民權益不受侵犯。

3、擴大土地整理的資金來源渠道，鼓勵正常的投資行為。目前，我國大多數(shù)土地整理項目的資金籌措還是以國家為主、以政府有限的土地整理資金來解決日益緊張的人地關系，不能大規(guī)模的進行土地整理。資金問題的解決是開展土地管理上作的關健。資金來源應在以國家投入為主的前提下，積極籌集其它渠道的資金，如政策性信貸融資、財政信用融資和爭取國際援助等;地方部門也可由政府通過貸款、發(fā)行債券；鼓勵有條件的集體經(jīng)濟組織和個人進行資金投入。允許民間資金進入土地整理市場，鼓勵正常的投資行為，擴大資金來源。

4、將土地整理看著是系統(tǒng)工程，而非單純的土地整理行為。土地整理作為系統(tǒng)性工程，實施中涉及田、水、路、林、村的綜合改造，會涉及到土地、農(nóng)林、水利、交通、城建等諸多部門，各部門必須密切配合才能搞好。土地整理不再是僅僅為了提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，而是更注重改善人民的生存環(huán)境。通過土地整理，追求經(jīng)濟、社會、環(huán)境效益的統(tǒng)一和諧。土地整理是一項涉及多學科、多部門、具有多目標的復雜的系統(tǒng)工程，土地整理需要將地理學、土壤學、水利學、生態(tài)學、環(huán)境學、經(jīng)濟學、工程學、管理學、農(nóng)學、林學、系統(tǒng)學等學科中的有關理論和方法進行引進和優(yōu)化組合，土地整理作為一項系統(tǒng)工程，在實施過程中，必須遵循自然規(guī)律，注重生態(tài)保護，堅持保護生物多樣性和生態(tài)平衡的原則，注重土地資源的可持續(xù)發(fā)展[7]。農(nóng)村現(xiàn)代化進程中，如何兼顧綜合效益將顯得越來越重要，在土地整理中應加強與其它相關部門的合作，做到社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益的有機綜合。

5、建立健全土地整理評價機制。土地整理的效果難以確定，土地整理后的耕地能否取得預先設定的效果，是否取得了社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益的統(tǒng)一，目前缺乏嚴格的檢查監(jiān)督和評價機制。重視對土地整理成果的檢查驗收，健全相關政策法規(guī)，進行嚴格的檢查驗收，才能杜絕某些地方政府的短視行為，土地整理的成果要動態(tài)監(jiān)測，開展綜合效益的分析評價。對合格的土地整理項目，要立卷歸檔，頒發(fā)土地證書，保護整理者、使用者的合法權益。

但是目前我國的土地整理仍處于探索階段，國家對土地整理市場化發(fā)展還缺乏比較健全和完善的政策體系。建立健全的法律、法規(guī)是實施土地整理的重要保障，通過法律法規(guī)來規(guī)定土地整理的內容、目標、程序、規(guī)劃設計、資金來源以及處罰辦法等，解決土地整理過程中出現(xiàn)的問題，以保障土地整理的順利進行。