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摘要:隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,我國(guó)高等教育行政管理體制得到了進(jìn)一步的改革和完善,但仍存在一些缺陷。特別是WTO的加入,給我國(guó)的高等教育發(fā)展帶來(lái)了巨大的沖擊:既為我國(guó)的高等教育提供了新的機(jī)遇和發(fā)展空間,又給我國(guó)高等教育帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。為了因勢(shì)利導(dǎo)、應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn),我們必須創(chuàng)新和構(gòu)建入世后適應(yīng)我國(guó)的高等教育行政管理體制。

黨的十六大報(bào)告指出:“堅(jiān)持教育創(chuàng)新,深化教育改革,優(yōu)化教育結(jié)構(gòu),合理配置教育資源,提高教育質(zhì)量和管理水平,全面推進(jìn)素質(zhì)教育,造就數(shù)以?xún)|計(jì)的高素質(zhì)勞動(dòng)者、數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的專(zhuān)門(mén)人才和一大批拔尖創(chuàng)新人才?！盵1]可見(jiàn)教育創(chuàng)新在我國(guó)教育事業(yè)中的重要性。當(dāng)然,這種創(chuàng)新也包括我國(guó)高等教育管理體制的創(chuàng)新。同時(shí),隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的進(jìn)一步完善,尤其是加入WTO給我國(guó)的高等教育發(fā)展帶來(lái)機(jī)遇的同時(shí),也帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),而且從某種意義上來(lái)說(shuō),挑戰(zhàn)大于機(jī)遇。為了應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn),使我國(guó)高等教育能順利發(fā)展,這就要求我們?cè)诮逃姓芾眢w制上有所創(chuàng)新和突破。高等教育管理體制,既包含宏觀層面的政府、社會(huì)與高校各要素之間的相互聯(lián)系及其組織運(yùn)行方式,也包含微觀層面的高校內(nèi)部管理體制,具體包括辦學(xué)體制、管理體制、投資體制、招生就業(yè)體制等方面。本文擬就高等教育行政管理體制改革問(wèn)題作一些探討,以期拋磚引玉。

一我國(guó)現(xiàn)行高等教育行政管理體制的缺陷

我國(guó)于20世紀(jì)50年代形成的高校管理體制是與高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的。隨著時(shí)代的發(fā)展,我國(guó)高等教育管理體制的改革雖然一直持續(xù)不斷,但由于主客觀因素,其基本特征仍沒(méi)有改變,如高度集權(quán)管理、教育資源由政府統(tǒng)一配置、學(xué)校內(nèi)部行政權(quán)力過(guò)大、官本位現(xiàn)象嚴(yán)重等。概括起來(lái)突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:11政校不分,黨政不分從高校外部來(lái)說(shuō),長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)高等教育一直由政府包辦,各高校根據(jù)隸屬關(guān)系分別從中央或地方政府獲得不同數(shù)額的財(cái)政撥款,政府成為高等院校的主辦者,實(shí)際上壟斷了高等教育。高等教育的舉辦者、管理者和辦學(xué)者界線模糊。從高校內(nèi)部來(lái)說(shuō),我國(guó)高等院校存在著黨政不分的弊端,這樣既削弱了黨的政治領(lǐng)導(dǎo)及監(jiān)督作用,又不能發(fā)揮行政指揮的功能。21組織龐大,職責(zé)不清當(dāng)前我國(guó)高校的機(jī)構(gòu)龐雜,運(yùn)行緩慢,每所高校機(jī)關(guān)普遍設(shè)有30余個(gè)部、處,非教學(xué)人員大量超過(guò)教學(xué)人員,造成學(xué)校負(fù)擔(dān)過(guò)重。尤其是近年來(lái)我國(guó)大學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大,新興學(xué)科、新興專(zhuān)業(yè)的大量涌現(xiàn),使得學(xué)校一級(jí)的管理幅度成倍地增加,于是造成了大學(xué)科層化特征愈加明顯,人浮于事,權(quán)力過(guò)分集中。學(xué)校辦學(xué)主體本末倒置,機(jī)關(guān)行政人員成了學(xué)校權(quán)力的核心,過(guò)多參與過(guò)程管理,任意對(duì)學(xué)院一級(jí)發(fā)號(hào)施令?！巴瑫r(shí),有的學(xué)校的教代會(huì),只不過(guò)是一個(gè)群眾組織,并無(wú)實(shí)質(zhì)上的權(quán)力;學(xué)校的校務(wù)會(huì),只不過(guò)是一個(gè)咨詢(xún)機(jī)構(gòu),也無(wú)實(shí)權(quán)?！盵2]31行政工作的嚴(yán)重曲解對(duì)高等院校行政工作的嚴(yán)重曲解主要體現(xiàn)在以下兩方面:一是許多行政工作者(包括政府主管部門(mén)的行政人員),對(duì)我國(guó)高等教育的認(rèn)識(shí)不清,如教育是產(chǎn)業(yè)還是公益事業(yè)?教育思想不夠明確。二是“官本位”思想嚴(yán)重,各類(lèi)高校、各種職稱(chēng)都要向行政級(jí)別靠。高等學(xué)校分副省級(jí)學(xué)校、廳級(jí)學(xué)校和副廳級(jí)學(xué)校。教授當(dāng)了校領(lǐng)導(dǎo),如果這個(gè)學(xué)校享受廳級(jí)待遇,那么這位教授就是廳級(jí)教授,于是工資、住房各種待遇都緊跟而上。而不當(dāng)官的廣大教師,只好“望官興嘆”。41行政行為規(guī)范不健全,導(dǎo)致權(quán)力的濫用我國(guó)教育立法近幾年取得了可喜的進(jìn)步,但有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象仍大量存在。而且許多制度的不健全、不規(guī)范,導(dǎo)致有了法也難以貫徹實(shí)施。如學(xué)位點(diǎn)審批權(quán)和基金項(xiàng)目評(píng)審權(quán)的相對(duì)集中和管理不規(guī)范等導(dǎo)致這一領(lǐng)域公賄行為流行。由于學(xué)位點(diǎn)和基金項(xiàng)目事關(guān)科研院所和高等院校的生存和發(fā)展,因而成為勢(shì)在必爭(zhēng)的對(duì)象。而現(xiàn)在學(xué)位點(diǎn)和基金項(xiàng)目評(píng)審未能完全體現(xiàn)出公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰的原則,評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也不盡科學(xué)。在這種情況下,難免某些申報(bào)單位為了爭(zhēng)取有利于自己的結(jié)果趁虛而入,公款送禮行賄,以期攻克有關(guān)評(píng)審專(zhuān)家和主管官員的“關(guān)口”,公賄行為愈演愈烈。

二“入世”給我國(guó)高等教育的影響

WTO若干規(guī)則涉及教育的內(nèi)容主要集中在《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》中,它把“教育服務(wù)”納入服務(wù)貿(mào)易范疇。其中第13條規(guī)定:世貿(mào)組織參加者必須把高等教育作為第三產(chǎn)業(yè)介入高等教育服務(wù)貿(mào)易,即在世界范圍內(nèi)提供國(guó)際協(xié)作辦學(xué),開(kāi)展合作科研,互相交流教師、互招留學(xué)生以及圍繞這些活動(dòng)形成的相關(guān)產(chǎn)業(yè)的服務(wù)。雖然我國(guó)在“入世”時(shí)對(duì)教育的開(kāi)放只作了原則性的承諾,對(duì)各級(jí)各類(lèi)教育的具體開(kāi)放的時(shí)間表沒(méi)有承諾,但現(xiàn)在沒(méi)有承諾,并不意味著將來(lái)不承諾。即使有限地開(kāi)放,也可能產(chǎn)生全局性的影響,而且隨著進(jìn)一步融入世界步伐,我國(guó)也必須按WTO要求來(lái)開(kāi)放教育市場(chǎng)。這就要求我們必須認(rèn)真分析“入世”對(duì)我國(guó)高等教育的利與弊。(一)積極影響:為我國(guó)高等教育發(fā)展提供新的機(jī)遇和發(fā)展空間11有利于我國(guó)高等教育體制改革,增強(qiáng)辦學(xué)活力加入WTO意味著我國(guó)開(kāi)始實(shí)施真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、貿(mào)易結(jié)構(gòu)的調(diào)整都會(huì)推動(dòng)教育體制結(jié)構(gòu)的調(diào)整。教育的市場(chǎng)化程度將逐步提高,辦學(xué)主體不拘泥于政府,而教育經(jīng)費(fèi)的提供亦由一元化變?yōu)槎嘣?。多種辦學(xué)體制,多種辦學(xué)形式,必然促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的形成、質(zhì)量的提高、教育事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的繁榮。21有利于引進(jìn)外國(guó)先進(jìn)教育資源,加快我國(guó)高等教育改革進(jìn)程加入WTO,我國(guó)的教育市場(chǎng)要向國(guó)外開(kāi)放,而不能像過(guò)去那樣排斥和限制它們進(jìn)入。加快實(shí)現(xiàn)教育國(guó)際化,體現(xiàn)在廣泛開(kāi)展與外國(guó)教育機(jī)構(gòu)和學(xué)校的國(guó)際交流、合作辦學(xué)、合作科研,教師之間的互訪、兼課、學(xué)術(shù)研討,積極引進(jìn)外國(guó)的先進(jìn)教材、先進(jìn)教學(xué)方法、管理方法,以及在教學(xué)、科研等評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)方面與國(guó)際接軌等。從教學(xué)內(nèi)容來(lái)說(shuō),入世后,中國(guó)稅收、外貿(mào)、財(cái)務(wù)結(jié)算等運(yùn)作方式都要發(fā)生變化。因此,在專(zhuān)業(yè)設(shè)置、教學(xué)內(nèi)容上,都要根據(jù)這一變化對(duì)人才的知識(shí)結(jié)構(gòu)提出新的要求,培養(yǎng)一批熟悉國(guó)際經(jīng)貿(mào)慣例和精通國(guó)際商務(wù)、金融、會(huì)計(jì)、法律、經(jīng)貿(mào)、現(xiàn)代管理等方面人才,這一切都能加快我國(guó)高等教育改革的步伐。31有利于發(fā)揮高等教育為我國(guó)建立學(xué)習(xí)型社會(huì)的作用黨的十六大報(bào)告指出:“形成全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會(huì),促進(jìn)人的全面發(fā)展?！盵1]加入WTO,建立學(xué)習(xí)型的社會(huì),勢(shì)在必行,無(wú)論是企業(yè)或事業(yè)單位都必須成為學(xué)習(xí)型組織。每個(gè)人必須不斷學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)、不斷更新知識(shí)結(jié)構(gòu),以提高個(gè)人素質(zhì),增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力。而高等院校在建立學(xué)習(xí)型社會(huì)中將發(fā)揮至關(guān)重要的作用,因?yàn)榇髮W(xué)體制和招生制度必將得到改變,擴(kuò)展大學(xué)功能。高校應(yīng)取消對(duì)入學(xué)年齡的限制,面向社會(huì)在職人員招生,進(jìn)行崗位培訓(xùn)和繼續(xù)教育,大力發(fā)展高等職業(yè)教育,培養(yǎng)大批應(yīng)用型、技能型人才,把學(xué)歷教育、非

學(xué)歷教育、在崗培訓(xùn)、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)、短期培訓(xùn)、長(zhǎng)期培訓(xùn)等結(jié)合起來(lái),為建立學(xué)習(xí)型社會(huì)作出更大的貢獻(xiàn)。(二)負(fù)面影響:給我國(guó)高等教育帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)我國(guó)加入WTO,在享受相應(yīng)權(quán)利的同時(shí),也必須承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù),在獲得一定收益時(shí),也必須交付相應(yīng)的成本。就我國(guó)高等教育領(lǐng)域而言,受到的負(fù)面影響至少有以下三方面:11教育市場(chǎng)開(kāi)放的不平等,使我國(guó)的高等教育在參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)地位加入WTO后,發(fā)達(dá)國(guó)家憑借其教育優(yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)實(shí)力,能很快地進(jìn)入高等教育市場(chǎng)。我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家,其教育水平與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距是客觀存在的,高等教育服務(wù)相對(duì)幼稚,要想進(jìn)入發(fā)達(dá)國(guó)家高等教育市場(chǎng)則會(huì)遇到很高的門(mén)檻。教育服務(wù)貿(mào)易(如留學(xué))的逆差將在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)存在,雖然我國(guó)也有可能通過(guò)向發(fā)達(dá)國(guó)家和其他發(fā)展中國(guó)家輸出教育服務(wù)而取得一定回報(bào),但付出的代價(jià)可能很高。21加入WTO,對(duì)我國(guó)高校思想政治教育工作提出了新的挑戰(zhàn),也對(duì)其行政行為產(chǎn)生巨大的沖擊西方意識(shí)形態(tài)的滲透變得更加直接,增加思政工作的難度;同時(shí)加入WTO將促使中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)與國(guó)際接軌,給思政教育手段和覆蓋能力帶來(lái)挑戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì),在互聯(lián)網(wǎng)中英文信息占95%以上,而中文信息的輸出、輸入量只占0.05%。另外,加入WTO也加速了我國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型,大學(xué)生價(jià)值觀念日趨多元化,這也同樣給我國(guó)的高等教育行政管理工作帶來(lái)新的難題。31教育市場(chǎng)的不發(fā)達(dá),可能使我國(guó)高等教育的一些教育結(jié)構(gòu)面臨較大風(fēng)險(xiǎn)自改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)政府基本上未能開(kāi)放教育市場(chǎng),我國(guó)教育在總體上依然是在“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”的模式下運(yùn)作。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式及教育經(jīng)費(fèi)的不足使得我國(guó)的高等教育資源配置明顯不合理。國(guó)外高等教育機(jī)構(gòu)進(jìn)入我國(guó)教育市場(chǎng)后,有可能憑借“洋文憑”、“洋證書(shū)”的含金量,利用國(guó)人的“崇洋”心理與國(guó)內(nèi)高等教育機(jī)構(gòu)爭(zhēng)奪生源?！霸趯?zhuān)業(yè)設(shè)置、教學(xué)質(zhì)量、品牌價(jià)值、管理水平等方面缺乏競(jìng)爭(zhēng)力的我國(guó)高等學(xué)校,可能因生源匱乏難以為繼,甚至倒閉或被國(guó)外教育機(jī)構(gòu)收編?！盵3]超級(jí)秘書(shū)網(wǎng)

三入世后我國(guó)高等教育行政管理體制的構(gòu)建

為了應(yīng)對(duì)“入世”的挑戰(zhàn),我們必須認(rèn)真分析、總結(jié)我國(guó)高等教育的行政管理體制改革的經(jīng)驗(yàn),趨利避害,創(chuàng)建適合我國(guó)高等教育的行政管理體制,使我國(guó)高等教育能更加順利、健康地發(fā)展。為此,我們認(rèn)為當(dāng)前必須在以下幾方面取得突破:11更新行政觀念,全新定位我國(guó)高等教育要更新高校行政人員的觀念最主要的就是讓他們重新審視高等教育的性質(zhì)和地位。在WTO的國(guó)際大背景下,我們應(yīng)把高等教育看做是一種服務(wù),把“教育的對(duì)象”變?yōu)椤胺?wù)的對(duì)象”,真正實(shí)現(xiàn)教育服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、服務(wù)人的發(fā)展目標(biāo),做到以學(xué)生為中心,以社會(huì)需求為導(dǎo)向,最大限度向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù);同時(shí),要拋棄教育本土化的觀念,樹(shù)立教育國(guó)際化的觀念,主動(dòng)融入國(guó)際教育市場(chǎng),把教育看做一種產(chǎn)業(yè),當(dāng)然,這種產(chǎn)業(yè)的“公益”性仍成為其主要特征。只有認(rèn)清我國(guó)高等教育的特征和作用,才能更好地實(shí)行從萬(wàn)能行政到有限行政,變直接行政為間接行政,變命令行政為服務(wù)行政。21調(diào)適行政關(guān)系,使高校的行政系統(tǒng)成為一個(gè)有職有權(quán)的行政實(shí)體從外部來(lái)說(shuō),政府教育主管部門(mén)要加快轉(zhuǎn)變職能和工作方式,學(xué)會(huì)按國(guó)際通行規(guī)則做好教育管理和服務(wù)工作。政府教育部門(mén)的主要職責(zé)是擬定好教育戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo),制定實(shí)施規(guī)則,特別是要關(guān)注教育發(fā)展戰(zhàn)略、教育布局、教育結(jié)構(gòu)、質(zhì)量管理等具有戰(zhàn)略意義的工作。簡(jiǎn)言之,要把政府教育行政職能轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)大學(xué)教育質(zhì)量進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)控和維護(hù)教育市場(chǎng)的秩序上來(lái),實(shí)現(xiàn)由直接管理模式向間接管理模式的轉(zhuǎn)變,真正賦予高校各種合法權(quán)利。另外,就高等院校內(nèi)部來(lái)說(shuō),在合理實(shí)行黨政分開(kāi)、全面實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的行政機(jī)制下,應(yīng)充分發(fā)揮教職工代表大會(huì)、校務(wù)委員會(huì)等組織的參政、議政和監(jiān)督作用。31重構(gòu)行政組織,實(shí)現(xiàn)由“校一級(jí)管理”的完全行政等級(jí)制向“校-院(系)”行政管理模式的轉(zhuǎn)變由于政府對(duì)高等教育的高度集權(quán)管理,致使高等院校內(nèi)部的行政管理體制也形成了一個(gè)以“?！币患?jí)管理模式的完全行政等級(jí)制。由于高校是有組織的松散結(jié)合系統(tǒng)的特殊性,完全的行政等級(jí)制度容易導(dǎo)致高校教育生產(chǎn)中的“X-無(wú)效率”(X-Ineffi2ciency)。它阻礙了教師在學(xué)術(shù)、科研上發(fā)揮主動(dòng)性和創(chuàng)造性,限制學(xué)生的個(gè)性發(fā)展,無(wú)形中助長(zhǎng)了封建的官本位作風(fēng)。嚴(yán)格的行政等級(jí)制度將使教職工過(guò)多的能力和精力投入到協(xié)調(diào)人際關(guān)系和追求行政分利上?，F(xiàn)有校一級(jí)管理幅度過(guò)大的狀況,嚴(yán)重阻礙學(xué)校機(jī)構(gòu)的精減以及行政活力和效率的發(fā)揮。要改變這一現(xiàn)狀,就應(yīng)以建立“校-院(系)”二級(jí)分權(quán)的管理模式為切入口,確立學(xué)院“主體性”結(jié)構(gòu)地位,圍繞把學(xué)院(系)構(gòu)建成一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的辦學(xué)實(shí)體這一目標(biāo),賦予學(xué)院一定的自主權(quán),包括專(zhuān)業(yè)設(shè)置權(quán)、招生考試權(quán)、教學(xué)權(quán)、國(guó)際交流與合作權(quán)、機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配備權(quán)、職稱(chēng)評(píng)聘權(quán)以及財(cái)產(chǎn)管理使用權(quán)等,激發(fā)其行政活力和辦學(xué)能力。只有這樣才能把高校構(gòu)建為一個(gè)以目標(biāo)管理為主,有宏觀調(diào)控能力的精干、高效、有序的行政管理系統(tǒng)。41加強(qiáng)行政法治,認(rèn)真貫徹“依法治校”的方針自改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)有關(guān)高等教育的法制建設(shè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步,頒布了《中華人民共和國(guó)高等教育法》、《教師法》等教育法律和《社會(huì)力量辦學(xué)條例》等教育行政法律、法規(guī),加上教育管理部門(mén)的200多個(gè)教育行政規(guī)章,法律體系已初具規(guī)模,但仍不完善。特別是加入WTO,原有的一些法律、法規(guī)需要清理、修訂和完善;同時(shí),要針對(duì)加入WTO后教育對(duì)外開(kāi)放可能面臨的態(tài)勢(shì),加快建立相關(guān)的規(guī)范化管理辦法和制度。另外,作為高校的行政管理,其行政人員也同樣要遵守我國(guó)制定的有關(guān)國(guó)家公務(wù)員的法律和法規(guī),使高校的行政管理工作真正走上法制化的軌道。51強(qiáng)化行政道德,充分發(fā)揮高校德育在行政工作中的作用從政道德,在古今中外的各級(jí)行政管理中始終居于特殊的地位,特別是在高校的行政管理工作中,其重要性尤為突出。我國(guó)高等教育中一直對(duì)德育工作給予了高度的重視,如“兩課”的開(kāi)設(shè)。但隨著我國(guó)進(jìn)一步融入世界,西方的文化觀、價(jià)值觀對(duì)我國(guó)高校的德育工作造成了很大的沖擊,因而,我們?cè)诩訌?qiáng)依法行政的同時(shí),也應(yīng)強(qiáng)化以德行政的功能?，F(xiàn)階段,在我國(guó)應(yīng)根據(jù)中央及有關(guān)部門(mén)的指示精神,建立和完善在黨委統(tǒng)一部署下,校長(zhǎng)及行政系統(tǒng)為主的德育管理體制。要認(rèn)真組織好廣大行政人員學(xué)習(xí)、貫徹黨的十五屆六中全會(huì)作出的關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨風(fēng)建設(shè)的重要決定,加強(qiáng)“以德行政”的作用。

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