管理反思及官僚制抉擇
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自從20世紀70年代以來,西方國家不得不面對日趨激烈的國際競爭以及復雜多變的經(jīng)濟社會問題,而政府自身的不足在此時期也不斷凸顯。為了應對這一復雜局面,西方各國掀起了一場聲勢浩大的政府改革運動,開始了公共部門,尤其是行政管理領域的改革創(chuàng)新,即“新公共管理”運動?！靶鹿补芾怼边\動不論是從理論角度還是實踐經(jīng)驗方面,都對我國行政體制改革提供了一定的參考。但是,由于我國特殊的社會環(huán)境,我們不能復制“新公共管理”模式,我們只能結合我國實際,消化和整合西方“新公共管理”的理念和措施?！靶鹿补芾怼钡奶岢呋趥鹘y(tǒng)的官僚體制存在的問題,提出如下觀點:
1.1對結果負責,而不僅僅是對程序負責的管理過程
為了保證行政活動的精確性和可靠性,韋伯式的官僚制特別強調(diào)固守規(guī)則,遵循程序的重要性。相對而言,行政活動的結果似乎不重要了。也就是說,本來作為手段價值的規(guī)則和程序在韋伯式的官僚制中卻成了目的價值。這使得基于官僚的科層式組織愈顯僵化,組織機構缺乏彈性和應變能力,管理人員的靈活性與創(chuàng)造性也被扼殺。正如奧斯本•蓋布勒在《改革政府》一書中提到的:“工業(yè)時展起來的官僚制,專注于各種規(guī)章制極其層疊的指揮系統(tǒng),已不能有效運轉(zhuǎn);它變得機構臃腫,浪費嚴重,效率低下,它在變化迅速、信息豐富、知識密集的20世紀90年代已不能有效運轉(zhuǎn)了?！睂Υ?“新公共管理”運動則強調(diào)行政結果及目的的價值的優(yōu)先性,并試圖通過解除規(guī)則,增強管理人員的自主權,促使管理人員在績效目標的指引下尋求最好、最有效的方法來實現(xiàn)組織使命?！靶鹿补芾怼边\動的這些舉措,使行政管理獲得了空前的靈活性,提高了行政組織處理緊急情況的能力,同時激發(fā)了管理人員的工作積極性和創(chuàng)造性。在此基礎上,美國政府甚至提出并實施了“放松規(guī)則改革”,即“政府官員對結果負責,而不僅僅是對過程負責”的新體制,其目的在于借規(guī)則之放松提高政府績效和政府對公民的回應性,同時又要保留過度規(guī)則所蘊含的核心價值的延續(xù)。
1.2吸納企業(yè)經(jīng)營策略
以提高行政效率,以及為社會提供整齊劃一的公共產(chǎn)品和服務為目的,科層結構下的政府部門按照職能的性質(zhì)被分割為眾多的條塊,工作變得像企業(yè)中的流水線,標準而規(guī)范。但由于條塊分割,每個部分都有自己的職責界限,政府工作就像一個機器的零部件被拆散一樣,彼此之間缺乏協(xié)調(diào)一致,又增加了信息流通的環(huán)節(jié)和難度?？梢钥闯?這種基于專業(yè)化分工和高度集中的模式會導致行政效率低下,進而導致公共資源的浪費。對此,“新公共管理”運動強調(diào)政府應廣泛采取企業(yè)成功的經(jīng)營管理手段和方法,并在公共管理中大量采用應對市場機制的私營部門的管理方法,如績效評估、目標管理、項目管理、全面質(zhì)量管理等等,變傳統(tǒng)的“官僚型政府”為“企業(yè)型政府”。從而提高行政管理的質(zhì)量和效率,并有效地防止行政權力的腐敗。西方國家的“新公共管理”運動,在有關官僚制方面的批判及其措施,在改善政府形象,提高行政管理效率方面取得了重大的突破。對此,在面對我國行政改革時,“新公共管理”運動對我們的借鑒意義巨大。但是,由于我國極為特殊的社會背景,“新公共管理”運動對于官僚制的批判以及相應措施并不能完全被套用在我國的改革環(huán)境下,如果一味地照搬西方模式,那么對于我國的行政改革不但無利反而有害。
2我國行政管理改革的特殊背景
與西方“新公共管理”運動的現(xiàn)實社會環(huán)境相比,我國行政改革的特殊背景主要包括以下幾個方面:
2.1社會背景不同
與西方發(fā)達國家所處的高度信息化的后工業(yè)社會相比,中國除極少數(shù)地區(qū)處于后工業(yè)社會外,絕大多數(shù)地區(qū)處于工業(yè)文明時代,甚至有部分地區(qū)還處于向工業(yè)文明過渡的時代。由于后工業(yè)社會高度發(fā)達的信息,它對社會各方面的要求則不同于工業(yè)社會。后工業(yè)社會要求西方政府官僚制轉(zhuǎn)型,探索非官僚制化的政府新模式;而工業(yè)社會的時代則更多的要求官僚組織的理性化、現(xiàn)代化,即要求盡力完善官僚組織的階段。理性化的官僚組織在沒有完成其特定的歷史任務的情況下,是不會退出歷史舞臺的,因而就現(xiàn)階段我國國情來說不能倉促地提出非官僚化的問題,只能提出完善官僚組織的問題以及完善官僚組織功能輸出的問題。
2.2發(fā)展程度不同
與西方發(fā)達國家“新公共管理”運動矛頭所指的“官僚制過渡”不同,我國長期處于“官僚不足化”的管理模式。曾在西方政府管理中起過重要作用的現(xiàn)代官僚制度經(jīng)長期的發(fā)展,已逐漸老化,并步入了官僚化過度的狀態(tài),由此出現(xiàn)了中間層級過多,反應不靈敏,繁文縟節(jié)等弊端?！靶鹿补芾怼边\動正是對這些弊端進行抨擊。而我國則仍處于官僚化不足,甚至還未建立完善的現(xiàn)代官僚化體制。
2.3法治程度不同
與西方發(fā)達國家健全的法治環(huán)境相比較,我國的法律制度還有待完善,法治社會的建成尚須時日。西方發(fā)達國家的“新公共管理”運動在相對健全的法治環(huán)境中展開,因而其可能附帶產(chǎn)生的一些負面影響大大削弱。但,我國目前尚處于人治管理傳統(tǒng)十分深厚、法制民主制度嚴重匱乏、制度供給不足的階段,可操作的行政法規(guī)還不完備,還缺乏對行政權力的有效的制約和監(jiān)督機制。在這樣的情況下,如果采用西方“新公共管理”運動中“重結果,輕規(guī)則”的評價標準,就有可能加劇人治的程度,從而阻礙我國社會的民主法治建設的進程。由此可以看出,“新公共管理”運動中對于官僚制的批判及其對策,在我國不能完全適應。相反,我們不僅不能削弱官僚制,而且應完善現(xiàn)代官僚制度。同時,基于官僚制發(fā)展中可能或已經(jīng)出現(xiàn)的種種問題,借鑒“新公共管理”運動的理論成果,進行富有創(chuàng)造性的探索。
3借鑒“新公共管理”運動,發(fā)展我國創(chuàng)造性的改革理念
3.1以建立完善的現(xiàn)代官僚制為基礎,逐步加大對行政管理的結果評價的比重
休斯認為,傳統(tǒng)的公共行政學中一個重要的永久性原則:政府組織及其結構應根據(jù)官僚體制(科層制)的原則建立,即政府管理體制以韋伯的科層制理論為模式為基礎,嚴格堅持這一原則是公共組織尤其是政府動作的最佳方式?，F(xiàn)代官僚制的專門化、等級劃、規(guī)范化、非人格化和技術化的特點,有助于克服我國傳統(tǒng)行政體制中長期存在的因人設事、領導干部的終身制、政治特權、“官本位”思想等封建主義殘余影響。而且,我國行政管理體制中普遍存在的規(guī)章制度合法性不足、管理行為輕視規(guī)則與規(guī)范、缺乏專業(yè)化分工及與此相適應的專業(yè)化人才等問題,也只有訴諸韋伯式的現(xiàn)代官僚制才能得到有效的解決。因此,建立完善的現(xiàn)代官僚體制是我國政府改革的重要目標。我們要加大力度規(guī)范官僚制的建設。然而,鑒于西方發(fā)達國家官僚制老化、僵化而引起的各種嚴重問題,我們在建立和完善現(xiàn)代官僚制的過程中,也應逐漸加大對行政管理的結果評價的比重,以防止行政組織出現(xiàn)的應對能力弱、管理人員缺乏靈活性和創(chuàng)造性的問題。在完善行政組織現(xiàn)代官僚制的同時,賦予其一定的靈活性,從而提高組織處理緊急情況的能力,應對特殊問題處理的工作效率。
3.2在引進私營部門的管理方法以期提高行政效率的同時,嚴格控制,以防“政府企業(yè)化”的現(xiàn)象發(fā)生
“新公共管理”把一些科學的企業(yè)管理方法,如目標管理、績效評估、成本核算等引人公共行政領域,進而實現(xiàn)提高政府工作效率的目的。通過將企業(yè)管理的講求投入和產(chǎn)出、講求成本核算的精神引入政府公共管理之中,可以提高政府管理人員的責任感,同時還可以為科學地衡量管理人員的工作業(yè)績提供依據(jù)。但在引進企業(yè)管理制度的同時,“利益最大化”的理念也隨之而來。而我國傳統(tǒng)的人治在行政管理體系中所占的比重仍然很大,且權力制約問題還未得到根本解決。在這樣的情況下,權利與利益就可能結合并形成新的腐敗,政府官員喪失倫理責任感、惡意競爭等消極現(xiàn)象就會出現(xiàn)。鑒于此,我國的行政管理改革,在引入私營部門管理方法的同時,應結合我國多“情理社會”的具體情況,對其運用范圍及相關制度作出明確而嚴格的限制。
3.3在加強法制建設的同時,著重考慮行政執(zhí)行力的提高
有法可依,是國家秩序的基礎,也是有序地、穩(wěn)定地進行行政管理改革的保障。為了保障我國行政管理改革的順利進行,我們一定要高度重視社會的法治建設,為行政管理改革營造良好的法治環(huán)境。同時,我國的行政管理長期缺少從上而下的行政法規(guī)和個人負責機制,這是機構臃腫和官僚主義的重要病根。對此,我們必須建立和完善各種行政法規(guī),規(guī)范行政行為,實現(xiàn)政府機構、職能、編制、工作程序的法定化?？梢哉f,建立健全法制,完善規(guī)章制度仍將是今后一個時期我國行政改革的一項重要任務。目前我國正處于計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌時期,經(jīng)濟體制的變革和民主政治的發(fā)展對我國轉(zhuǎn)變政府職能,深化體制改革提出了新的要求。我們通過分析西方"新公共管理"運動的經(jīng)驗教訓,借鑒其理論、方法及模式中的合理因素,博采眾長,勇于改革,成功地走出一條中國特色社會主義行政管理體制改革之路。
