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摘要:中國近代具有現(xiàn)代意義的行政立法始于清末法制改革,在其后的40余年間,晚清政府、北洋政府、南京國民政府制定和頒布了數(shù)以百計的行政法律法規(guī)。這些行政法規(guī)是中國近代整個法律體系的重要組成部分,也是中國傳統(tǒng)行政法律邁向現(xiàn)代行政法律的開端。中西法律文化沖突的時代色彩,現(xiàn)代法律形式和法律實質(zhì)的對立和悖離,以及突出的階級性和多變性,對中國近代的政治制度和行政管理產(chǎn)生了相當(dāng)?shù)挠绊憽?/p>

關(guān)鍵詞:中國近代史;行政組織法規(guī);人事行政法規(guī);行政監(jiān)督法規(guī);行政訴訟法規(guī)

現(xiàn)代行政法(AdninistrativeLaw)作為獨立的部門法律,是以資產(chǎn)階級政治制度為背景,伴隨資本主義的產(chǎn)生而出現(xiàn)的。在數(shù)千年中國法律發(fā)展史上,《周禮》、《唐六典》、《元典章》、《明會典》、《清會典》等有關(guān)記述封建典章制度的文獻,雖然具有大量行政法性質(zhì)的規(guī)定和規(guī)則,但嚴格意義上的現(xiàn)代行政法是近代西方法律文化傳入中國后開始的。臺灣學(xué)者管歐認為,古時所謂行政,“并無一定之規(guī)范可行,即間有律例習(xí)慣,亦謹系拘束被統(tǒng)治者之一般人民,而非約束統(tǒng)治者本身,故行政法之觀念,自無從發(fā)生?！盵1](P190)我國大陸學(xué)者應(yīng)松年也認為,“古代的行政法律規(guī)范與現(xiàn)代意義的行政法有很大的區(qū)別。”[1](P190)近代中國是古代行政法向現(xiàn)代行政法變遷的時期,由于門戶洞開,西學(xué)東漸,現(xiàn)代行政法作為西方法律文化的重要組成部分,同西方文化一道開始影響和沖擊中國,研究中國近代行政法規(guī),不僅可以了解中國近代政治制度、國家行政機構(gòu)的設(shè)置和行政管理狀況,更有助于把握中國行政法律現(xiàn)代化的規(guī)律和特點。

一、中國近代的行政組織法規(guī)

行政組織法是行政機構(gòu)設(shè)置及其權(quán)限的依據(jù),依法設(shè)官分職并科學(xué)、合理界定和劃分行政職權(quán)是現(xiàn)代行政組織法的基本內(nèi)容。中國近代第一部具有現(xiàn)代行政法意味的規(guī)范性文件是1906年11月由清政府編制館擬定的《內(nèi)閣官制草案》。編制館在向清朝最高當(dāng)局呈遞的《厘定中央各衙官制繕單進呈折》中,以“立法、行政、司法三權(quán)并峙,各有專屬,相輔而行”為原則,擬設(shè)中央11部,并規(guī)定“行政之事專屬內(nèi)閣各部大臣”[2]。之后,編制館先后擬定了內(nèi)閣、外務(wù)部、民政部、本論文由整理提供陸軍部、海軍部、農(nóng)工商部、郵傳部、吏部、法部、學(xué)部、理藩部等官制草案,其中以內(nèi)閣官制草案最為重要,這些官制草案大多雖未正式頒行,但卻是近代中國最早的具有現(xiàn)代意義的行政組織法規(guī)。1911年5月,迫于國內(nèi)外日趨嚴峻的形勢,清政府又令憲政編查館根據(jù)《欽定憲法大綱》起草和頒布了《內(nèi)閣官制暨內(nèi)閣辦事章程》。該章程共15條,基本按照責(zé)任內(nèi)閣的模式規(guī)定了內(nèi)閣及各部的組成和職權(quán),是近代中國第一部正式生效的現(xiàn)代行政組織法規(guī)。1911年10月武昌起義后,湖北軍政府頒布了《中華民國軍政府暫行條例》,共6章24條,旋即又修訂為《中華民國鄂軍政府改定暫行條例》(4章15條)。同年12月,各省代表會集武昌制定了帶有憲法性質(zhì)的行政組織法典《中華民國臨時政府組織大綱》(4章21條),規(guī)定行政機關(guān)設(shè)外交、內(nèi)務(wù)、財政、軍務(wù)、交通五部。1912年1月,南京臨時政府又制定了《中華民國臨時政府中央行政各部及其權(quán)限》,設(shè)陸軍、海軍、外交、司法、財政、內(nèi)務(wù)、教育、實業(yè)、交通九部,并制定了外交、內(nèi)務(wù)、陸軍、交通、教育等部官制,作為設(shè)置中央政府各機構(gòu)的依據(jù)。1912年3月,南京臨時參議院又制定了《中華民國臨時約法》(7章56條),該約法雖系憲法性質(zhì),但有關(guān)行政機構(gòu)的產(chǎn)生和職權(quán)的規(guī)定,是這個時期基本的行政組織規(guī)范。該約法規(guī)定臨時大總統(tǒng)和國務(wù)員行使國家行政權(quán),在政府組織形式上采取內(nèi)閣制,即內(nèi)閣負實際行政責(zé)任。北洋政府時期先后制定的行政法規(guī)有:1912年6月26日公布的《國務(wù)院官制》,1912年7月18日公布的《各部官制通則》及外交、內(nèi)務(wù)、財政、陸軍、海軍、司法、教育、農(nóng)林、工商、交通等部官制,1914年5月3日公布的《大總統(tǒng)府政事堂組織令》,1924年11月24日公布的《中華民國臨時政府制》,1927年6月18日公布的《中華民國軍政府組織令》等,散見于憲法的行政組織規(guī)定有《中華民國約法》(1914年5月1日)、《中華民國憲法草案》(1919年8月12日)、《中華民國憲法》(1923年10月10日)等。北洋政府時期的行政組織法在政府組織形式上有內(nèi)閣制,如《國務(wù)院官制》,也有總統(tǒng)制,如《大總統(tǒng)府政事堂令》,還有集行政、立法、軍事大權(quán)為一的臨時執(zhí)政府制,如《中華民國臨時政府制》,甚至還有號稱北洋王朝“末代皇帝”的海陸軍大元帥制,如《中華民國軍政府組織令》。北洋政府時期南方政權(quán)制定的行政法規(guī)也為數(shù)不少,主要有:《軍務(wù)院組織條例》(10條)(1916年5月7日)、《中華民國軍政府組織大綱》(13條)(1917年8月31日)、《修正中華民國軍政府組織大綱》(15條)(1918年4月10日)、《中華民國政府組織大綱》(7條)(1921年4月7日)、《中華民國國民政府組織法》(10條)(1925年7月1日)等。在政府組織形式上也較為雜亂,有總統(tǒng)制、元帥制,還有總裁合議制(相當(dāng)于委員會制)。南京國民政府時期制定的行政組織法規(guī)有1928年10月公布的五院制的《國民政府組織法》(48條),到1948年5月止,《國民政府組織法》先后13次修改。與此同時,還相繼制定了內(nèi)政、外交、財政、教育、交通、實業(yè)、鐵道等各部組織法,1948年5月,“行憲”后又公布了總統(tǒng)制的《中華民國總統(tǒng)府組織法》。嚴格地說,上述《中華民國臨時政府組織大綱》、《中華民國軍政府組織大綱》、《中華民國政府組織大綱》、《國民政府組織法》等,并非專門的行政組織法規(guī),所謂“政府”并非專指行政機構(gòu),實際上是包括行政機構(gòu)在內(nèi)的所有國家機構(gòu)。而1947年3月制定、同年12月修正的《行政院組織法》則是比較典型的行政組織法規(guī)。這是根據(jù)五權(quán)憲法的原理,把國家機構(gòu)分為立法院、行政院、監(jiān)察院、司法院、考試院五個部分,對行政機構(gòu)———行政院的組織機構(gòu)、職權(quán)進行詳盡規(guī)定的行政組織法。

二、中國近代的人事行政法規(guī)

按照現(xiàn)代行政法理論,人事行政法規(guī)是政府機關(guān)工作人員產(chǎn)生和管理的法律依據(jù)。以科舉制為核心的中國古代文官制度盡管有其悠久的歷史和較為規(guī)范的管理,本論文由整理提供但近代中國具有現(xiàn)代意義的人事行政立法始于南京臨時政府時期。孫中山在批復(fù)《內(nèi)務(wù)部請頒文官試驗令》中指出:“今當(dāng)民國建立伊始,計非參酌中外,詢事言考,不足以網(wǎng)羅天下英才?！盵3](P28)由于臨時政府存在時間短,僅過《臨時大總統(tǒng)關(guān)于慎重用人令》等指令,尚未有系統(tǒng)的人事行政立法。北洋政府時期制定的有關(guān)文官任用和管理的行政法規(guī)多達數(shù)十個,主要有:文官分類法規(guī),如1912年10月16日公布的《中央行政官官等法》,將行政官按品位分為特任、簡任、薦任、委任四級,并根據(jù)文官所從事的職事類別,將文官分為行政官、外交官、技術(shù)官、征收官、審計官、法院書記官、監(jiān)所官等系列。文官考試法規(guī),如1913—1917年先后公布的《文官高等考試法》、《文官普通考試法》、《外交領(lǐng)事官考試法》、《司法官考試法》、《文官高等考試令實施細則》、《文官普通考試令實施細則》等,分別實行的文官考試法規(guī)其實施目的與文官職位分類法相適應(yīng),以實現(xiàn)“各效專長,冀無用非所學(xué)之弊”[4]。這些法規(guī)較詳盡地規(guī)定了文官考試的資格、考試機關(guān)、考試科目、考試程序和錄用范圍。文官任用法規(guī),如1913年起先后頒布的《文官任用法草案》、《文職任用令》、《文官任用法》、《文官甄用令》、《文官任免執(zhí)行令》等,對文官任用的標準、資格、程序作了專門規(guī)定。在資格上除經(jīng)文官考試取得任職資格外,北洋政府還規(guī)定,“當(dāng)文化遞嬗之會,學(xué)術(shù)、經(jīng)驗,兩難偏廢”,應(yīng)“不惜設(shè)例以待非常之士”。[4]文官懲戒法規(guī),如1913—1918年先后頒布的有《文官懲戒委員會編制令》、《文官懲戒法草案》、《文官懲戒條例》、《糾彈法》等。這些法規(guī)規(guī)定文官懲戒機關(guān)為文官高等懲戒委員會和文官普通懲戒委員會,對文官的懲戒在程序上主要采用行政程序而非司法程序。懲戒的方法為:褫職、降等、減俸、記過、申誡等。文官待遇、保障法規(guī),如1913年頒布的《中央行政官官俸法》、《外交領(lǐng)事官官等官俸令》、《文官保障法草案》,1915年頒布的《文官恤金令》等,大致規(guī)定了文官的薪俸待遇、法律保障和撫恤制度。南京國民政府時期人事行政立法的重點是建立公務(wù)員制度,有關(guān)公務(wù)員考試、任用、管理的法規(guī)、法令多達上百個,主要有以下三類:一是有關(guān)公務(wù)員考試和管理機構(gòu)的法規(guī),如《考試院組織法》(1928年10月8日)、《考選委員會組織法》(1929年8月2日)、《銓敘部組織法》(1929年8月2日)、《典試委員會組織法》(1929年8月2日)、《考績委員會組織通則》(1935年11月1日)等。這些法規(guī)明確規(guī)定了公務(wù)員的考試由考試院設(shè)置考選委員會、典試委員會、襄試處、試務(wù)處進行,考試期間典試委員會、襄試處、試務(wù)處全部人員回避。公務(wù)員的管理由銓敘部負責(zé),銓敘部掌管全國文官、法官、外交官及其他公務(wù)員及考取人員之銓敘(管理)事項。二是有關(guān)公務(wù)員的考試法規(guī),如《考試法》(1929年8月1日)、《考試法實施細則》(1930年2月23日)、《典試規(guī)程》(1930年12月30日)、《典試法》(1935年7月31日)、《襄試法》(1930年11月26日)、《監(jiān)試法》(1930年11月25日)、《特種考試法》(1931年3月21日)等。這些法規(guī)規(guī)定公務(wù)員的考試因資格和用途的不同分為普通、高等和特種考試三種,并較為明確地本論文由整理提供規(guī)定了公務(wù)員考試的時間、地點、科目、錄取人數(shù)、考試形式及考試程序。三是有關(guān)公務(wù)員任用、管理的法規(guī),如《公務(wù)員任用法》(1933年3月13日)、《非常時期公務(wù)員任用補充法》(1942年11月6日)、《現(xiàn)行公務(wù)員甄別審查條例》(1933年3月13日)、《公務(wù)員登記條例》(1934年4月23日)、《暫行文官官等官俸表》(1933年9月25日)、《公務(wù)員考績法》(1935年8月15日)、《公務(wù)員懲戒法》(1933年12月1日)、《公務(wù)員退休法》(1947年6月26日)、《公務(wù)員恤金條例》(1934年3月27日)等。這些法規(guī)詳盡規(guī)定了公務(wù)員的任用、管理和待遇,如甄別與登記、任用與分發(fā)、官等與官俸、考績與獎懲、退休與撫恤等。

三、中國近代的行政監(jiān)督與行政訴訟法規(guī)

現(xiàn)代行政法中所謂監(jiān)督(監(jiān)察)是指擁有監(jiān)察權(quán)的國家機關(guān)依法對行政機關(guān)及其工作人員的行為進行的監(jiān)督。而行政訴訟則是一種行政救濟方法,是指公民及其他組織認為具體的行政處分(行為)侵害其合法權(quán)益,依法向司法機關(guān)提起訴訟,審理行政爭議,以求救濟的制度。中國近代最早的行政監(jiān)督法規(guī)是1906年9月由清政府考察政治館制定的《行政裁判院官制草案》,該草案規(guī)定,行政裁判院的職權(quán)是“用以尊國法,防吏蠹”,便于“國家飭紀綱,勤恤民隱”[5](P210)。主要任務(wù)是“裁判行政各官員辦理違法致被控訴事件”。與此同時,清政府還制定了《審計院官制草案》,擬設(shè)審計院,檢查財政部匯送內(nèi)閣各部所管報銷和官民呈控不實之報銷。南京臨時政府時期的行政監(jiān)督是《臨時約法》規(guī)定由參議院行使的,參議院對政府行使監(jiān)察權(quán)的方式有質(zhì)問、彈劾、查辦和建議四種。北洋政府時期制定的《平政院編制令》(1914年3月31日公布)和《平政院處務(wù)規(guī)定》(1914年8月10日)、《肅政廳處務(wù)規(guī)則》(1914年8月10日)所設(shè)置的平政院、肅政廳是北洋政府行政監(jiān)督和行政裁判機關(guān)。平政院的職權(quán)是:中央或地方最高行政官署的違法處分,致?lián)p害人民權(quán)利而經(jīng)人民陳述的;中央或地方行政官署的違法處分,致?lián)p害人民權(quán)利,經(jīng)人民依訴訟法的規(guī)定訴愿至最高行政官署,不服其決定而陳述的。平政院不得受理要求賠償損害的訴訟。肅政廳的職權(quán)是糾彈與行政訴訟。1914年6月16日北洋政府還制定了《審計院編制法》,規(guī)定審計院為審計監(jiān)督機構(gòu),行使審計監(jiān)督權(quán)。國民政府時期制定的《監(jiān)察院組織法》(1929年7月17日)、《修正監(jiān)察院組織法》(1933年4月24日)規(guī)定監(jiān)察院為最高行政監(jiān)察機關(guān),行使監(jiān)察權(quán)[5](P251),并設(shè)立監(jiān)察院所屬的監(jiān)察使署、審計部。監(jiān)察院行使的行政監(jiān)察權(quán)有:彈劾權(quán)、審計權(quán)、調(diào)查權(quán)、糾舉權(quán)、巡察權(quán)、監(jiān)試權(quán)、建議權(quán)等?？箲?zhàn)時期又制定了《非常時期監(jiān)察院行使辦法》及《實施細則》,以及《彈劾法》、《審計法》等,詳細規(guī)定行政監(jiān)督權(quán)限和范圍。1929年5月南京國民政府還制定了《行政法院組織法》,設(shè)立行政法院,掌理全國行政訴訟審判事務(wù),實際也是行政監(jiān)督和行政裁判機關(guān),其職權(quán)與北洋政府時期的平政院相當(dāng)。本論文由整理提供在行政訴訟方面,南京臨時政府于1912年3月公布的《中華民國臨時約法》第49條規(guī)定:“法院依法審判民事訴訟,及刑事訴訟。但關(guān)于行政訴訟,及其特別訴訟,另以法律定之。”[3](P110)這是我國近代最早見諸憲法關(guān)于行政訴訟的規(guī)定,但因南京臨時政府短暫,沒有來得及制定行政訴訟法。北洋政府時期先后制定了《行政訴訟法》(1914年7月20日)、《行政訴訟條例》(1914年5月18日)、《訴愿法》(1914年7月20日)、《訴愿條例》(1914年7月20日)等法規(guī),采歐洲大陸體制,對行政訴訟作了粗略規(guī)定。南京國民政府時期于1930年3月24日由國民政府制定、公布了較為詳細的一部《訴愿法》,共14條,1935年10月4日修正后為27條,規(guī)定:人民對于中央或地方機關(guān)之行政處罰,認為違法或不當(dāng),致?lián)p害其權(quán)利或利益者,首先必須向行政機關(guān)提起訴愿,不服訴愿決定的,可以再次提出訴愿。不服再訴愿的,才可以向行政法院提起行政訴訟[3](P221)。1932年1月17日公布的《行政訴訟法》,后經(jīng)多次修正,可謂中國近代最完整的一部行政訴訟法。1933年6月還公布了《行政法院處分規(guī)程》,對行政訴訟的程序、范圍、審理及判決等問題作了明確規(guī)定:人民因中央或地方官署的違法處分使其權(quán)利受損害,按照《訴愿法》提出再訴愿而不服其決定,或提出再訴愿逾期兩個月還未作出決定時,可向行政法院提請行政訴訟,但原處分或決定的執(zhí)行不因提起行政訴訟而停止。行政法院評事受理審決案件后,首先須審查程序,如認為不應(yīng)提出訴訟或未按法定程序者,應(yīng)裁定駁回;審查案件內(nèi)容,做成報告書,連同卷宗送交審判長審查;然后交參與審判的評事共同審查并評議。行政法院認為起訴有理由時,應(yīng)以判決形式撤銷或變更原處分;認為起訴無理由時,應(yīng)駁回其起訴。行政法院的判決,對被告有拘束的效力,被告不得上訴或抗告;判決的執(zhí)行,由行政法院呈司法院轉(zhuǎn)呈國民政府訓(xùn)令行之[6]。超級秘書網(wǎng)

四、中國近代行政法規(guī)的特點與局限

中國近代所制定的行政法規(guī),是中國近代整個法律體系的重要組成部分,也是中國傳統(tǒng)行政法律邁向現(xiàn)代行政法律的開端。在行政法律制度上逐漸與世界接軌,對中國現(xiàn)代國家機構(gòu)的設(shè)置和規(guī)范國家行政管理提供了法律依據(jù),也使當(dāng)時中國的國家機構(gòu)設(shè)置、行政管理、人事制度、行政監(jiān)督與行政訴訟逐步近代化,其時代意義不應(yīng)忽略。但由于半殖民地半封建社會性質(zhì)以及近代中國政局動蕩的特殊社會政治環(huán)境的影響,中國近代行政法規(guī)所體現(xiàn)的時代特點和局限是十分明顯的。

第一,立法原則和宗旨是維護統(tǒng)治階級統(tǒng)治,加強社會公共管理。法律是統(tǒng)治階級意志的體現(xiàn),行政法尤為突出。除少數(shù)由孫中山領(lǐng)導(dǎo)的革命政府制定的法規(guī)外,中國近代行政立法的原則和宗旨是維護統(tǒng)治階級的統(tǒng)治,抵制民主革命運動的。清末法制改革,北洋政府時期以及南京國民政府時期的行政法規(guī)均以維護最高統(tǒng)治者的行政權(quán)、實行行政人治主義和行政專權(quán)為目的。清末法制改革中的行政法規(guī)是在內(nèi)憂外患的情況下不得已而制定的,其目的并不是將中國建設(shè)成為一個近代資產(chǎn)階級民主憲政國家,對皇權(quán)的某些限制,也不是從根本上建立起近代行政權(quán)的制約制度。其改革的目的是“大權(quán)統(tǒng)一朝廷”,以削弱漢族官僚和地方督撫的權(quán)力,談不上考慮民眾的權(quán)利和對政府行政權(quán)的監(jiān)督。北洋政府實際上是假借“民國”名義實行軍閥獨裁的政權(quán),其行政立法雖在形式上受近代資產(chǎn)階級行政法制度的影響,但本質(zhì)上是維護袁世凱個人和軍閥集團的特權(quán)。南京國民政府標榜孫中山的“三民主義”和“五權(quán)憲法”,但實質(zhì)仍是國民黨四大家族的大地主大資產(chǎn)階級政權(quán),其行政立法的價值取向是“國家社會本位主義”,突出個人對行政權(quán)的專斷。然而,基于時代政治變遷和經(jīng)濟社會向前發(fā)展的原因,從清末到國民政府時期的行政法規(guī),既要確保統(tǒng)治者的統(tǒng)治權(quán)不受影響,又要試圖提高統(tǒng)治效能,加強對日益擴大的社會公共事務(wù)和其他事務(wù)的管理。因此,在形式和內(nèi)容上,清末到國民政府時期無論組織、人事,還是監(jiān)督、訴訟法規(guī)都能看到一些近代西方資產(chǎn)階級行政立法的影響,這些法規(guī)都力圖以現(xiàn)代行政的模式對日益擴大和復(fù)雜的社會公共事務(wù)和其他事務(wù)進行有效和科學(xué)的管理。

第二,明顯帶有半殖民地半封建社會的色彩,體現(xiàn)了近代中西法律文化的沖突和融合。國外某些學(xué)者認為,西方法律文化對中國的沖擊以及中國對西方法律文化的回應(yīng)是中國法制近代化的主導(dǎo)力量,中國近代法律法規(guī)受西方法律文化的激蕩而變遷。的確,這一說法雖有不少尚可探討之處,但毫無疑問,中國近代的許多行政法規(guī)確實受到近代西方法律文化的影響?，F(xiàn)代行政法的觀念來自西方,現(xiàn)代行政法的民主憲政精神和法律形式來自西方,現(xiàn)代行政法中較為科學(xué)的機構(gòu)設(shè)置與人事管理也來自西方。西方行政法律文化對中國的近代行政法無論是在價值取向還是具體規(guī)定上都具有較深的影響。然而,中國作為有悠久法律文化傳統(tǒng)的文明古國,其傳統(tǒng)行政文化在面臨西方行政法律文化沖擊和挑戰(zhàn)時具有相當(dāng)?shù)牡挚沽?在很大程度上使西方近代法律文化對中國的影響、滲透和融合需要漫長的過程,其影響范圍也是有限的。這就使近代中國的行政法規(guī)具有明顯的半殖民地半封建社會的色彩,近代中西行政法律文化的沖突和融合突出。近代中國的不少行政法規(guī)在形式上無不具有模仿和照搬西方的分權(quán)體制,而實質(zhì)上又保留封建時代行政首長過分集權(quán)的特點。

中國近代,在行政訴訟體制上明顯受到大陸法系的影響,于普通法院外設(shè)置行政裁判機構(gòu),如清末的行政裁判院、北洋政府時期的平政院、南京國民政府時期的行政法院。中國近代的行政訴訟體制之所以取大陸法系而非英美法系,其理由是行政性案件的審理除了需要法律知識外,還須具備行政經(jīng)驗,而普通法院的法官只是法律專家,不是行政專家。這實際上進一步擴大了行政官員的權(quán)力,使之不僅擁有行政權(quán),而且還擁有司法權(quán),接近中國行政與司法合二為一的傳統(tǒng)行政。而英美法系中行政訴訟歸普通法院,目的是排除行政官員的操縱,進行獨立審判,這種分權(quán)體制難以在中國近代被認同、接受和推行。在行政訴訟程序上,盡管最終可以向行政法院提起訴訟,但卻保留了中國古代傳統(tǒng)的只能先向行政官署訴愿,然后逐級向上級行政官署再訴愿的慣例。

第三,法律形式與法律實質(zhì)一定程度的對立和悖離。在中國和世界的法律發(fā)展過程中,法律形式和法律實質(zhì)的差異和悖離時有發(fā)生,中國近代的行政法規(guī)主要表現(xiàn)為行政法規(guī)形式的現(xiàn)代性與行政法規(guī)價值的傳統(tǒng)性的差異和悖離。中國近代行政法規(guī)往往在形式上具有現(xiàn)代行政法的外觀,但包裹著的卻是傳統(tǒng)的官制行政法精神。行政法規(guī)的精神實質(zhì)與形式呈現(xiàn)出相當(dāng)程度的分離和沖突,本論文由整理提供使得行政權(quán)力缺乏嚴格的范圍和程序的限制,易于導(dǎo)致行政專權(quán)和行政人治。從清末法制改革中的官制草案到北洋政府時期的各種行政組織法規(guī)、文官管理法規(guī),再到南京國民政府時期的“六法全書”,無不將行政法作為一個獨立的部門法律,行政法規(guī)確實具備了現(xiàn)代行政法的形式。南京國民政府“五權(quán)分立”在形式上使行政機關(guān)在國家機構(gòu)體系中相對獨立和專門化,行政法律規(guī)范和行政監(jiān)督制度也初步形成。但由于這些政權(quán)的專制獨裁性質(zhì),使得形式上的行政法制現(xiàn)代化和實質(zhì)上的行政專權(quán)和人治主義的矛盾對立突出,現(xiàn)代行政法形式和傳統(tǒng)行政法實質(zhì)的悖離和差異巨大。

第四,行政法規(guī)龐雜、分散、多變,缺乏穩(wěn)定性和完整性。中國近代所制定的行政法規(guī)數(shù)量之多為歷史上少有。由于西方現(xiàn)代行政法內(nèi)容和形式的影響,近代中國的行政立法已不像中國古代的《唐六典》、《明會典》、《清會典》那樣把行政法匯集在一個完整的法典里,而是多散見于憲法、法律以及各種行政法規(guī)、條例、規(guī)則、通則、細則、草案、制令之中。由于革命風(fēng)云的變幻,時局的動蕩,執(zhí)政者頻繁更換,行政法規(guī)顯得繁雜多變。就行政組織法而言,僅政府組織形式就出現(xiàn)內(nèi)閣制、總統(tǒng)制、委員會制等現(xiàn)代資本主義國家所具有的政府組織形式。在機構(gòu)設(shè)置和權(quán)限上更是變化異常,往往隨著實際執(zhí)政者的地位、身份和需要的變化而頻繁變動,出現(xiàn)大量臨時性和過渡性法規(guī)。

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