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摘要：預(yù)算績(jī)效管理理念已經(jīng)得到各級(jí)財(cái)政和公共部門(mén)的廣泛認(rèn)同，并制訂了有關(guān)制度，初步建立了部門(mén)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，部門(mén)預(yù)算監(jiān)督也得到加強(qiáng)。但仍未實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府預(yù)算績(jī)效管理制度的根本變革，改革的理論研究亟待加強(qiáng)，改革的制約因素較多，改革的組織保障力度不夠，考核體系也有待完善。應(yīng)逐步建立起以預(yù)算產(chǎn)出與結(jié)果為核心，以部門(mén)預(yù)算及其項(xiàng)目支出為切入點(diǎn)，包括部門(mén)預(yù)算編制、支出評(píng)價(jià)、組織監(jiān)督等內(nèi)容在內(nèi)的，全面系統(tǒng)的部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理制度體系。

關(guān)鍵詞：部門(mén)預(yù)算；績(jī)效管理；部門(mén)預(yù)算編制；部門(mén)預(yù)算支出評(píng)價(jià)；部門(mén)預(yù)算監(jiān)督

Abstract:Budgetperformancemanagementideahasbeenrecognizedbyfinancialandpublicdepartments,therelatedregulationshavebeenmade,departmentbudgetexpenditureperformanceevaluationsystemisinitiallysetup,anddepartmentbudgetsupervisionhasbeenconsolidated.However,governmentbudgetperformancemanagementsystemhasnotbeenbasicallyreformedbecausereformtheoryresearchneedstobeenhanced,reformrestrictionfactorsaretoomany,reformorganizationandinsuranceabilityisnotenoughandreformexaminationsystemneedstobecompleted.Overallandsystematicdepartmentbudgetperformancemanagementsystemshouldbesetupbytakingbudgetoutputandresultascore,bytakingdepartmentbudgetandoutputitemsasinitialpoints,andbyincludingdepartmentbudgetestablishment,expenditureevaluation,organizationandsupervisionandsoon.

Keywords:departmentbudget;performancemanagement;departmentbudgetestablishment;departmentbudgetexpenditureevaluation;departmentbudgetsupervision

一、我國(guó)部門(mén)預(yù)算改革及其績(jī)效管理制度創(chuàng)新

20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，政府預(yù)算管理制度也經(jīng)歷了一系列重大改革。改革的一個(gè)重要出發(fā)點(diǎn)是盡快實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算管理活動(dòng)的科學(xué)化，提高預(yù)算管理的績(jī)效。主要的改革內(nèi)容包括：部門(mén)預(yù)算改革、復(fù)式預(yù)算改革、預(yù)算收支分類(lèi)改革以及公共支出管理改革等。其中，部門(mén)預(yù)算改革作為其他預(yù)算管理改革的具體制度載體及其追求績(jī)效的改革方向與創(chuàng)新理念逐漸得到各級(jí)政府的重視，并已不同程度地付諸實(shí)踐。

1．我國(guó)部門(mén)預(yù)算改革進(jìn)程

2000年是我國(guó)部門(mén)預(yù)算改革的起始之年，改革的主要內(nèi)容包括：提前編制預(yù)算，延長(zhǎng)預(yù)算編制時(shí)間，按照法定時(shí)間批復(fù)預(yù)算；將以往自上而下的代編方式轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露系膮R總方式，從基層預(yù)算單位開(kāi)始編制預(yù)算；采取綜合預(yù)算編制方法，要求部門(mén)將所有收支統(tǒng)一納入部門(mén)預(yù)算；實(shí)現(xiàn)“一個(gè)部門(mén)一本預(yù)算”的統(tǒng)籌安排，將一個(gè)部門(mén)所有的收支都按照統(tǒng)一的編報(bào)內(nèi)容和形式在一本預(yù)算中反映；開(kāi)始向全國(guó)人大報(bào)送部門(mén)預(yù)算等。之后，我國(guó)部門(mén)預(yù)算改革逐步深入。2002年，正式按照新的方法編制部門(mén)基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算；按照新的政府預(yù)算收支科目細(xì)化部門(mén)預(yù)算編制；正式編制政府采購(gòu)預(yù)算；加大預(yù)算外資金納入預(yù)算管理的力度，試行“收支兩條線”管理。2005年，部門(mén)基本支出預(yù)算定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)一步完善，并擴(kuò)大管理范圍；加強(qiáng)項(xiàng)目支出預(yù)算管理的基礎(chǔ)工作；研究制定部門(mén)預(yù)算績(jī)效考評(píng)管理辦法。2007年，全面實(shí)施政府收支分類(lèi)改革，積極進(jìn)行項(xiàng)目支出經(jīng)濟(jì)分類(lèi)試點(diǎn)。［1］此外，項(xiàng)目支出預(yù)算滾動(dòng)管理、國(guó)庫(kù)集中收付制度、政府采購(gòu)制度、“金財(cái)工程”、財(cái)政撥款結(jié)余資金管理、加強(qiáng)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的有機(jī)結(jié)合等改革內(nèi)容都在不斷完善和推進(jìn)之中。

然而，我國(guó)部門(mén)預(yù)算管理改革尚處于初始階段，目前的改革仍只是主要以對(duì)預(yù)算資金投入的控制為導(dǎo)向。隨著公共財(cái)政體制改革的推進(jìn)，部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革的滯后必將制約公共財(cái)政體制框架總體效能的發(fā)揮。因此，作為部門(mén)預(yù)算改革的延續(xù)、提升，乃至制度變革，部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理制度的構(gòu)建已經(jīng)成為確保我國(guó)政府預(yù)算制度適應(yīng)社會(huì)發(fā)展與財(cái)政體制制度改革新形勢(shì)并高效科學(xué)運(yùn)行的重要管理措施。

2．部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革的探索孫克競(jìng)：我國(guó)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革評(píng)價(jià)與深化思路

目前，我國(guó)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革的相關(guān)探索主要表現(xiàn)在以部門(mén)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)為代表的改革實(shí)踐。［2］［3］同時(shí)，將績(jī)效管理與部門(mén)預(yù)算改革相結(jié)合的理論研究與國(guó)外借鑒也正逐步深入。

我國(guó)推行部門(mén)預(yù)算改革后不久，部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革的實(shí)踐探索也隨之展開(kāi)。從2003年起，財(cái)政部就開(kāi)始制定部分行業(yè)的績(jī)效考評(píng)管理辦法，組織部分中央部門(mén)開(kāi)展部門(mén)預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)工作。這些實(shí)踐工作在一定程度上加強(qiáng)了對(duì)部門(mén)預(yù)算支出效果的管理，提高了財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)了績(jī)效管理理念的普及。2005年，財(cái)政部研究制定了《中央部門(mén)預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法（試行）》；2006年，財(cái)政部選定了農(nóng)業(yè)部“農(nóng)業(yè)科技跨越計(jì)劃”等4個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)；2007年，財(cái)政部選擇了教育部“高校建設(shè)節(jié)約型社會(huì)”等6個(gè)項(xiàng)目繼續(xù)進(jìn)行績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)。此外，地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)與部門(mén)預(yù)算單位也制定了一系列績(jī)效考評(píng)工作規(guī)范，并逐步擴(kuò)大改革試點(diǎn)范圍。［2］［3］同時(shí)，近年來(lái)，無(wú)論中央政府還是地方政府，無(wú)論財(cái)政部門(mén)還是各部門(mén)預(yù)算單位以及相關(guān)研究機(jī)構(gòu)和學(xué)者，都對(duì)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革制度創(chuàng)新等相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了各自深入的理論研究。

二、部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革的總體評(píng)價(jià)

通過(guò)近幾年中央預(yù)算部門(mén)和各地方政府圍繞預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)展開(kāi)試點(diǎn)工作，我國(guó)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革實(shí)踐已經(jīng)初步取得了一些成效，但改革中存在的問(wèn)題更為突出，建立健全具有中國(guó)特色的部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理制度體系仍然任重而道遠(yuǎn)。

1．改革取得的主要成效

首先，預(yù)算績(jī)效管理理念已經(jīng)得到各級(jí)財(cái)政和公共部門(mén)的廣泛認(rèn)同。黨的“十六屆三中全會(huì)”明確提出建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，此體系的建立可使公共財(cái)政框架下的預(yù)算支出范圍更加具體化、準(zhǔn)確化，有利于我國(guó)預(yù)算管理水平的提高，也是提高我國(guó)政府決策水平、轉(zhuǎn)變政府治理模式和建立高效廉潔政府的客觀需要。經(jīng)過(guò)近幾年的理論研究、經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)和改革試點(diǎn)，越來(lái)越多的政府部門(mén)，無(wú)論是出自部門(mén)自身利益考慮，還是遵循統(tǒng)一的改革安排，都對(duì)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理理念有了必要的認(rèn)識(shí)，并取得了廣泛的改革共識(shí)，這為改革的進(jìn)一步推進(jìn)奠定了良好的思想基礎(chǔ)。

其次，建立了部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理的有關(guān)制度。開(kāi)展改革試點(diǎn)工作以來(lái)，許多試點(diǎn)部門(mén)和地方相繼制定了部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理或支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施辦法、專(zhuān)家咨詢組工作規(guī)則、中介機(jī)構(gòu)參與部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理或支出評(píng)價(jià)工作管理辦法、自評(píng)報(bào)告撰寫(xiě)規(guī)則與上報(bào)復(fù)核程序以及評(píng)價(jià)結(jié)果審核標(biāo)準(zhǔn)等一系列工作規(guī)范。同時(shí)，初步形成了職責(zé)明確、分工合理的試點(diǎn)工作組織體系，加強(qiáng)了財(cái)政部門(mén)、試點(diǎn)部門(mén)、中介機(jī)構(gòu)及有關(guān)專(zhuān)家的協(xié)調(diào)配合，目前，基本形成了財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)具體組織實(shí)施的改革分工體系。以上工作成果，為規(guī)范今后我國(guó)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革行為和程序提供了必要的制度保障和框架基礎(chǔ)。

再次，部門(mén)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系初步建立，財(cái)政資金使用效益有所提高。當(dāng)前，我國(guó)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革是以部門(mén)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系建設(shè)為主要內(nèi)容，現(xiàn)已摸索出一套較為合理的工作流程，并初步確定了評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)成和績(jī)效評(píng)價(jià)方法。指標(biāo)評(píng)價(jià)體系主要分為共性評(píng)價(jià)指標(biāo)和個(gè)性評(píng)價(jià)指標(biāo)，共性指標(biāo)又可分為績(jī)效目標(biāo)完成程度、預(yù)算執(zhí)行情況、財(cái)務(wù)管理狀況、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益、資產(chǎn)配置和使用情況等。同時(shí)，采用長(zhǎng)期效益評(píng)價(jià)和短期效益評(píng)價(jià)相結(jié)合、定量和定性相結(jié)合、統(tǒng)一指標(biāo)和專(zhuān)門(mén)指標(biāo)相結(jié)合的評(píng)價(jià)辦法?？?jī)效評(píng)價(jià)體系的建立對(duì)提高部門(mén)預(yù)算資源配置效率、促進(jìn)試點(diǎn)部門(mén)增強(qiáng)“成本—效益”觀念、及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目管理中存在的問(wèn)題起到了積極作用，并為今后進(jìn)一步深化部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。

最后，部門(mén)預(yù)算監(jiān)督得到加強(qiáng)，透明度有所提高。通過(guò)改革試點(diǎn)，部門(mén)加強(qiáng)了對(duì)預(yù)算資金落實(shí)情況、實(shí)際支出情況、財(cái)務(wù)信息質(zhì)量、財(cái)務(wù)管理狀況等的績(jī)效管理與考評(píng)，更加清楚地掌握了預(yù)算資金的使用情況和流向，加強(qiáng)了對(duì)項(xiàng)目資金使用環(huán)節(jié)的監(jiān)督。同時(shí)，一些部門(mén)在試點(diǎn)中將考評(píng)結(jié)果在部門(mén)內(nèi)部公開(kāi)，增強(qiáng)了部門(mén)預(yù)算管理的透明度。

2．改革中存在的主要問(wèn)題

盡管目前部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革的相關(guān)工作取得了一定成績(jī)，在部門(mén)預(yù)算管理中引入了績(jī)效理念，但由于將績(jī)效管理與部門(mén)預(yù)算相融合是一項(xiàng)全新的工作，無(wú)論在中央層面還是地方層面仍處于初步探索階段。在總結(jié)實(shí)踐成效的同時(shí)，也應(yīng)看到我國(guó)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革在理論研究、制度建設(shè)、基礎(chǔ)條件、組織實(shí)施、技術(shù)手段等方面存在的問(wèn)題。

第一，改革的理論研究亟待加強(qiáng)。目前，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理理論研究以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)居多，適合我國(guó)國(guó)情的理論創(chuàng)新較少，特別是與我國(guó)現(xiàn)行政府預(yù)算管理制度改革緊密結(jié)合的預(yù)算績(jī)效管理理論研究不夠。理論界和實(shí)際工作部門(mén)對(duì)績(jī)效考評(píng)的認(rèn)識(shí)仍存在不足之處，這就急需用有中國(guó)特色的部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理理論指導(dǎo)我國(guó)的改革實(shí)踐，讓改革者客觀理性地認(rèn)識(shí)到我國(guó)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革的必要性及其改革目標(biāo)與內(nèi)容；同時(shí)，指導(dǎo)制定出現(xiàn)實(shí)可行的改革規(guī)劃，不但要避免人們對(duì)改革不切實(shí)際的過(guò)高期望，更應(yīng)堅(jiān)定信心，在改革困難面前消除悲觀情緒。

第二，當(dāng)前的部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革探索與創(chuàng)新，仍未實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府預(yù)算管理制度的根本變革，仍是傳統(tǒng)預(yù)算管理制度本身的調(diào)整與轉(zhuǎn)換，是形式與細(xì)節(jié)方面的變化，而并沒(méi)有改變或是脫離投入控制型的預(yù)算管理模式。一方面，部門(mén)預(yù)算的編制至今仍在很大程度上依賴財(cái)政部門(mén)與經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)部門(mén)之間的討價(jià)還價(jià)，預(yù)算編制帶有較重的經(jīng)驗(yàn)決策色彩，部門(mén)預(yù)算編制與部門(mén)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)之間缺乏直接的聯(lián)系，即沒(méi)有明確的部門(mén)預(yù)算產(chǎn)出和結(jié)果的要求。另一方面，部門(mén)預(yù)算管理重視對(duì)預(yù)算資金投入的控制，而對(duì)預(yù)算支出效果的評(píng)價(jià)與考核則較為薄弱，結(jié)果往往是只管投放進(jìn)度、不問(wèn)投入效果，只管使用合規(guī)、不問(wèn)效益大小，只強(qiáng)調(diào)支出的財(cái)務(wù)責(zé)任、不考核項(xiàng)目的執(zhí)行效率與質(zhì)量，從而造成部門(mén)預(yù)算資金浪費(fèi)和效益較低等問(wèn)題。這樣的預(yù)算管理水平顯然不能適應(yīng)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也成為公共財(cái)政框架建立中的重要制約因素。

第三，改革的基礎(chǔ)條件尚不健全，制約因素較多。［4］一是仍需進(jìn)一步樹(shù)立科學(xué)的部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理觀念，轉(zhuǎn)變一些人內(nèi)心深處認(rèn)為部門(mén)預(yù)算資金和公共資源是“非排他性”的“公共產(chǎn)品”以及支出編制與耗費(fèi)使用只要合乎規(guī)定而不必考慮結(jié)果的錯(cuò)誤觀念。二是財(cái)政體制改革還不到位，公共部門(mén)事權(quán)劃分仍不明確，制約了部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理的目標(biāo)選擇與考核體系的建立。三是部門(mén)預(yù)算編制更多的是依據(jù)政策法規(guī)、會(huì)議決定和黨政領(lǐng)導(dǎo)的批示，而不是部門(mén)的績(jī)效戰(zhàn)略目標(biāo)和項(xiàng)目及資金運(yùn)行的績(jī)效，預(yù)算編制的自主性和可預(yù)見(jiàn)性較差。四是在部門(mén)預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督上，真正追求和尊重預(yù)算產(chǎn)出與結(jié)果的制度、機(jī)制仍未建立起來(lái)，部門(mén)預(yù)算“只能做加法，不能做減法”，預(yù)算結(jié)余的績(jī)效概念未被理性認(rèn)識(shí)。同時(shí)，預(yù)算監(jiān)督體系不健全，缺乏績(jī)效追蹤問(wèn)責(zé)，重投入、輕績(jī)效的監(jiān)督手段還未根本改變。五是技術(shù)基礎(chǔ)與管理手段還需進(jìn)一步完善。目前，以部門(mén)預(yù)算產(chǎn)出和結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)信息收集系統(tǒng)還未建立，具體的績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)仍較難確定。同時(shí)，權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)制度改革仍未在我國(guó)全面展開(kāi)，部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)并未建立。

第四，改革的組織保障力度還需進(jìn)一步加大。受傳統(tǒng)“重投入、輕產(chǎn)出”觀念的影響，一些政府部門(mén)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)不足，政府行政管理水平不高，部門(mén)之間的協(xié)調(diào)配合不夠，改革尚未形成合力。當(dāng)前，我國(guó)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革在很大程度上是財(cái)政部門(mén)提出來(lái)的，他們有更多的機(jī)會(huì)接觸發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，愿意在預(yù)算改革之路上走得快些。但由于傳統(tǒng)控制型政府治理理念的慣性，政府系統(tǒng)整體的改革動(dòng)作相對(duì)財(cái)政部門(mén)的改革愿望則存在一定差距。部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革需要政府行政體系、制度建設(shè)的整體推進(jìn)和思想改造，僅靠財(cái)政部門(mén)是無(wú)法完成的。

第五，部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理的考核體系建設(shè)仍有待完善?，F(xiàn)行的績(jī)效考評(píng)實(shí)施程序同規(guī)范的程序相比仍有一定的差距，使得績(jī)效考評(píng)很可能成為事后預(yù)算執(zhí)行情況的總結(jié)或項(xiàng)目竣工驗(yàn)收。績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系中依然存在定性考評(píng)指標(biāo)較多而定量考評(píng)指標(biāo)較少、投入考評(píng)指標(biāo)較多而產(chǎn)出考評(píng)指標(biāo)較少、合規(guī)性指標(biāo)較多而結(jié)果性指標(biāo)較少等問(wèn)題。同時(shí)，受傳統(tǒng)思維方式的影響，績(jī)效考評(píng)結(jié)果的真實(shí)性也有待提高。

三、未來(lái)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革的基本思路

部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理是我國(guó)深化部門(mén)預(yù)算改革、轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)預(yù)算管理模式的重要制度創(chuàng)新，也是提高我國(guó)預(yù)算管理水平的關(guān)鍵步驟。通過(guò)推動(dòng)試點(diǎn)，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，未來(lái)我國(guó)此項(xiàng)改革的基本思路可以闡述為：按照建設(shè)公共財(cái)政的總體步驟和要求，把績(jī)效管理的理念和方法引入部門(mén)預(yù)算管理，依據(jù)“客觀真實(shí)、內(nèi)容多樣、透明公開(kāi)、廣泛參與、漸進(jìn)推動(dòng)、富有前瞻性”的原則，逐步建立起以預(yù)算產(chǎn)出與結(jié)果為核心，以部門(mén)預(yù)算及其項(xiàng)目支出為切入點(diǎn)，包括部門(mén)預(yù)算編制、支出評(píng)價(jià)、組織監(jiān)督等內(nèi)容在內(nèi)的，全面系統(tǒng)的部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理制度體系。同時(shí)，要結(jié)合我國(guó)預(yù)算管理改革實(shí)際，分步實(shí)施，并為遠(yuǎn)期績(jī)效預(yù)算探索道路。

1．基本原則

一是部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理無(wú)論是績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定，還是產(chǎn)出結(jié)果的核實(shí)都必須滿足規(guī)劃客觀、數(shù)據(jù)真實(shí)可靠的要求。只有堅(jiān)持這一基本原則，避免跟風(fēng)式的改革作秀，弄虛作假，改革才有現(xiàn)實(shí)意義，這還需要不斷建立健全相關(guān)法律法規(guī)體系予以保障。

二是由于政府部門(mén)職能分工的不同，各公共部門(mén)所要實(shí)現(xiàn)的績(jī)效目標(biāo)與內(nèi)容也就存在顯著區(qū)別，改革中應(yīng)注意處理好改革基本要求與部門(mén)特點(diǎn)相融合的問(wèn)題，鼓勵(lì)內(nèi)容多樣的部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理設(shè)計(jì)，充分發(fā)揮部門(mén)改革的積極性。

三是改革要堅(jiān)持透明公開(kāi)、廣泛參與的原則。政府部門(mén)為社會(huì)公共利益服務(wù)，其績(jī)效責(zé)任與目標(biāo)的制定、結(jié)果的考核需要得到廣大公眾的認(rèn)同，過(guò)程也需要民眾、媒體、政府、中介機(jī)構(gòu)、監(jiān)察部門(mén)的廣泛參與，只有真正做到部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理的公開(kāi)透明、廣泛參與，改革才能得到人們的認(rèn)可，也才能更有實(shí)效。

四是部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理在我國(guó)還是一項(xiàng)全新的改革事業(yè)，需要穩(wěn)步推進(jìn)、先易后難、分步實(shí)施。應(yīng)以部門(mén)預(yù)算改革為依托，項(xiàng)目支出為重點(diǎn)，統(tǒng)籌安排預(yù)算績(jī)效編制、支出評(píng)價(jià)、結(jié)果運(yùn)用等改革步驟，注重試點(diǎn)改革的重要性，充分尊重我國(guó)預(yù)算管理改革的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，堅(jiān)持漸進(jìn)的改革方式。

五是此項(xiàng)改革應(yīng)堅(jiān)持前瞻性的原則。部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理體現(xiàn)了我國(guó)預(yù)算管理改革追求公平、效率，特別是效率的基本內(nèi)涵，毋庸置疑，預(yù)算效率與效益的改進(jìn)是建設(shè)公共財(cái)政必須要做，也是一定要做好的核心內(nèi)容之一。雖然，當(dāng)前改革剛剛起步，但改革的艱巨性和重要意義要求改革者具備廣闊的視野、創(chuàng)新的精神，對(duì)改革進(jìn)行不斷的前瞻性思考，這樣才能使改革永遠(yuǎn)充滿活力與生機(jī)。

2．范圍與內(nèi)容界定

目前，我國(guó)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革的范圍與內(nèi)容可界定為：以部門(mén)預(yù)算為基礎(chǔ)，以項(xiàng)目支出為重點(diǎn)，以產(chǎn)出績(jī)效為核心，兼顧結(jié)果績(jī)效。

從部門(mén)預(yù)算的具體結(jié)構(gòu)來(lái)看，其編制主要是根據(jù)支出功能分類(lèi)，包括基本支出和項(xiàng)目支出，其中基本支出由人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)組成。目前的人員經(jīng)費(fèi)是“養(yǎng)人”支出，與部門(mén)績(jī)效關(guān)系不大，所以，這部分支出可不作為績(jī)效管理的對(duì)象。公用支出是用來(lái)維持一個(gè)部門(mén)的正常工作和運(yùn)轉(zhuǎn)的需要，和部門(mén)提供的一些公共服務(wù)密切相關(guān)，目前這部分支出編制主要采用定員定額的方法。從理論上講，這部分經(jīng)費(fèi)由財(cái)政部門(mén)根據(jù)多重綜合的指標(biāo)來(lái)核定，并且這部分經(jīng)費(fèi)的核算考慮了部門(mén)的工作性質(zhì)和業(yè)務(wù)量，或者說(shuō)公用經(jīng)費(fèi)與部門(mén)的產(chǎn)出或提供的服務(wù)相關(guān)。但是從實(shí)踐上看，公用經(jīng)費(fèi)包羅萬(wàn)象，部門(mén)間也存在很大差異，對(duì)公用經(jīng)費(fèi)的績(jī)效管理很難大范圍開(kāi)展。［5］首先，由于公用經(jīng)費(fèi)的復(fù)雜多樣，對(duì)每一項(xiàng)公用支出都作績(jī)效分析是不可能的，只會(huì)為預(yù)算績(jī)效管理改革的推行增加不必要的工作量，而且在目前部門(mén)抱怨公用經(jīng)費(fèi)不足的情況下，對(duì)這部分支出做過(guò)細(xì)的評(píng)價(jià)只會(huì)招來(lái)部門(mén)的反感。其次，有些公用支出和部門(mén)提供的公共服務(wù)并沒(méi)有直接的聯(lián)系，或者說(shuō)很難確定它們之間的因果關(guān)系。例如，對(duì)部門(mén)的會(huì)議經(jīng)費(fèi)，有兩個(gè)建議：一是采用產(chǎn)出分析法，可用次數(shù)考察，不必一定要測(cè)量這些會(huì)議產(chǎn)生的成果；二是采用定性的方法，只需說(shuō)明會(huì)議的召開(kāi)有利于產(chǎn)生什么樣的效果。

和人員、公用經(jīng)費(fèi)相比，項(xiàng)目預(yù)算具有較為明確的支出目的和標(biāo)準(zhǔn)要求，是目前推行預(yù)算績(jī)效管理的最佳選擇。目前，我國(guó)部門(mén)對(duì)中長(zhǎng)期和短期目標(biāo)缺少明確的績(jī)效規(guī)劃，可能是沒(méi)有制度要求和操作習(xí)慣，更可能是沒(méi)有把握規(guī)劃實(shí)現(xiàn)的能力。部門(mén)只能對(duì)現(xiàn)實(shí)的產(chǎn)出負(fù)責(zé)，而對(duì)于結(jié)果績(jī)效應(yīng)該由政策的制定者負(fù)責(zé)。而在我國(guó)現(xiàn)行體制下，從選民到被選舉的人大代表和官員，到公共政策的制定，再到預(yù)算的決策是一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的過(guò)程，政策制定者和預(yù)算決策人被淹沒(méi)在長(zhǎng)而復(fù)雜的委托—關(guān)系鏈條中，在這種復(fù)雜的關(guān)系中很難用預(yù)算績(jī)效管理來(lái)評(píng)判和約束。所以，建議改革初期還是側(cè)重于對(duì)部門(mén)預(yù)算產(chǎn)出的評(píng)價(jià)，部門(mén)預(yù)算績(jī)效報(bào)告中必須明確產(chǎn)出，對(duì)支出結(jié)果，只要說(shuō)明目標(biāo)的產(chǎn)出有助于產(chǎn)生特定的結(jié)果就可以了，待改革進(jìn)一步深入再研究部門(mén)對(duì)預(yù)算結(jié)果的責(zé)任問(wèn)題。

3．改革步驟設(shè)想

我國(guó)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革從時(shí)間上可區(qū)分為近期改革與遠(yuǎn)景規(guī)劃。目前，預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)工作是改革探索的主要體現(xiàn)，應(yīng)該明確其只是部門(mén)預(yù)算管理改革的一個(gè)組成部分，也是探路先鋒。在逐漸完善此項(xiàng)實(shí)踐工作的同時(shí)，要努力嘗試在部門(mén)預(yù)算績(jī)效規(guī)劃編制、產(chǎn)出與結(jié)果數(shù)據(jù)審計(jì)監(jiān)督、績(jī)效報(bào)告撰寫(xiě)、績(jī)效結(jié)果公示與運(yùn)用等方面健全部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理內(nèi)容，并建立合理的管理程序。此外，還要盡快夯實(shí)改革的技術(shù)基礎(chǔ)。一是部門(mén)要提高制定中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃和短期計(jì)劃的能力，加強(qiáng)對(duì)部門(mén)和項(xiàng)目產(chǎn)出、結(jié)果的定義；二是預(yù)算會(huì)計(jì)制度的轉(zhuǎn)變和預(yù)算賬戶的調(diào)整，將改革重點(diǎn)放在投入和產(chǎn)出的關(guān)系建立和調(diào)整上；三是培養(yǎng)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員的績(jī)效概念，從技術(shù)層面培訓(xùn)基層績(jī)效分析人員；四是要不斷完善績(jī)效管理的方法、指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)體系。最終，在近期內(nèi)建立起包括以上內(nèi)容的公共部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理制度體系。

在遠(yuǎn)景規(guī)劃方面，要徹底實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理模式從投入控制型向產(chǎn)出結(jié)果型的轉(zhuǎn)變以及各預(yù)算管理參與者權(quán)利與義務(wù)的轉(zhuǎn)換，強(qiáng)調(diào)管理權(quán)利的靈活性對(duì)應(yīng)的是更多的產(chǎn)出義務(wù)與效益責(zé)任。要進(jìn)一步研究績(jī)效文化的形成問(wèn)題，如果真能使預(yù)算績(jī)效管理對(duì)預(yù)算資源分配產(chǎn)生有效影響，可能最終是一種緩慢的、持續(xù)的文化變革的結(jié)果，要將績(jī)效文化滲透到政策制定過(guò)程中。同時(shí)，應(yīng)注意各項(xiàng)配套措施的完善。一是建立健全部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)法律法規(guī)體系；二是加強(qiáng)部門(mén)運(yùn)用預(yù)算績(jī)效管理的能力建設(shè)，包括組織能力、管理能力、學(xué)習(xí)能力、執(zhí)行能力等。最終，不斷完善具有中國(guó)特色的部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理制度體系，并通過(guò)預(yù)算績(jī)效管理改革實(shí)現(xiàn)中國(guó)式的“政府治理”模式創(chuàng)新。

最后，改革的具體路徑選擇應(yīng)該發(fā)揮多方優(yōu)勢(shì)。中央層面可以確立改革的原則和方向，并給予技術(shù)指導(dǎo)，發(fā)揮中央部委統(tǒng)籌全局的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)自上而下的縱向改革推動(dòng)；同時(shí)，通過(guò)試點(diǎn)改革，鼓勵(lì)地方政府自下而上的改革創(chuàng)新；此外，各級(jí)政府內(nèi)部部門(mén)間也要相互學(xué)習(xí)借鑒，并在此級(jí)政府的統(tǒng)一規(guī)劃下科學(xué)有序地橫向推動(dòng)改革。

參考文獻(xiàn)：

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