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《2005年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)綠皮書(shū)》中建議，在農(nóng)村實(shí)施積極的城市化政策，通過(guò)土地制度改革，實(shí)行土地交易的市場(chǎng)化，提高農(nóng)民的失地補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)“以農(nóng)村土地?fù)Q取城市生活保障”。

“土地應(yīng)該由市場(chǎng)定價(jià)?！?/p>

“農(nóng)民自己有土地，讓他們直接參與開(kāi)發(fā)，一年可以多拿幾個(gè)億?！?/p>

4月13日，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì)《2005年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)綠皮書(shū)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綠皮書(shū)》)，并舉辦了一場(chǎng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展論壇，邀請(qǐng)李炳坤、林毅夫、韓俊、馬曉河、蘇明、陸學(xué)世等經(jīng)濟(jì)學(xué)家、三農(nóng)問(wèn)題專(zhuān)家，就三農(nóng)熱點(diǎn)問(wèn)題和當(dāng)前農(nóng)村政策進(jìn)行集中討論。

低價(jià)征用農(nóng)民土地，致使失地農(nóng)民生活得不到保障，已成為當(dāng)前“三農(nóng)”問(wèn)題一個(gè)敏感的焦點(diǎn)。下一步的“三農(nóng)”政策調(diào)整是否將以變革土地制度為核心，就此，本報(bào)記者向國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長(zhǎng)韓俊求證，他給出了比較明確的答復(fù)：“我們正在制定相關(guān)的政策文件，具體內(nèi)容目前還不便透露?！?/p>

就在4月17日，國(guó)務(wù)院授權(quán)新華社《關(guān)于2005年經(jīng)濟(jì)體制改革的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，明確提出了要完善農(nóng)村土地制度。

土地成為頭號(hào)問(wèn)題

“繼續(xù)探索農(nóng)戶(hù)間轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換等土地流轉(zhuǎn)方式；加強(qiáng)對(duì)承包土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理，加大對(duì)強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)案件的督查力度；進(jìn)一步研究探索農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)?！薄兑庖?jiàn)》廖廖數(shù)語(yǔ)，劃出了今年農(nóng)村土地制度的改革輪廓。

首先可以明確的是，農(nóng)村土地制度會(huì)有較大幅度的調(diào)整動(dòng)作。韓俊表示，農(nóng)民稅負(fù)問(wèn)題解決以后，接下來(lái)第一個(gè)需要解決的就是土地問(wèn)題；其次是教育；第三是衛(wèi)生即農(nóng)民就醫(yī)問(wèn)題。

在農(nóng)用地征用方面，《綠皮書(shū)》給出了幾組很耐人尋味的統(tǒng)計(jì)數(shù)字：

2004年末全國(guó)耕地為1.23億公頃，比上年凈減少80萬(wàn)公頃，其中建設(shè)占地14.5萬(wàn)公頃；

被征用土地的收益分配格局是：地方政府占20％～30％，企業(yè)占40％～50％，村級(jí)組織占25％～30％，農(nóng)民占5％～10％；

失地農(nóng)民中，生活水平較征地前提高的不到10％，而失去收入來(lái)源，生活水平降低的失地農(nóng)民占到60％。

實(shí)行征地制度改革，保護(hù)失地農(nóng)民的利益，是去年農(nóng)村政策的一項(xiàng)主要內(nèi)容。雖然2004年農(nóng)村土地政策的基本框架沒(méi)有大的變化，但局部調(diào)整的動(dòng)作很大。10月21日，國(guó)務(wù)院頒發(fā)第28號(hào)文件《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，強(qiáng)調(diào)農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，必須把農(nóng)民利益放在重要地位。要求“縣級(jí)以上地方人民政府采取措施，使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低”，并申明“當(dāng)土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和達(dá)到法定上限，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當(dāng)?shù)卣梢杂脟?guó)有土地有償使用收入予以補(bǔ)貼”。

然而，在利益面前，不管是國(guó)家法律還是政府的法規(guī)，執(zhí)行起來(lái)都有難度。

接受本報(bào)獨(dú)家采訪(fǎng)時(shí)，中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所所長(zhǎng)張曉山說(shuō)起他去年在某地調(diào)研的見(jiàn)聞。當(dāng)?shù)毓_(kāi)用土地招商，市長(zhǎng)對(duì)外商大包大攬地說(shuō)：“只要你來(lái)，我就可以給你300畝地?！?/p>

張表示，“土地問(wèn)題非常復(fù)雜，不僅僅是既得利益的分配問(wèn)題，還涉及到整個(gè)體制。”

《綠皮書(shū)》呼吁“目前的農(nóng)村土地制度必須改革”。

“以農(nóng)村土地?fù)Q取城市生活保障”

土地制度之變，已經(jīng)迫在眉睫，但是怎樣變？往哪個(gè)方向變？現(xiàn)在還是一個(gè)沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)答案的問(wèn)題。

《綠皮書(shū)》給出的建議是：在農(nóng)村實(shí)施積極的城市化政策，通過(guò)土地制度改革，實(shí)行土地交易(包括國(guó)家征用)的市場(chǎng)化，提高農(nóng)民的失地補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)“以農(nóng)村土地?fù)Q取城市生活保障”，使相當(dāng)一部分失地農(nóng)民買(mǎi)得起較低標(biāo)準(zhǔn)的城市住房。

國(guó)務(wù)院政策研究室副主任李炳坤在談及今年的農(nóng)村政策時(shí)，提到要“穩(wěn)定、完善農(nóng)村的土地制度”。他說(shuō)，穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地政策主要有兩項(xiàng)內(nèi)容：一是穩(wěn)定家庭承包制度，這里面有一條是明確的，農(nóng)民出去打工，不能隨意收回土地承包制度，沒(méi)有人種地了，可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓?zhuān)欢翘岣咄恋卣饔玫臉?biāo)準(zhǔn)，做好安置工作，解決失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題。

韓俊所在的國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心，正與世界銀行合作進(jìn)行“中國(guó)土地政策改革研究”項(xiàng)目，目前已完成了8個(gè)地方的考察?！皬奈覀冋{(diào)查的8個(gè)省看，房地產(chǎn)用地、商業(yè)用地，生地造為熟地，出讓土地只占到20％～30％，大部分土地不以市場(chǎng)定價(jià)，政府把短期收益和長(zhǎng)期收益捆得太緊，對(duì)農(nóng)民的收入補(bǔ)償很難?！?/p>

“土地應(yīng)該由市場(chǎng)定價(jià)。否則，改革就跟農(nóng)民沒(méi)有多大關(guān)系?！边@是韓在考察后得出的結(jié)論。

張曉山提出的主張是，“要向農(nóng)民征用土地，一要保障農(nóng)民的生存權(quán)，其次要保障農(nóng)民的發(fā)展權(quán)。如果征地，農(nóng)民除了補(bǔ)償外，還要得到其他相應(yīng)的保障，如養(yǎng)老、失業(yè)等?！?/p>

據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)工人里面，農(nóng)民工占的比重相當(dāng)大，他們的家屬和孩子加起來(lái)，數(shù)量估計(jì)在1.6億以上。面對(duì)這么大的一個(gè)流動(dòng)性群體，有關(guān)方面已經(jīng)意識(shí)到，農(nóng)民工總是流動(dòng)也不合適，起碼流動(dòng)的規(guī)模要逐步縮小，使農(nóng)民工能夠穩(wěn)定下來(lái)。

李炳坤透露，現(xiàn)在有關(guān)部門(mén)正在研究如何進(jìn)一步完善農(nóng)民工的政策，使農(nóng)民工能夠在所在的地方安家落戶(hù)。

鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)醞釀新變局

農(nóng)村實(shí)行土地集體所有制，農(nóng)民并不是一個(gè)完整的財(cái)產(chǎn)主體，致使土地本身及其增值收益成為一種界限模糊、可以共享而分配方式又不確定的“公共利益區(qū)間”，并誘使各行為主體特別是地方政府介入對(duì)土地的控制和利益的分配。而這，也是《綠皮書(shū)》提出“必須改革農(nóng)村土地制度”的主要原因。

張曉山是中國(guó)專(zhuān)門(mén)研究鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題的為數(shù)不多的專(zhuān)家之一。他主張?jiān)谵r(nóng)村發(fā)育跨社區(qū)的、非政府的多元化組織結(jié)構(gòu)，而基層政府的職能則向提供公共產(chǎn)品和社會(huì)服務(wù)方面轉(zhuǎn)變，最后形成這樣一種治理格局：自治程度較高的基層政府、村民自治的村社組織和其它多元化組織并存，相互制衡，達(dá)到構(gòu)建和諧社會(huì)的目的。公務(wù)員之家版權(quán)所有

張的建議目前似乎還很難成為主流。但《意見(jiàn)》中提出要“繼續(xù)擴(kuò)大農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織試點(diǎn)范圍”，已經(jīng)顯現(xiàn)出政策的轉(zhuǎn)向跡象。

韓俊對(duì)此另有看法。他提出三點(diǎn)主張：第一，無(wú)論怎么改，改革不能影響到對(duì)農(nóng)民的公共服務(wù)的提供，改革過(guò)程中要避免過(guò)去“財(cái)權(quán)向上集中，事權(quán)向下下放”的做法，必須提高對(duì)基層政府的財(cái)政支持力度；第二，改革必須自上而下，不能一刀切，也不能把事業(yè)推向市場(chǎng)；最后，他認(rèn)為改革最重要的是改變權(quán)力來(lái)源。他說(shuō)：“將來(lái)改革的方向是要加強(qiáng)民主化進(jìn)程，要讓老百姓用手選舉政府，這是一個(gè)根本的方向?！?/p>