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摘要：在農(nóng)村改革不斷深化的過程中，我國集體土地所有權(quán)制度存在主體虛位、權(quán)能殘缺等弊端，不利于農(nóng)民權(quán)益的保障和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。集體土地的不可分共同共有制，明確了集體土地所有權(quán)的主體，有利于穩(wěn)定農(nóng)村土地關(guān)系、保護(hù)農(nóng)民利益和用物權(quán)制度規(guī)范土地權(quán)利，應(yīng)當(dāng)是改革的最佳選擇。目前要做到：明確集體土地的權(quán)利主體，健全行使共有財產(chǎn)管理權(quán)的組織機(jī)構(gòu)，完善集體土地所有權(quán)的權(quán)能和權(quán)利行使方式，限定集體土地的公法義務(wù)，改革土地法律管理體系。

關(guān)鍵詞：集體土地所有權(quán)制度；不可分共同共有；所有權(quán)主體；農(nóng)民利益

Abstract：Inthecontinuousdeepeningprocessofruralreform，China''''scollectivelandownershipsystemhasaseriesofdrawbacks，suchasabsentsubjectandincompleteempowerment，nothelpfultotheprotectionoftherightsofthepeasantsandtomarketeconomydevelopment.Thesystemofcollectivelandownershipwithindivisibleandjointpossessioncharacteristics，andwhichdefinesthemainbodyofcollectivelandownership，whichishelpfultostabilizingrurallandrelationandtoprotectingpeasantrightsandinterestsandtousingpropertyrightsystemtostandardizelandrights，shouldbeoptimalchoiceofthereform.Currently，Chinashouldclarifythecollectivelandownership，perfecttheorganizationsandagenciesforrunningpublicassetsmanagement，perfecttherightanditsenforcementmethodsforcollectivelandownership，restricttheobligationofpubliclawsofthecollectiveland，andreformthelandlawmanagementsystem.

Keywords：collectivelandownershipsystem；indivisibleandjointpossession；mainbodyofpropertyright；peasantinterests

一、我國現(xiàn)行集體土地所有權(quán)制度的弊端

農(nóng)村實行土地承包經(jīng)營制度以后，土地所有權(quán)與使用權(quán)逐漸分離，使用權(quán)成為相對獨立的財產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)到了農(nóng)民個人手中，集體統(tǒng)一經(jīng)營變成農(nóng)戶分散經(jīng)營，但土地所有權(quán)仍然保持著所形成的格局，即仍歸集體所有。[1]盡管集體土地所有權(quán)的主體是農(nóng)民集體，但農(nóng)民集體沒有一個人格化的組織彰顯其主體地位，并且國家對集體土地所有權(quán)的限制過嚴(yán)，從而導(dǎo)致現(xiàn)行集體土地所有權(quán)制度出現(xiàn)了主體虛位、權(quán)能殘缺及效力不強(qiáng)等一系列弊端。

集體土地所有權(quán)主體虛位是指農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體在法律上徒有虛名的狀況。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，集體土地所有權(quán)的主體是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體或村民小組農(nóng)民集體。但集體是一個抽象的概念，其內(nèi)涵模糊不清。從現(xiàn)實情況來看，農(nóng)民集體自創(chuàng)立以來一直缺乏明確和健全的組織機(jī)構(gòu)，無法形成自己獨立的意志，作為農(nóng)民集體的成員不能通過法定程序行使自己的權(quán)利，其實質(zhì)上形同虛設(shè)。[2]由于所有權(quán)主體不明，集體所有成了既非法人所有、又非集體成員個人共有的高度抽象化了的懸空狀態(tài)所有，集體成員缺乏對土地的有效介入和控制，從而造成農(nóng)民利益得不到有效保障。

所有權(quán)是民事主體依法以占有、使用、收益、處分等方式對其物所享有的全面支配的權(quán)利。[3]土地所有權(quán)是一種特殊的財產(chǎn)權(quán)，但仍具有財產(chǎn)所有權(quán)的基本特性。然而，我國法律通過土地規(guī)劃、用途管制、建設(shè)用地行政審批、土地征用等制度過分限制了集體土地所有權(quán)的行使，使其成為一種權(quán)能不完全的所有權(quán)。首先，使用權(quán)殘缺。集體所有的土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而對于房地產(chǎn)等有巨大經(jīng)濟(jì)效益的用途則嚴(yán)格禁止。其次，收益權(quán)殘缺。一方面由于農(nóng)地受到土地用途管制原則的限制只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其收益大為降低；另一方面國家通過低價征購農(nóng)產(chǎn)品拿走了大量土地收益。最后，處分權(quán)殘缺。[4]集體土地不得出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、出租用于非農(nóng)業(yè)用途，其土地發(fā)展權(quán)被剝奪。法律的過多限制與政府的過多干預(yù)造成了集體土地所有權(quán)權(quán)能殘缺和權(quán)利行使方式單一，降低了土地價值，削弱了土地的融資功能，不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展的需要。

二、變革集體土地所有權(quán)制度的理論創(chuàng)新

我國現(xiàn)行集體土地所有權(quán)制度由于弊端明顯，改革已勢在必行，但是在徹底變革的風(fēng)險與利益無法預(yù)測時，以任何暴風(fēng)驟雨式的運動來改變集體土地所有權(quán)的做法不僅是不可取的，而且是危險的。[5]因而需要按照改革穩(wěn)定穩(wěn)妥的要求，把我國的特殊國情與傳統(tǒng)民法理論結(jié)合起來，在創(chuàng)新的基礎(chǔ)上指導(dǎo)集體土地所有權(quán)制度的重構(gòu)。筆者認(rèn)為，創(chuàng)立不可分共同共有土地權(quán)利制度切實可行，它符合我國當(dāng)前國情的需要。

我國的集體土地所有權(quán)是一種類似于總有而獨具特色的所有權(quán)形態(tài)。[6]總有是指多數(shù)人結(jié)合而不具有法律上人格的共同體，以團(tuán)體資格對特定之物享有所有權(quán)，其成員享有收益利用權(quán)的制度。這種制度會產(chǎn)生主體模糊的現(xiàn)象。任何一種權(quán)利必須和一定的明確的主體相結(jié)合，權(quán)利的存在方有意義。因此，集體土地所有制應(yīng)變革為一種權(quán)利主體明確的特殊共有——不可分共同共有。

共同共有是指兩個或兩個以上的人基于某種共同關(guān)系，而共同享有某項財產(chǎn)的所有權(quán)[7]；或者因一定原因成立共同關(guān)系之?dāng)?shù)人，基于其共同關(guān)系，而共享一物之所有權(quán)者謂之共同共有[8]。

不可分共同共有是指兩個以上的權(quán)利主體，基于某種共同關(guān)系或法律規(guī)定，對于同一項特定財產(chǎn)不分份額且不能分割，但平等地享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。其特征是：所有權(quán)是一個，而不是多個；共有關(guān)系的主體即所有人不具有單一性，是兩個以上；依據(jù)共同關(guān)系或法律規(guī)定而發(fā)生；客體是同一項特定財產(chǎn)；財產(chǎn)不分份額且不能分割；權(quán)利主體對財產(chǎn)平等地享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。創(chuàng)立不可分共同共有的意義在于：

首先，它有利于穩(wěn)定農(nóng)村土地關(guān)系，維護(hù)社會主義公有制。公有和私有的劃分標(biāo)準(zhǔn)有二：其一是從所有權(quán)的主體劃分，若權(quán)利主體是個人，則屬私有，權(quán)利主體是多人，則屬公有；其二是從財產(chǎn)權(quán)利的性質(zhì)劃分，若財產(chǎn)屬于公共需要和公益目的，則屬公有，反之為私有。[9]我國衡量公私的標(biāo)準(zhǔn)是前者，那么集體土地由一定社區(qū)范圍內(nèi)的成員共有就沒有改變社會主義公有制的性質(zhì)。并且這種特殊共有的財產(chǎn)不能分割，可以長期存在，沒有必要擔(dān)心私有化的產(chǎn)生。

其次，它明確了集體土地所有權(quán)的主體，有利于農(nóng)民利益的保護(hù)。現(xiàn)行的集體土地所有制是一種團(tuán)體所有，集體作為單一主體享有所有權(quán)，農(nóng)民個人不享有所有權(quán)。變革為不可分共同所有，集體土地的權(quán)利主體是每一位集體成員，農(nóng)民對集體土地?fù)碛械氖敲鞔_的所有者權(quán)利，農(nóng)民享有的土地使用權(quán)是所有者行使的自物權(quán)，而不是基于承包合同基礎(chǔ)上的用益物權(quán)。這樣，農(nóng)民土地權(quán)利的保護(hù)就更有據(jù)可依，從而不會出現(xiàn)像征地補(bǔ)償款留于集體而農(nóng)民無法享有的情形。

再次，它有利于用物權(quán)制度規(guī)范土地權(quán)利，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。市場經(jīng)濟(jì)是資源配置的高效率機(jī)制，其要求主體特定，權(quán)利明確。不可分共同共有土地權(quán)利制度可基本滿足市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。盡管在我國當(dāng)今社會制度下，土地所有權(quán)不得買賣，但是，我們可以將土地使用權(quán)作為一項獨立的可交易的財產(chǎn)權(quán)，利用物權(quán)法加以改造，通過土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、折價入股等多種方式，參與市場流轉(zhuǎn)，讓其發(fā)揮土地所有權(quán)的功能，從而達(dá)到推動市場經(jīng)濟(jì)運作、促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的目的。

三、不可分共同共有：走出集體土地所有權(quán)變革困境的最佳選擇

當(dāng)代中國，在農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的變革問題上，無論是實行農(nóng)村土地私有化、國有化、股份化，還是國家、集體、個人三者所有并存，都因為存在各種各樣的缺陷而不足取。于是在承認(rèn)農(nóng)民既得利益和保持農(nóng)村社會安定的前提下，選擇不可分共同共有方案是符合我國人多地少基本國情的最佳選擇。改革的初步設(shè)想是：

1.明確集體土地的權(quán)利主體。農(nóng)民集體所有就是一定社區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民共同所有。對于土地這一特殊財產(chǎn)，規(guī)定為不可分共有財產(chǎn)，集體土地所有權(quán)主體是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的每一個成員。這樣，農(nóng)民個人對集體土地就享有了共有權(quán)，農(nóng)民成了土地的主人，對土地平等地享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。

2.健全行使共有財產(chǎn)管理權(quán)的組織機(jī)構(gòu)。雖然集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的每一位成員，但對于共有財產(chǎn)必須有一個健全的組織機(jī)構(gòu)來行使管理權(quán)。在民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督、民主管理的基礎(chǔ)上改革原有的集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)村自治組織不失為一條捷徑。根據(jù)各地實際，在尊重農(nóng)民自主權(quán)的前提下可以選擇村委會或村民小組作為管理機(jī)構(gòu)，法律應(yīng)承認(rèn)其為一個獨立的民事法律主體。在這種管理體制中，集體成員當(dāng)然享有參與決策的權(quán)利與選任和罷免管理人員的權(quán)利。對于任何組織或個人侵害集體成員利益，法律應(yīng)賦予被侵害者訴權(quán)來保障其合法權(quán)利。

3.完善集體土地所有權(quán)的權(quán)能和權(quán)利行使方式。集體所有權(quán)與國家所有權(quán)在法律上地位是平等的，具有所有權(quán)的全部權(quán)能，集體土地使用權(quán)應(yīng)同樣可以進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。農(nóng)民作為享有共有權(quán)的集體成員應(yīng)享有永久性的土地使用權(quán)，而不是有期限的承包經(jīng)營權(quán)。我們應(yīng)考慮在國家統(tǒng)一的監(jiān)管體系下，開放集體土地一級市場，允許集體土地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，發(fā)揮土地的市場價值，使其進(jìn)入市場優(yōu)化配置的軌道，從而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

4.限定集體土地的公法義務(wù)。傳統(tǒng)民法認(rèn)為所有權(quán)人對其財產(chǎn)享有充分自主權(quán)；在現(xiàn)代社會，立法指導(dǎo)思想由個人本位向社會本位轉(zhuǎn)變，社會利益作為一種價值載體被引入所有權(quán)制度，所有權(quán)承擔(dān)一定的公法義務(wù)也就成為必然。但這種義務(wù)必須合理適度，否則所有權(quán)人的利益會受到嚴(yán)重傷害。集體土地所承載的公法義務(wù)主要是：保證用于農(nóng)業(yè)用途的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)的耕地面積不減少，確保國家糧食安全。因此，必須對集體土地重新規(guī)劃分類。筆者認(rèn)為集體土地應(yīng)該規(guī)劃為：(1)基本農(nóng)田用地，(2)宅基地與公益事業(yè)用地，(3)資源性土地(包括草原、林地、水面、礦藏地)，(4)經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地。荒山、荒坡、荒溝、荒灘、自留地、自留山以及沒有劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的其他少量耕地應(yīng)劃入經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地，賦予農(nóng)民“土地發(fā)展權(quán)”，可以用于二、三產(chǎn)業(yè)，幫助農(nóng)民脫貧致富。對于土地轉(zhuǎn)讓因區(qū)位優(yōu)勢而獲得的巨大利益，可以征收一定比例的社會保障統(tǒng)籌基金用于全國農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障事業(yè)，以平衡不同地區(qū)的利益差別。

5.改革土地法律管理體系。當(dāng)前，我國的土地法律管理體系是一種以行政管理為主，而不是以保障土地權(quán)利人的權(quán)利為核心的法律體系。這與土地集體所有的現(xiàn)實不符。實際上，土地法律管理體系應(yīng)是一種綜合法制體系，國家的管理應(yīng)主要集中在基本農(nóng)田保護(hù)以及國家因公益目的對集體土地征收征用與環(huán)境保護(hù)上，而對于集體土地的處分，除要求遵守城鄉(xiāng)規(guī)劃外，要基于國情給予合理引導(dǎo)。同時法律必須明確，政府應(yīng)以指導(dǎo)、扶持、服務(wù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展為其主要經(jīng)濟(jì)職能，杜絕政府對集體土地利用的不當(dāng)干預(yù)，把政府的管理轉(zhuǎn)到宏觀調(diào)控上來。

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