土地制度改革破解三農突破口
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中國的問題是農民問題，農民的問題就是土地問題。有專家把土地問題稱之為“‘三農’頭上的土地之劍”。因為農民的所有希冀都寄托在土地上，解決“三農”問題，必須把土地制度改革作為突破口。中國歷代的治政者、造反者，無不打著“耕者有其田”的口號爭取農民的支持。開辟農村革命道路，就是從土地制度改革著手的。其時，領導的革命隊伍每開辟一塊農村根據地，首先做的事情就是“打土豪分田地”，他曾熱情洋溢地描述根據地分田地的情景：收拾金甌一片，分田分地真忙。建立新中國之后，我們黨所做的第一件事，就是，就是讓翻身解放的農民得到一塊真正屬于自己的土地。而所產生的效果，便是經濟恢復速度迅猛異常，短短幾年就出現了新中國成立后第一個經濟高潮?？上Вr民對土地當家作主的感受很快隨著合作化、公社化而淡化了，雖然仍然說農民是土地的主人，實際上“主人”成了一個虛銜。土地主人角色的虛置，一定程度使農民積極性受挫，也導致農民在土地上創(chuàng)造的財富銳減。那時候，農民幾乎把全部時間都泡在土地，但出工不出力的結果，便是土地上的收成少得難以裹腹。粉碎“”之后，我們黨在發(fā)展經濟方面所做出的一個最重大的決策，便是根據廣大農民的迫切愿望，進行土地制度改革，實行聯產承包責任制，再一次把土地分到人分到戶。這件事被農民稱為“第二次翻身”，而這一次“翻身”，使農民長久壓抑的積極性像火山般迸發(fā)，乃至創(chuàng)造出前所未有的經濟奇跡--短短的時間內便解決了中國幾千年沒有解決溫飽問題。但是，隨著社會經濟的發(fā)展，尤其是生產的社會化與集約化的要求，聯產承包的土地制度開始顯露出其局限性，特別是隨著市場經濟體制的建立，土地在一家一戶手中經營的方式已出現諸多的不適應，從1984年以來農業(yè)生產增速呈不斷下滑走勢的情況來看，改革開放以來實施的聯產承包責任制，其潛力似乎已經挖掘到了最大的限度。因此，如何在聯產承包責任制的基礎上進行新的土地制度改革，成為社會關注的一個焦點。
一、土地問題：“三農”問題的聚焦
當前社會經濟發(fā)展有兩大趨向，一是城市化，二是產業(yè)化。這二者與“三農”問題密切相關，更與土地密切相關。城市化是建立的征收農村土地的基礎上的，沒有土地為基礎，城市化只是空中樓閣。產業(yè)化同樣如此，產業(yè)化中一個最重要的任務，是實現農業(yè)產業(yè)的轉型，而這個轉型也是在農村土地上實現的。而二者都有一個共同的著力點：把在土地上經營的大量農民轉化為居民和工人。所以，“三農”問題聚焦在土地上，對新世紀“三農”難題的破解，必須圍繞土地問題做文章。
1、從聯產承包發(fā)軔的土地制度變革
聯產承包說白了，就是分田到戶，實現土地承包。因為聯產承包是在社會主義制度下土地集體所有制基礎上實行的制度變革，應該說，是一個具有歷史意義的土地制度變革。這項變革，是從以唱“鳳陽花鼓”著名的安徽鳳陽發(fā)軔的。鳳陽縣的小崗村農民在極其貧困的條件下，冒著巨大的風險，偷偷地進行了以家庭承包經營為主要形式的改革試驗，打破了的大一統(tǒng)，把土地分散經營，實行包產到戶，改革實踐只一年就大見成效。這個自合作化以來從未向國家交1斤糧食的村子，第一次向國家繳了公糧。而從小崗村的改革實踐由地下轉到地上的過程中，中國廣大農村經歷了從不允許、允許例外、小范圍允許的實驗過程，最終在全國推廣，并拉開了中國農村改革的大幕。
這項變革--實際上是土地制度的改革，用“劃時代”、“前所未有”這類詞來形容亦不為過。有一組數字可以說明這個變革的意義：1978年，我國農業(yè)總產值只有1397億元，其中種植業(yè)為1071.6億元。1984年農業(yè)總產值達3214.1億元，其中種植業(yè)達2195.1億元，扣除價格因素，1984年比1978年分別增長130.07%和104.84%，平均每年遞增21.68%和17.47%。1978年我國糧食總產量為30477萬噸，到1984年達到40730萬噸，增加10253萬噸，年平均增長1708萬噸，平均增長率為4.95%，糧食連續(xù)6年這樣大幅度的增產，在歷史上是空前的。棉花在1978年只有216.7萬噸，1984年達到625.8萬噸，增加了409.1萬噸，年平均增長68.18萬噸，平均增長率為19.33%，這在我國歷史上也是前所未有的。1984年，我國糧棉絕對產量為世界第一，糧、棉從解放以來第一次由進口變?yōu)槌隹?。除糧、棉外，油料、糖也都大幅度增產。
聯產承包責任制在農村的實施，其意義并不只是算算經濟賬就能說清楚的，更重要的是對社會政治制度的變革產生著深遠的影響，對探索中國特色社會主義道路有著極重要的啟示作用，特別是在體現農民對土地的主體地位、實現人權回歸方面有了一個良好的開端。這一些，歷史還會予以更深刻的評價。
但是，任何一項改革并不能一勞永逸，必須根據時代的變遷，不斷“新翻楊柳曲”，用一句時髦的話，要“與時俱進”。從聯產承包發(fā)軔的土地制度改革也是如此。而且，當農村的改革帶動整個社會經濟體制改革之后，人們的注意力開始放到了城市，改革的重心向城市轉移，因為城市是一個更大的經濟增長極，城市有著更為重大的改革攻堅任務。這樣一來，在聯產承包制實施過程中一度得到緩解的“三農”問題，又開始以新的形式冒了出來，并影響著社會經濟的全面發(fā)展，土地制度改革又提到了重要的議題上來了。
2、聯產承包制之后冒出的土地問題
聯產承包制的核心是土地承包到戶。但承包到戶并不等于一勞永逸地解決了土地問題。20多年承包過程中所發(fā)生變數，使得土地問題重新成為“三農”問題的一個焦點。有一個數據表明，當前農村的土地糾紛超過了其他各種原因糾紛的總數，農民上訪大部分就是因為土地糾紛。而征用土地以及土地征用補償問題成為農村土地糾紛的一個矛盾焦點。
近年來，我國征地過程中暴露出來的矛盾和問題越來越多。雖然我國憲法和土地法都明確規(guī)定，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，農村的土地為農民集體所有。但由于這個“集體所有”是個沒有實際意義的存在，既不是個法人組織，也沒有明確的界定，農民沒有行使權利的組織形式和程序。尤其在實際操作中，行使農村土地所有權，特別是行使出讓土地的權利的，往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和政府土地機構。依賴土地為生和最珍惜土地的農民，往往在出讓土地問題上沒有發(fā)言權，農村土地所有權虛置，土地征用及土地征用的補償實際上由政府說了算。因此，盡管政策強調“土地承包三十年不變”，但很多時候，因為征地，而讓承包者并非自愿地放棄了承包權，并在得到少量的土地征用補償費的情況下最終失去土地、丟掉了飯碗。也正因為此，在征用土地方面成為農村的一個矛盾焦點。根據國土資源部執(zhí)法監(jiān)督局一官員透露，僅2003年上半年，全國發(fā)現各類土地違法行為超過10萬起，涉及土地面積39133公頃，其中耕地19400公頃。而全國開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積目前也已達3．5萬平方公里，圈占的耕地有43％閑置。1987年到2001年，全國非農建設占用耕地3300多萬畝，近七成是政府用行政方式征占土地。實際的占用耕地數量會超過這個數字，因為地方政府學會了鉆中央政策的空子，用化整為零、隱藏不報的策略對付中央的土地控制政策?，F在經國務院批準的用地只占全國用地的10％，剩余大部分用地都是“下邊”批的。而下邊批準的征地所存在的大量“貓膩”，引起農民的極大不滿。
現在征用農民土地多是用于建市場，辦工廠，特別是開發(fā)房地產等商業(yè)用途。主管部門用幾萬元的價格征用農民土地后，又以十幾萬、幾十萬的價格轉讓使用權，最初農民還因有一點征地補償而沾沾自喜，而當明白了真相之后，便會爆發(fā)出強烈的不滿情緒。正是由于征地有非常巨大的利益可圖，使得有關部門產生了極不正常的征地積極性。本來應該是控制、保護和監(jiān)督土地不被濫占亂用的執(zhí)法機關，反而成了征地拍地的積極推動者。這也是那么多的農村土地被濫占亂用甚至拋荒的主要原因。而且，由于土地使用權流轉中存在巨大的利益空間，能夠成為一些縣市政府財政收入的重要來源和一些為政者的政績，因此，對土地的征收大權，一些地方政府的主要領導便牢牢把握在手中。更有甚者，由于對有關部門和官員缺乏有效的監(jiān)督，在這方面出現尋租現象是不可避免的。大量的腐敗就產生在土地審批的過程之中。在一些地方，土地轉移用途以后所產生的級差收益到底有多少變成了開發(fā)商和腐敗官員不義之財，是一本難交代的帳。有權威人士提供的一個估計，說改革開放以來有3萬億元的土地級差收益從農民那里流向了其他社會集團。3萬億，如果能夠悉數補償給農民，“三農”問題該能解決多少？
土地是農民的飯碗，征地帶來的一個重要問題，是大量被征地農戶從此失去飯碗。雖然有一些征地補償可以作為資本再創(chuàng)業(yè)--再找飯碗，但是，在目前社會上缺乏對失地農民的再就業(yè)培訓的情況下，文化素質和勞動技能偏低的失地農民，失地之后能找到什么合適的工作？現實中，相當多的農民從農業(yè)轉產后，主要從事一些技術要求不高的體力勞動。而隨著經濟發(fā)展，勞動力市場逐步由單純的體力型向專業(yè)型、技能型轉變，素質低的失地農民就業(yè)難度在不斷加大。與此同時，一部分農民，尤其是一些青年農民“高不成低不就”的心理作祟，形成就業(yè)上的障礙。還有一些農民分到土地征用款后，很快就花光，由此成為沒有土地、沒有資金、沒有生活保障的“社會游民”。
3、新的土地制度的改革面臨著三大難關
土地制度要創(chuàng)新，這是眾多人的呼聲，但必須解決三大難關：
第一大難關：如何在保證農民對土地的獨立經營權的基礎上，實現對土地的集約化經營。把已經分散經營的土地再集中起來，而又不能采取過去的行政方式，特別是要在農民自覺自愿的基礎上，并能保證農民集中經營的利益大于獨立經營的利益，這是一個讓各級領導都十分頭痛的問題。
第二大難關：隨著人口的增長，以及城市化進程的加速（城市化要占用土地），地少人多的現狀會越來越嚴重，如何盡快把聚集在農村土地上的勞動力轉移，更是一個刻不容緩的問題。農村勞動力轉移不及時，特別是失地農民獲不得新的就業(yè)機會，生活又無保障的情況下，這是個要命的問題，從中央到地方都不能不三思再三思、重視再重視。
第三大難關：如何真正確定土地的真正擁有者。使“集體所有”實質化、具體化。在土地私有化不能被認同的情況下，如何使農民對土地的使用實權化，是一個必須解決的問題。因為土地流轉，是在土地權真正為農民所有的情況下才能進行的。盡管法律保障農民的土地使用權，但所有權不屬于農民，使得土地流轉時，農民仍然處于一種被動的地位。例如，在政府征地時，農民要求的征地補償在沒有超過政府所限定的額度時，政府會承認農民對土地的支配權，如果農民對征地所要求的補償超過政府的額度時，或者農民一口咬定不流轉--不肯被征用，有的地方就會用另一種說法了：你只有土地使用權，而沒有所有權，你沒有權力這么做！
二、關于土地制度創(chuàng)新的幾種思路
關于土地制度的創(chuàng)新，是一個在理論界爭論比較激烈的問題，各級黨政領導應該從爭論的各種觀點中理出正確的思路，從而對土地制度的創(chuàng)新做出正確的決策。
當前，對土地制度的創(chuàng)新，有以下幾種思路：
1、土地私有化
主張土地私有化者認為，只有將土地所有權永久性賦予農民，農民才會珍惜、保護土地。只有將土地所有永久性地賦予農民，土地成了私有財產，農民真正對土地有了處置權，土地才有可能成為可以自由流通買賣的商品。在他們看來，土地私有化之后，那些種田能手就有可能通過市場化的手段擁有大量土地，大規(guī)模的農業(yè)經濟才能夠有效地進行，農業(yè)的規(guī)模效應才真正出現，農業(yè)產業(yè)化經營才可能變成現實，農民奔小康的目標的才可能實現。同時，他們還認為，土地私有化不僅對經濟發(fā)展有重大意義，而且對減少社會糾紛、安定社會、穩(wěn)定地方財政有重大意義。因為，土地私有化后，土地市價上升，土地交易增加，地方財政收入增加，也使地方財政、地方基礎設施、地價之間的關系制度化，使地方經濟獲得快速發(fā)展，使地方政府官員的收入提高和士氣提高。
對于土地私有化的建議，很多人認為不可取。一是基于當代中國的特殊情況，實行土地私有化不現實，土地的私有化并不能真正給中國帶來經濟利益，二是土地私有化會受到政治制度和社會意識形態(tài)的剛性約束。更重要的是，由于土地私有，在國家對其失去控制的情況下，會帶來諸如土地兼并、貧富分化、農民被拋離土地等一系列社會問題。封建時代地主豪強進行土地兼并給農民和國家?guī)淼纳钪貫碾y，任何執(zhí)政者都不應忘記。
2、土地國有化
提出土地國有化，是針對目前所提的“土地農民集體所有”所產生的種種弊端而言的。在持土地國有化觀點的人看來，土地農民集體所有只是一個空虛的概念，農民在土地上的權利根本落不到實處，那些行使所有者職能的機構還不能真正代表農民的權利。因此，與其由這些組織行使農地的所有權，還不如由國家行政機關直接行使農地使用權，這樣或許能真正保護農民在土地上的權利。
提出土地國有化的理論，有一個這樣的假設，即認為國家是可以保護農民在土地上的權利，而現在的所謂集體的代表是不能保護農民在土地上的權利的。而實際上，他們忽略了一個重要的前提，即土地國有化后，誰來代表國家行使保護農民土地權利的職能呢？如果落實下來，相信仍然是在“集體所有”情況下代表農民土地權利的那些人。如果在農民集體所有的情況下（這個時候，農民還與土地所有權沾了一點邊，至少是名義上的所有者），他們不能代表農民在土地上的權利，那么，在土地國家所有的情況下（這個時候，農民能名義上權利都沒有了），他們就能代表農民在土地上的權利嗎？須知道，國有的土地還是要分給一家一戶的農民去經營的，國家能夠一家一戶地去與農民打交道嗎？還不是那些國家工作人員。而且，實現國家所有，一定會建立一套上至中央下至鄉(xiāng)村、組的土地租賃業(yè)務機構，既增加了管理費用，效果也不一定現在好。更要命的是，土地屬于國家所有之后，地方的積極性何來，利益的驅使，會不會導致地方政府在土地問題上來個“上有政策下有對策”呢？因此，土地國有化似是一個不大可行的方案。
3、土地永佃制
土地永佃制可謂新瓶裝舊酒，奉古制而略作變通的一種思路。持此觀點者，認為要解決當前土地制度存在的問題，就要像明、清時代那樣，實施永佃制，讓農民對所佃租的土地具有永久使用或耕作的權利。而之所以搞土地永佃制，就在于要賦予農民對土地的永久使用權和實現土地的自由流轉。這個方法固然妙，但卻忘記了一點，過去的永佃制是想把農民始終留在土地上，我們今天所要做的事情，是把農民推進城。如前所言，僅十年內，就將有1.5億個農民進城，成為城市居民，那么，永佃制對他們有什么意義。十年內永佃的土地將發(fā)生如此大的變化，還叫永佃嗎？我們再作另一個與永佃制相反的假設，即進城的農民不愿把屬于他們永佃的耕地拿出來流轉怎么辦？而按法律制度，誰也剝奪不了他們的永佃權，這種情況下，怎么解決今后農村耕地再分配及土地資源充分利用的問題呢？
如果說，提倡永佃制者的出發(fā)點是為了促進土地流轉，那么，能夠在不觸動現行土地制度的基礎上，通過法律程序直接賦予農民土地自由流轉的權利不更好嗎？前不久通過的《土地承包法》不就作了這樣的規(guī)定？其中就特別強調發(fā)包方不得單方面解除承包合同，不得假借少數服從多數強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權，不得以劃分“口糧田”和“責任田”等為由收回承包地搞招標承包，不得將承包地收回抵頂欠款（第35條），強調土地承包經營權流轉的轉包費、租金、轉讓費等，應當由當事人雙方協(xié)商確定。流轉的收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳（第37條）。這些規(guī)定有利于農村土地使用權的相對穩(wěn)定，有利于農民保衛(wèi)自己對土地的使用權、轉包權、出租權、互換權、轉讓權、繼承權等權利。這些規(guī)定使農民在承包期內捍衛(wèi)自己對土地的排他性使用，抵制以權謀私的村干部對他們利益的任意侵犯方面，進一步有了法律的依據。有了這樣的法律的規(guī)定，還需要另行一種永佃制嗎？
4、土地集體所有制
這是一個與中央口徑相一致的提法。持此觀點的遲福林先生認為，農村土地集體所有就是農民共同所有，這符合我國《憲法》與《土地管理法》的精神，也符合中國農村的文化傳統(tǒng)，歷史上，社區(qū)農民把土地看作自己的。“農村集體”可以理解為所有農戶或成員聯合成一個整體，對所擁有的土地享有法律的最終歸屬權、管理權、控制權和收益權，還可以理解為集體中每個成員對于土地擁有公平的占有和使用權，集體土地所有權也可以劃分股份，每個人平均持有，實現土地的資本化。土地股份作資本，可以參與社會資本重組或股份制合作企業(yè)，也可以變成土地資源，自己直接占有和使用。
這種主張的最大好處在于它可以保障現有產權的穩(wěn)定性，避免由于產權變動帶來的不穩(wěn)定和成本的增加，以及一些不可知的影響。過去，我們指責這種土地所有制的權利與義務不明確，“集體所有”使土地使用者的權利虛化，但是，《土地承包法》的頒布，某種意義上彌補了它的不足，使土地所有者和經營主體之間的關系更為合理，更為規(guī)范。
5、公田制
公田制是作者在土地集體所有的基礎上提出的一個新思路。公田制不涉及整個大的土地制度，是一個獨立的單項制度。是適應國家減免農業(yè)稅的情況下實施的一項解決鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留的新制度。
我們不妨設想一下，如果所有的農業(yè)稅費取消了，土地管理也與鄉(xiāng)、村無緣了，鄉(xiāng)、村從農民那里獲得統(tǒng)籌、提留也少了，今后鄉(xiāng)村組織靠什么維護正常運轉？村里的公共事務誰來管，村民之間的矛盾誰來調解？在沒有任何收益的情況下，誰愿來出頭管村里的陳谷爛芝麻的那一檔子事？尤其在市場經濟條件下，那些管理者的工資誰來付？有人會說，由政府來管，可是，農村一家一戶的事情，政府管得過來嗎？
中國過去是個宗族社會，尤其是農村，往往是族長是最高權威，就管理著一方的事務。族長管事的工資誰付？那時，最大的經費來源，就是由族民湊錢購置的公田--族田，公田是全家族永久的公共財產，任何時候、任何人都不能出賣，但可租佃。族長則對公田負有管理、租佃權限，其租佃獲得的費用就充任族中公務費用。如今在農村不是族長管理，管事的是黨支部與村委會，他們進行鄉(xiāng)村管理的開支從哪里來呢？是不是像過去的宗族那樣，設置一定數量的公田，村里有了公田之后，可以由村里的主事者租佃出去，其所獲租佃費充作村務活動經費，公田是集體所有，但公田與農民承包的土地有一個最大的不同，就是農民的土地可以租佃、轉讓、出賣，而村里的公田只能出租或由村委會自主經營，不能轉讓與出賣。為了激勵村委會對公田的有效管理，可以對公田采取定額包干的方式，即村委會如果把公田經營得有很好的效益，那么，可以從效益中提取一定比例獎勵給公田的管理經營者。實施這種制度最大的好處，就是避免村委會借收取留款項亂收費，加重農民負擔。而且使村務活動的經費有一定的保障。
當然，公田制還只是一個初步設想，還要進一步豐富其內容，權提出，以拋磚引玉。
三、土地制度改革的新舉措
美國農村發(fā)展研究所的羅伊·普羅斯特曼教授提供的研究報告認為,農村土地制度的新一輪改革將是中國未來經濟中一件影響深遠的大事。他認為，“如果土地不能流通,那就是一塊''''死資產''''?！彼f,“農民無法利用土地獲得所需要的資金,國家的資產表上也就沒有這一項。”而如今,《農村土地承包法》讓這沉睡的巨大資產有了蘇醒的征兆?！氨热?可以考慮讓農民用土地使用權作為抵押,從銀行得到貸款”羅伊·普羅斯特曼說,“中國農民缺乏貸款來源。如果農民沒有進行土地改善所需的資本,即便把土地的使用權穩(wěn)定了也無法推動農民的投資。國際經驗告訴我們,能否進行土地抵押貸款是發(fā)展農村資本市場、增加農民貸款來源的關鍵因素?！比绻恋亓魍ǖ脑O想能夠得以很好地實現,農村土地市場便有可能形成,土地使用權也因此變成了一個可以測算的財富,價值得以體現。羅伊·普羅斯特曼選擇巴西、印度等與中國人均GDP相近的國家和地區(qū)作為參照,測算出每公頃耕地價值約為5000美元。根據不同的貼現率,30年凈現值相當于所有權的70%-95%。因此,據他估算,由于農民確立了對土地的長期使用權和轉讓權,中國1.35億公頃耕地的價值將得到極大提升,總價值將達到5000億至6000億美元。
實際上，羅伊·普羅斯特曼教授對中國的土地制度發(fā)展太樂觀了，因為，盡管《農村土地承包法》與原來的土地制度相比，有了一些創(chuàng)新，但新一輪農村仍然建立在“土地集體所有”的基礎上，農民對土地的所有權并不完整，農民或許可以轉讓土地使用權而獲得補償，但尚不能把土地作為實物抵押給銀行以獲取銀行貸款，至少，從現行的政策中，但沒有看到銀行愿意把農民承包的土地作為抵押物的跡象。
因此，對新一輪土地制度改革的構思，我們還只能實事求是，在當前政策允許的范圍開展。
1、在法制化的軌道上進行土地制度創(chuàng)新
關于農村土地制度改革，有兩個法規(guī)為依據。一是《土地管理法》，一是《農村土地承包法》。這兩個法規(guī)，是直接關系土地承包與流轉的具體操作規(guī)定的。特別是《土地承包法》的頒布實施，被稱為中國土地制度的第三次創(chuàng)新（中國土地制度的第一次創(chuàng)新是1950年以后，廢除了封建土地所有制；而1979年開始的包產到戶的家庭承包制則是中國土地制度第二次創(chuàng)新，這樣的制度在很短的時間內就基本解決了中國的溫飽問題；而《農村土地承包法》是中國土地制度的第三次創(chuàng)新），其中所賦予的農民長期而有保障的土地使用權，其中所提出的農村土地使用權有償、合理的流轉，必將給中國的農民帶來巨大的變化，必將引導農村土地制度改革步入法制化軌道。
《農村土地承包法》的《總則》指出，這部法律是根據憲法制定的，其目的是為穩(wěn)定和完善以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，賦予農民長期而有保障的土地使用權，維護農村土地承包當事人的合法權益，促進農業(yè)、農村經濟發(fā)展和農村社會穩(wěn)定。《農村土地承包法》說，國家實行農村土地承包經營制度。農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、黃灘等農村土地，可以采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。國家依法保護農村土地承包關系的長期穩(wěn)定。農村土地承包后，土地的所有權性質不變。承包地不得買賣。
《農村土地承包法》是以國家在農村各項方針政策為指導，總結了改革開放二十多年來農村土地承包中的經驗，把國家的方針政策通過法律的形式變?yōu)閲乙庵?，并為各項方針政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性提供了更加堅實的保障，對于更好地保護廣大農民的合法權益，促進農業(yè)和農村經濟的發(fā)展，必將發(fā)揮重要的作用?？梢哉f，這是廣大農民保護土地權益的一把尚方寶劍。
2、進一步穩(wěn)定農村土地承包制度
要切實保障農民對承包土地的經營自主權利。依法保護農民承包土地的經營自主權是鞏固農戶家庭承包經營的市場主體地位的重要保證。確保農民承包農村集體土地從事農業(yè)生產的經營自主權。
要保障農民對承包土地的流轉選擇意愿。流轉選擇權是農戶依法享有土地承包經營權的具體體現。流轉與否、流轉給誰、流轉價格、流轉形式等均應由擁有承包權的農民與受讓方平等、自愿、協(xié)商確定，不應強迫農民接受指定的流轉對象和價格。
要保障農民承包土地應得的收益。承包農村土地的收益、流轉土地承包經營權的收益應全部歸農民所有，不應有任何截留、扣繳、挪用。承包地被征用或占有，農民有權獲得補償，補償價格應按市場規(guī)律科學、公正地確定。
要保障農民對承包土地的自主利用。農村土地歸農民群眾集體所有，不得買賣。依法取得土地承包經營權的農民，可以依法采取轉包、出租、轉讓、互換等多種形式，把承包期內的承包地流轉給其他農民或企業(yè)從事農業(yè)生產。當然也應允許農民自愿放棄土地承包經營權。
3、建立有序的農村土地流轉機制
土地流轉不僅涉及農村土地承包關系的穩(wěn)定和廣大農民的切身利益，還涉及土地資源的合理配置和現代農業(yè)的建設，需要從完善生產關系和發(fā)展生產力去統(tǒng)籌考慮，既要公平，又要兼顧效率。土地流轉應在保障農村土地承包關系穩(wěn)定的前提下，按照市場經濟的要求建立合理的土地流轉機制，發(fā)揮市場配置農村土地資源的基礎性作用。要確保農戶的土地流轉主體地位。農民既是農村土地承包的主體，也是農村土地流轉的主體。土地流轉由農民自主決定，不應強迫、也不能阻礙農民依法流轉承包地。要堅持多樣化的土地流轉形式，因地制宜，形式多樣。要通過競爭機制形成土地流轉價格。
土地流轉要按照明確所有權、穩(wěn)定承包權、搞活經營權、保障收益權的要求，以及依法、自愿、有償的原則規(guī)范有序進行：
一是要注重條件、因地制宜。土地流轉需要一定的客觀條件，不能刮風，不能下指標，不能不顧經濟發(fā)展水平采取搞運動的方式推行，也不能用收走農民承包地的辦法搞勞動力轉移。
二是要依法流轉，規(guī)范有序。土地流轉必須不折不扣地執(zhí)行有關法律法規(guī)和中央政策。在承包期內，村集體經濟組織不能單方面解除承包合同，也不能用少數服從多數的辦法強迫農戶放棄承包權或改變承包合同。不準收回農戶的承包地搞招標承包，不準將農戶的承包地收回抵頂欠款，不準借土地流轉改變土地所有權和農業(yè)用途，流轉期限不得超過農戶承包地的剩余承包期。村組的決議和村規(guī)民約，只能在法律法規(guī)和中央政策許可的范圍內制訂，與其抵觸的，應予糾正。
三是要自愿選擇、互利有償。農戶是土地承包和流轉的主體，對承包土地依法享有自主的使用權、收益權和流轉權，有權自主選擇是否流轉、流轉對象和流轉形式。在土地流轉過程中，決不允許用行政手段強行流轉，也不得指定流轉對象、數量、期限、租金等。集中成片流轉的，必須征得農戶一致同意，或通過農戶認可的換地等辦法解決。由鄉(xiāng)村集體經濟組織引導的土地流轉應當公開透明，不搞“暗箱”操作。
四是要堅持市場導向，優(yōu)化配置。充分利用市場競爭機制，注重效益優(yōu)先，強化市場配置資源的宏觀引導作用，鼓勵土地經營從低效益向高效益轉變，逐步發(fā)展適度規(guī)模經營。推動土地流轉走向市場化途徑。
五要健全制度，查漏補缺。包括土地流轉申報、審批、登記、流轉合同簽訂、鑒證、兌現、流轉合同糾紛調解與仲裁以及日常監(jiān)督等一系列規(guī)章制度。
4、建立農村社會保障體系是農村土地制度變革的配套措施
一號文件從維護農民權益出發(fā)，提出了進一步深化農村土地制度變革的具體舉措：一種是土地換保險，安置政策以養(yǎng)老保險安置為主，輔之以在一次性經濟補償基礎上的自謀職業(yè)，將被征地農民統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)居民社會保障體系。另一種思路是集體建設用地入市，農村集體建設用地使用權流轉的收益，一部分用于農民的社會保障安排，一部分留于集體發(fā)展村集體經濟，大部分仍分配給農民。第三種做法，是土地所有權不發(fā)生變化，在轉讓、租賃、作價入股、聯營聯建、抵押等形式的使用權轉移行為期限結束后，土地仍然是農民集體所有。通過土地制度的變革，使失地農民有生存權和發(fā)展權，使留在農村、從事農業(yè)的農民有生存權和發(fā)展權。
中國社科院學者黨國英從保障農民土地交易過程中的收交益出發(fā)，提出嘗試建立“國家失地農民賬戶”和“國家失地農民保障基金”。他認為，建立“國家失地農民賬戶”是基于下述考慮：為防止農民將賣地的收入短期內用光，可以將賣地的一部分收入存入專項賬戶，不一次性發(fā)給農民。設計一種辦法，讓農民陸續(xù)使用這部分資金或這部分資金所產生的利息。這項工作有一定的復雜性，中央政府可以提出指導性意見，由各地根據自己的特點實施具體方案。也可以將這部分資金與地方社會保障基金的使用統(tǒng)一起來，使農民與城市居民獲得一致的保障水平或者比城市居民略高的保障水平。公務員之家版權所有
黨國英還設計了一種替代耕地占用補償金的新稅種（例如叫做“農地交易特別稅”）實行累進制，將高出一定水平的貨幣化的級差收益集中到國家手里，建立“國家失地農民保障基金”。就是說，對于一些大中城市的郊區(qū)和一些發(fā)達的對外開放地區(qū)，在土地交易總收入中扣除了必要的部分（主要是農民的安置費和“失地農民賬戶”資金這兩個部分）以后，對其余部分實行累進稅，將相當一部分資金集中到國家手里，形成全國統(tǒng)籌使用的“國家失地農民保障基金”?！皣沂У剞r民保障基金”的主要用途是：第一，對一部分失去耕地以后所獲得的補償收入不能滿足生活保障需要的農民進行援助。特別在一些落后地區(qū)，由于公用事業(yè)發(fā)展需要而導致的土地征用中，農民有可能不能獲得足夠的補償（因為土地的市場價格很低），需要“國家失地農民保障基金”進行轉移支付，以幫助這里的農民。第二，開墾或復墾一部分土地，安置因公用事業(yè)征地而喪失土地的農民。第三，補充“國家失地農民賬戶”的資金不足。黨國英的這種設想有可操作性，是值得有關決策部門認真考慮的一個好建議。
