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摘要:進(jìn)入老齡化社會(huì)的中國,對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求在急劇增長,單獨(dú)依靠政府提供養(yǎng)老服務(wù)的模式已經(jīng)力不從心,只有通過政府購買養(yǎng)老服務(wù)活動(dòng),將社會(huì)力量引入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域才能在一定程度上緩解矛盾。但是在實(shí)踐過程中,從業(yè)人員專業(yè)水平低、供需矛盾突出等問題正在制約著養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。本文以人口老齡化為背景探討政府購買養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀,旨在提出相關(guān)的政策建議以供借鑒。

關(guān)鍵詞:老齡化;政府購買;養(yǎng)老

一、引言

進(jìn)入二十一世紀(jì)之后,人口老齡化已經(jīng)成為當(dāng)今世界突出的熱點(diǎn)話題。隨著計(jì)劃生育政策的嚴(yán)格執(zhí)行和人們觀念的轉(zhuǎn)變,“未富先老”的中國也同樣面臨著巨大的人口壓力,與低生育率相連的是日益突出的人口老齡化問題。相較于發(fā)達(dá)國家需要數(shù)十年甚至一個(gè)多世紀(jì)才進(jìn)入人口老齡化階段,中國的人口老齡化階段僅僅只用了18年。若僅依靠政府單一提供養(yǎng)老服務(wù)無法滿足廣大老年人日益增長的服務(wù)需求,只有通過政府購買公共服務(wù)機(jī)制將企業(yè)和非營利組織納入養(yǎng)老服務(wù)供給體系中,才能在一定程度上緩解養(yǎng)老服務(wù)需求與供給的結(jié)構(gòu)性矛盾。因此,政府購買養(yǎng)老服務(wù)是符合國情的必然選擇。

二、政府購買養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵

(一)政府購買養(yǎng)老服務(wù)的概念

政府購買養(yǎng)老服務(wù)是指政府為履行社會(huì)職能,在與社會(huì)各類服務(wù)機(jī)構(gòu)目標(biāo)一致的前提下,從公共財(cái)政的預(yù)算中拿出經(jīng)費(fèi),通過公開招標(biāo)或直接撥款資助的形式向其購買養(yǎng)老服務(wù)。政府與社會(huì)組織之間并不是雇傭關(guān)系,而是一種契約合作關(guān)系,雙方通過相互協(xié)調(diào)溝通共同為日益龐大的老年人口提供養(yǎng)老服務(wù),從而將政府從生產(chǎn)者的角色中擺脫出來,由直接提供者變?yōu)橘Y金提供者和監(jiān)督管理者,實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變和公共服務(wù)供給的多元化。

(二)政府購買養(yǎng)老服務(wù)的類型

養(yǎng)老服務(wù)的目標(biāo)群體需求層次多樣,養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容實(shí)現(xiàn)程度缺乏有效的評(píng)價(jià)體系,難以單獨(dú)通過市場機(jī)制提供。所以從服務(wù)主體的角度,建立由政府出資,社區(qū)、機(jī)構(gòu)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)供給模式是十分必要的。一般而言,養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容包括針對(duì)老年人的生活照料與醫(yī)療康復(fù)以及精神關(guān)愛服務(wù)三個(gè)基本方面。根據(jù)養(yǎng)老客體的不同,養(yǎng)老服務(wù)可分為傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)和居家養(yǎng)老服務(wù)。政府購買的養(yǎng)老服務(wù)主要面向機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)和居家養(yǎng)老服務(wù)。其中,機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)是由社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)向老年人提供食宿、生活照料與專業(yè)化的護(hù)理等的養(yǎng)老服務(wù),目前我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有養(yǎng)老院、福利院、敬老院等多種形式,在一定程度上具有社會(huì)再分配功能。居家養(yǎng)老服務(wù)居家養(yǎng)老以家庭為主要載體,以社區(qū)為居家養(yǎng)老服務(wù)的主要陣地,這不僅吸納了家庭養(yǎng)老的地域性優(yōu)勢,能夠就近為老年人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù),也可以根據(jù)老年人具體的生活需求,合理規(guī)劃養(yǎng)老措施。這不僅彌補(bǔ)了子女由于工作等原因無法照料父母的生活與精神方面的缺陷;同時(shí)可以保持其原有的社會(huì)關(guān)系不變,使老年人精神愉悅,而且還可以構(gòu)建起家庭、社會(huì)與政府共同責(zé)任理念,還為社會(huì)創(chuàng)造了新的就業(yè)崗位。

三、我國政府購買養(yǎng)老服務(wù)存在的問題

(一)目前我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)專業(yè)水平低

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的進(jìn)步有賴于從業(yè)隊(duì)伍的不斷發(fā)展和壯大,但是目前我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的專業(yè)化程度偏低,在一定程度上阻礙了政府購買養(yǎng)老服務(wù)的進(jìn)程。這主要體現(xiàn)在兩方面:首先,從事養(yǎng)老服務(wù)的人員中專業(yè)醫(yī)護(hù)人員占比低。實(shí)際上,因?yàn)閷I(yè)護(hù)理人員主要集中在醫(yī)院,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的專業(yè)護(hù)理人員比例非常低,2014年注冊護(hù)士與與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住老人的比例為1∶13,與全部完全失能老年人的比重為1∶54,提供養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)護(hù)理人員缺口非常大,無法有效滿足老年人健康護(hù)理需求。而且專業(yè)的醫(yī)護(hù)人員受編制、工資報(bào)酬等因素影響,并不愿意主動(dòng)投入到養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中。同時(shí)由于老年人子女長期不在身邊,缺乏情感交流的渠道,容易產(chǎn)生孤獨(dú)等負(fù)面情緒,所以在精神慰藉等方面需要具有專業(yè)心理知識(shí)的社區(qū)服務(wù)人員,而這類人員更是缺乏。其次,從業(yè)人員缺乏專門的技能訓(xùn)練。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的從業(yè)人員多為年齡偏大的下崗女工,他們雖然能夠照料老年人基本的生活起居,但是因?yàn)闆]有經(jīng)過專門的技能訓(xùn)練,很難滿足老人特殊需求與較高層次需求。

(二)我國養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾突出

我國現(xiàn)有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足急速增長起來的養(yǎng)老服務(wù)需求,尤其是對(duì)我國邊遠(yuǎn)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)而言,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資源更是不足。目前,傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式都暴露出了各自的局限性。首先,當(dāng)今社會(huì)老年家庭空巢化的趨勢不斷加大,根據(jù)2010年“六普”數(shù)據(jù),到2010年底,全國60歲及以上獨(dú)居老人共1824.4萬。①空巢家庭的出現(xiàn)使傳統(tǒng)依靠家庭成員的家庭養(yǎng)老服務(wù)供給越來越短缺。其次,由于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)成本高、獲利低,愿意進(jìn)入該行業(yè)的民間機(jī)構(gòu)較少,而其所提供的服務(wù)水平較低,使老年人也不愿入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu),根據(jù)2008年“中國城市養(yǎng)老服務(wù)研究報(bào)告”,選擇入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老人只有6%～8%。而且養(yǎng)老服務(wù)的供需不平衡不僅體現(xiàn)在對(duì)于技術(shù)型的養(yǎng)老服務(wù)的供給還比較欠缺,同時(shí)面向收入低層的老年服務(wù)項(xiàng)目比較少。因此,如何應(yīng)對(duì)龐大的老年人口的養(yǎng)老問題成為當(dāng)下最棘手的話題,養(yǎng)老服務(wù)的供需矛盾急需政府構(gòu)造新的養(yǎng)老模式緩解。

(三)政府購買養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制不健全

我國政府購買養(yǎng)老服務(wù)尚處于起步階段,在探索過程中暴露出的購買養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制不健全的問題值得注意。首先,政府購買養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋面小、服務(wù)種類單一。目前政府購買養(yǎng)老服務(wù)主要以獨(dú)居和困難老人為服務(wù)對(duì)象,解決的只是老人群體中很少一部分人的養(yǎng)老問題。而且政府購買的養(yǎng)老服務(wù)僅僅為老年人提供簡單的護(hù)理服務(wù)和家政服務(wù),而對(duì)老年人所需的精神、文化和休閑娛樂需求等方面鮮有涉及。其次,政府購買養(yǎng)老服務(wù)的資金供給不足和安排錯(cuò)位并存。目前在我國的財(cái)政預(yù)算中尚未為養(yǎng)老服務(wù)形成制度化的預(yù)算安排,購買養(yǎng)老經(jīng)費(fèi)投入少,使得養(yǎng)老服務(wù)的資金得不到及時(shí)有效地保障。同時(shí),雖然近年來政府加大了對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的支持力度,但是資金安排錯(cuò)位的現(xiàn)象卻不斷出現(xiàn),如2012年政府共投入31億元用于社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的試點(diǎn)設(shè)施建設(shè),這些補(bǔ)貼僅用于床位建設(shè),對(duì)于每月高昂的食宿和護(hù)理費(fèi),政府并沒有清晰的財(cái)政支持手段,到2012年末全國建成各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)達(dá)到每千名老人20張,但入住成本沒有降低,機(jī)構(gòu)“空床”與老人“無力入住”并存現(xiàn)象難以得到根本扭轉(zhuǎn),政府的財(cái)政補(bǔ)助并沒有被用于老人最需要的生活照顧和醫(yī)療護(hù)理服務(wù)上①。最后,政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策缺乏連貫性。大多數(shù)政策的頒布是迫于形勢的發(fā)展,只為解決當(dāng)前的社會(huì)問題,政策之間缺乏整體性的思考和統(tǒng)籌全局的能力,導(dǎo)致在具體實(shí)施過程中容易產(chǎn)生偏差。

四、政策建議

(一)建立專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)專業(yè)水平的提高,有賴于專業(yè)隊(duì)伍的建立。首先,可以參照我國現(xiàn)行的薪資標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)上調(diào)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人員的薪資待遇,尤其是從事高端護(hù)理的專業(yè)人員的薪資待遇,從而吸引醫(yī)護(hù)人員從事養(yǎng)老服務(wù)業(yè),提高從業(yè)人員中專業(yè)醫(yī)護(hù)人員的比重。其次,可以開辦養(yǎng)老服務(wù)類職業(yè)學(xué)校從文化基礎(chǔ)知識(shí)、專業(yè)基礎(chǔ)知識(shí)、專業(yè)技術(shù)知識(shí)、專業(yè)拓展知識(shí)四個(gè)方面來培養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)人員。同時(shí)對(duì)現(xiàn)有的從業(yè)人員加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn),對(duì)服務(wù)員進(jìn)行基本護(hù)理常識(shí)、心理學(xué)基礎(chǔ)、溝通技巧等高端養(yǎng)老服務(wù)技能培養(yǎng),更好的了解老年人需求。最后,要明確養(yǎng)老服務(wù)崗位專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范,設(shè)定適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn),調(diào)動(dòng)服務(wù)員提供服務(wù)的積極性;并且結(jié)合社會(huì)工作者制度的建立,倡導(dǎo)志愿者服務(wù),建設(shè)志愿者隊(duì)伍,形成專業(yè)化和志愿服務(wù)相結(jié)合的服務(wù)隊(duì)伍。

(二)培育養(yǎng)老服務(wù)供給主體,發(fā)揮非營利組織的作用

為解決養(yǎng)老服務(wù)供給與需求之間的矛盾,政府必須通過購買養(yǎng)老服務(wù)培育大量的供給主體,并組建專業(yè)性的政府購買養(yǎng)老服務(wù)業(yè)務(wù)中介組織,將民間資本和非營利組織納入服務(wù)提供市場中,運(yùn)用競標(biāo)等形式使不同主體之間相互競爭,從而在降低成本的同時(shí)提高供給效率,滿足老年人多樣化的需求。同時(shí),政府要將完善傳統(tǒng)養(yǎng)老模式與發(fā)展新型養(yǎng)老模式并舉。一方面,加大稅收優(yōu)惠政策和購房優(yōu)惠政策增強(qiáng)家庭養(yǎng)老的動(dòng)力。②另一方面,要制定有效的激勵(lì)機(jī)制,鼓勵(lì)社會(huì)力量以獨(dú)資、合作、參股等方式參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè),為政府購買服務(wù)提供有益的補(bǔ)充。此外,應(yīng)進(jìn)一步扶持非營利組織,發(fā)揮其非營利性和志愿性的特點(diǎn),并為非營利組織提供場地、設(shè)施與人員培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo),從而開發(fā)和整合社會(huì)資源。

(三)完善政府購買養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制

首先,健全的政府購買養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制必須逐步消除城鄉(xiāng)差別,不僅應(yīng)該將社會(huì)服務(wù)覆蓋到社區(qū)居民,也要能夠及時(shí)關(guān)照到當(dāng)今社會(huì)的困難群體和邊緣群體,這就需要建立專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行服務(wù)對(duì)象的資格審查和資助信息的收集。其次,地方政府應(yīng)將政府購買服務(wù)的資金納入當(dāng)?shù)氐呢?cái)政預(yù)算,并建立與財(cái)政增長相統(tǒng)一的自然增長機(jī)制,保證資源的合法使用和政府購買服務(wù)政策的正常實(shí)施。最后,要增強(qiáng)政府購買養(yǎng)老服務(wù)的政策規(guī)劃與整合能力,建立較為科學(xué)的評(píng)估機(jī)制,根據(jù)主客觀環(huán)境定位養(yǎng)老服務(wù)購買的總體戰(zhàn)略,將養(yǎng)老服務(wù)政策、養(yǎng)老保險(xiǎn)政策、社會(huì)救助政策等納入整體性框架,進(jìn)行整體考慮,做好各項(xiàng)社會(huì)政策間彼此的銜接與整合,確保政府購買服務(wù)質(zhì)量,同時(shí)政府應(yīng)進(jìn)一步完善政府購買養(yǎng)老服務(wù)的政策法規(guī),通過法律條文的形式規(guī)范的購買流程、市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目招投標(biāo)的程序和范圍等內(nèi)容,從更高的層面支持養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。

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作者：齊燕 單位：內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院