公務員績效考核體系
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（一）、我國公務員績效考評的涵義及意義
公務員隊伍是政府生產(chǎn)力中最活躍、最積極、最具決定意義的因素，是政府績效管理的基礎層，也是管理的重心所在。政府要高效履行社會管理和公共服務職能，必須通過公務員履行具體職能得以體現(xiàn)?？己斯ぷ魇墙⒑屯晟乒珓諉T制度的基礎性工作。在管理體系上績效考評動員機關所有資源參與績效創(chuàng)造和績效管理，從操作方法看績效考評為公務員崗位績效考核提供了直接的依據(jù)和支持。最終實現(xiàn)對黨政機關工作進行規(guī)范梳理。梳理業(yè)務并合理分類是建立科學的考評系統(tǒng)的基礎性工作。黨政工作頭緒繁多，有效管理的第一步就是梳理分類。國際標準化組織對政府績效考核集中在四個維度的指標，即制度創(chuàng)新、可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展、可持續(xù)的環(huán)境發(fā)展和全面的社會發(fā)展。這從宏觀規(guī)范了公共服務的范圍與重點。根據(jù)各自的實際情況做好職能及考核指標體系分類工作，為科學考核打下良好的基礎。
（二）、我國公務員績效考評的對象及范圍
公務員的考核在各國的稱謂不一，有的稱考評、考績、鑒定，有的稱績效評估、工作評價等，但考核的內容和作用大致相同。在我國，公務員考核是指國家主管機關依據(jù)有關法律法規(guī)對公務員的工作表現(xiàn)和工作實績進行考察的行政組織活動。它是公務員制度的重要內容，是評價和激勵公務員的重要途徑，是提高公務員整體素質和行政效率的重要手段。通過嚴格的考核,主管機關可以全面了解公務員的政治表現(xiàn)、工作能力、文化專業(yè)知識和工作實績,從而為公務員的獎懲、培訓及晉級增資等提供科學依據(jù),使這些工作科學、合理、公平,做到知人善任、適才適位,以充分調動公務員的工作積極性,建立一支穩(wěn)定、廉潔、高效的公務員隊伍。公務員考核制度，是指根據(jù)有關法律規(guī)定，按照一定的標準和程序對公務員的思想品德、工作成績、工作能力和工作態(tài)度等進行考察、做出評價，并以此作為對公務員進行獎懲、培訓、辭退以及調整職務、級別和工資等依據(jù)的制度。
二國內外公務員績效考評體系比較研究
（一）、我國公務員績效考評體系的現(xiàn)狀
1、我國公務員績效考評體系概況盡管目前我國學術界和各級地方政府都在積極地探索公務員考核制度的創(chuàng)新，但在具體的操作過程中仍存在很多問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。
（1）考核主體單一，缺乏民主?，F(xiàn)行的考核方式是人事部門將個人的績效考核表下發(fā)到每位公務員手中，先由個人做出自我鑒定，然后交由直接領導做出綜合評價，最后再將考核結果通知被考核人。這一過程并沒有進行有效的溝通和信息交換，也缺乏信息的公開透明，被考核者僅僅作為一個被動的客體接受考核主體的單向評價。也就是說，在這種自上而下的考核模式中，考核主體掌握的信息量遠遠大于被考核者所知道的信息。這種溝通雙方的信息不對稱不但容易造成對考核結果的誤解和分歧，而且也容易導致考核的不公正和腐敗的滋生。
（2）公務員考核指標不科學。雖然我國的公務員考核指標一直從“德、能、勤、績”四個維度進行考核，我國的公務員隊伍龐大，人數(shù)眾多，職位種類繁多，職務層級復雜，所以公務員考核的標準要達到公正、合理、科學，如果不能對各個維度進行具體化，在實際考核過程中容易陷入“假、大、空”的困境。最近剛出臺的《中華人民共和國公務員法》規(guī)定的“德、能、勤、績、廉”五項標準只是原則性的規(guī)定，由于各部門工作性質、工作特點差異大，如果不能具體情況具體分析，那么考核者將無所適從。過于模糊的考核標準往往導致考核結果的失真，嚴重損傷了考核的公正性與有效性。
（3）考核方法比較單一。在以往絕大多數(shù)的考核中都采用“寫評語”的方法，這是一種定性的、主觀隨意性較強的方法，缺少對每個公務員過去業(yè)績和行為事例的記錄，很難保證考核結果的客觀性和真實性。
2、我國公務員績效考評體系的評價建立公務員考核制度是國家政府機關對公務員進行科學管理的依據(jù)，是國家機關人事管理的重要方面?；鶎庸珓諉T直接面對人民群眾，他們的言行直接關系到黨和政府在人民群眾中的形象。建立一支廉潔、公正、高效的公務員隊伍有助于提高政府在人民群眾中的威望，增強人民群眾對政府的信任。優(yōu)秀的公務員隊伍的建立，離不開公務員考核。搞好公務員的考核，對于調動公務員的工作積極性、促進地方社會的穩(wěn)定和發(fā)展、提高行政效率，都具有重要意義。對政府公務員進行績效考評在國外已有許多成熟的經(jīng)驗和作法,并已成為國外公務員管理的重要手段。但是，當前我國在公務員績效考評的理論和實踐方面顯然不夠深入,在基層政府公務員績效考評研究方面更是存在許多空白。周志忍教授指出,“我國的績效考核還處在原始的手工業(yè)水平上”。一般認為，公務員績效考核主要有四種功能：評價功能、管理功能、激勵功能和監(jiān)督功能。筆者認為對公務員進行績效考核主要有以下的積極意義。
（1）、對公務員進行績效考核有利于加強政府公務員隊伍的建設?？冃Э己耸且环N科學、公正的考核辦法?？冃Э己诉^程中注重結果而非過程，注重人的發(fā)展。隨著員工知識水平的提高，個性的增強，員工的自我創(chuàng)新能力也得到開發(fā)?？冃Э己说慕Y果不是用于懲罰，而是用于發(fā)現(xiàn)人員的優(yōu)點與缺點，更好地了解人，同時達到改善人的缺點的目的。政府公務員隊伍規(guī)模大,人數(shù)多,對其實行科學、嚴格的績效考核,能夠促使他們按照黨和政府以及所在職位的要求,增強服務意識,提高行政能力,規(guī)范服務行為,從而促使廣大政府公務員整體素質不斷提高。考評結果客觀、公平、公正,有助于通過考核發(fā)現(xiàn)干才,淘汰庸才,確保年富力強、德才兼?zhèn)涞幕鶎庸珓諉T得到留用和提拔,不稱職公務員得以降免或被清理出公務員隊伍,這樣才能保證公務員隊伍的良性運轉。
（2）、對公務員進行績效考核有利于增強政府的政治合法性?？冃Э己耸且环N客觀的、民主的、公正的考核。舊的政績觀的一個重要特點是：只對上級負責，不對人民負責。對公務員進行考核的主體是上級領導，沒有可操作的民主程序來監(jiān)督公務員?？冃Э己说闹黧w應包括被考核人員的上級、下級、同事、被考核者所服務的對象及被考核者自己?？冃Э己送ㄟ^公務員的上級、下級、同事、專家、公眾以及公務員自己對其工作業(yè)績和工作效果的全面評價，從而對其工作情況有一個較為全面的了解，了解其工作能力、工作態(tài)度、特長、工作效率、工作質量。這樣的考核應該是比較客觀公正的。只有客觀公正的公務員考核，人民群眾才更容易信任和支持政府和公務員的工作，政府和公務員才能在人民群眾中樹立起良好形象。讓公眾參與考核，將績效考核的結果展示于公眾，讓公眾更容易監(jiān)督政府和公務員，有助于提高政府的信譽。
（3）、對公務員進行績效考核有利于提高行政效率，降低行政成本?，F(xiàn)代政府管理的核心問題是提高效率?？冃Э己藶楣珓諉T確定績效標準,即預先為公務員設定明確的管理目標,從而保證政府維持適當?shù)臉I(yè)績水平。有關調查表明，有明確目標的活動的效率要比沒有明確目標的活動的效率要高得多?？冃Э己私Y果與公務員職業(yè)生涯及其待遇聯(lián)系在一起,從而為公務員設定了一種有獎有懲、獎罰分明的激勵機制,為其自動改進工作提供內在動力。利用考核信息來激勵、引導、幫助公務員提高能力，提高績效，端正態(tài)度，使公務員從應付考核變成自覺考核，通過考核找差距找問題，是為了部門健康成長，能超越自我，使公務員個人和該部門擁有更強的競爭力。所以，考核無論對個人和對集體都是一種福利。
(二)、西方國家公務員績效考評體系現(xiàn)狀
1、美國公務員績效考評體系
美國從1789年聯(lián)邦府正式成立，獨立建立文官制度以來，經(jīng)歷了建國初期階段、政黨分制階段、近代文官制度階段、文官制度充分完善階段、發(fā)展變革階段等5個階段。文官制度經(jīng)過了多次重大變革，已經(jīng)形成了比較成熟的公務員管理與培訓制度。
美國早在1936年頒布的《喬治狄恩法》就規(guī)定對各州培訓給予經(jīng)費補助。1938年6月由聯(lián)邦公務委員會來負責聯(lián)邦公務員的培訓工作。1945年開始制定了一整套行政培訓規(guī)劃。1958年7月，頒布了《政府職員培訓法》，形成了完整的培訓體系。美國在文官委員會內設培訓局，負責制訂培訓計劃，研究培訓方法。
（1）從實際出發(fā)的培訓內容和多方參與的培訓方式
①培訓內容實用、靈活。美國聯(lián)邦公務員培訓的主要內容包括聯(lián)邦行政工作的環(huán)境，管理體系和管理程序的知識兩部分。實行專業(yè)訓練，管理訓練和智能訓練相結合。在培訓內容安排上，以職務和形勢對公務員素質結構的需要為依據(jù)，理論和實際工作技能訓練相結合，并以實際技能為主，重在能力訓練。比如喬治亞大學卡爾文森政府研究所培訓政府官員有11門課程：如何調節(jié)沖突、倫理學、人力資源、領導學、城市法律法規(guī)等。有必修課，有選修課。選修課自愿報名，如有：水質量的課程，計算機課程，財務課程。課程的制定與修改一般都與兩種機構——縣民委員會、城市協(xié)會進行協(xié)商。每門課40課時，新選官員一年內上完11門課，一般一門課利用周末時間上，7周能完成。一年可完成所有核心課程。
他們的“領導學”課程的安排是這樣的：第一是講解有關領導的理論；第二是對受訓者進行特定的測試，了解其領導風格，這種測試包括自我評價、上級評價、同事的評價——在網(wǎng)上發(fā)問卷、以匿名形式進行；第三是讓學員根據(jù)自己以前的工作情況，對今后的領導工作制定提高領導水平的計劃，提出回去怎么做，與特定的項目結合起來，不作專門的“考試”。
培訓的方式主要有四種：（1）部門培訓。各地方政府人事培訓機構自己舉辦培訓班，課程設置由各部門根據(jù)工作性質的需要自己決定。（2）部際培訓。由聯(lián)邦政府主辦，培訓政府各部門的官員和職員，課程設置有管理學、人事管理學、財務管理、人際關系學等。（3）選派到大學進修。政府各部門同大學合作，由學校為各部門選派的培訓人員講授同培訓對象本職工作有關的課程。進修時間為半年或一年。（4）在職培訓。公職人員不離開工作崗位，在工作中學習業(yè)務知識，參加短期專業(yè)培訓或網(wǎng)上培訓，提高工作水平。以上所有培訓，只要本人申請，經(jīng)上司批準，都由所在單位出資，個人不需負責任何費用。
②多層次、多部門的機構參與培訓公務員。參與公務員培訓的機構，不僅有國家的行政學院、政府的人力資源部門，而且有大學及各種城市協(xié)會、市長協(xié)會、縣民委員會、技校等非政府組織。1927年創(chuàng)立的喬治亞大學卡爾文森政府研究所，下設公共管理培訓部，據(jù)培訓部主任講：他們?yōu)槊襁x官員提供交流機會，每年培訓1600人次。只有12名固定員工，6－8名學生幫忙。州憲法規(guī)定新選官員必須在這里培訓。文森所的這個分部所進行的培訓，超過任何一所大學機構的培訓量。
美國聯(lián)邦政府還設有“聯(lián)邦行政長官學院”，專門培訓聯(lián)邦政府各部門、州政府和地方政府等高級行政官員。培訓目的是研究政府各項政策與制度，交流現(xiàn)代管理知識和經(jīng)驗，提高領導能力和行政效率。培訓時間是每期8周，每年舉辦5期，每年在此接受培訓的官員達數(shù)十萬人。
（2）嚴格有序的考試錄用制度
美國實行公開考試錄用制度已有100多年，他們認為這種制度有利于保證有才能管理國家的優(yōu)秀人才進入政府工作，避免政府由一些政客操縱；有利于提高公務員隊伍的素質和政府工作水平，符合現(xiàn)代科學技術日新月異的發(fā)展和社會分工日益專業(yè)化的需要。
①公務員招聘錄用的基本原則是公開、公平。一是招錄工作公開進行。公務人員招聘考試都是公開進行的。在政府人事部門的具體指導和監(jiān)督下，由考試機構負責實施。事前都有詳細的工作計劃，充分利用網(wǎng)站、報刊、電視向社會信息，公開招考部門、職務、人數(shù)、基本條件、薪金、考試的時間與地點。符合報考條件的人都有權利報考。為了及時招聘人才，充實空缺，有的地方政府常年在網(wǎng)上信息，接受申請，有的還設專線電話，接受咨詢。二是程序嚴格。報考人員要填寫招考申請書，其項目非常詳細、繁雜，必須一一回答，還要提交自我介紹的簡歷及有關材料。人事部門還要將申請書報聯(lián)邦調查局進行審查，看有無犯罪記錄，以確定其報考資格。這些審查工作結束，即進行筆試與面試，現(xiàn)在大多都利用微機進行筆試，電腦里有很多題目讓報考人員回答。達到標準就予以錄用，并根據(jù)答題情況確定相應的職位。美國法律規(guī)定，嚴禁在公務員錄用考試中泄題、作弊等違規(guī)行為。如果舞弊行為被查出，不論什么人，違者必懲。三是招考錄用堅持平等、公正，不看背景，也很少有人托關系。四是招考不歧視殘疾人或其他種族人。只要他們能做的工作，一視同仁。我們在參觀美國國防部五角大樓時，親眼看到有3個坐電動輪椅的殘疾人員在辦公區(qū)里活動，經(jīng)詢問講解人員方知他們競然是這里的工作人員！而且大五角大樓里有近一半的工作人員是黑人。
②考試內容科學、實用。例如專業(yè)人員、管理人員、領導人員規(guī)定了符合他們工作特點的考核內容。美國考試的方式主要有四種：筆試、口試、工作能力測試和資歷評價。筆試方式用于招考剛從學校畢業(yè)的學生，主要考察應考者的專業(yè)知識、分析能力、語言水平和寫作水平。在考試科目的設置上，美國重視實際的、技術的、職務的性質，考試以語言能力、數(shù)理能力、思維能力以及行政裁量能力為主，同時還考歷史等科目?？谠嚪绞绞菍τ幸欢üぷ髻Y歷和工作經(jīng)驗而不需要參加筆試的報考人員，主要測驗應考者的語言表達能力、綜合分析、判斷能力。另外，美國還實行一種模擬考試，這種考試的方式是，為應考者設計一個實際工作環(huán)境，看應考人如何處理、表現(xiàn)，最后對他做出評價。
③用特殊政策吸引人才。聯(lián)邦政府有時會直接到大學里去招聘公務人才。對部分特殊的工作崗位所需的人才，也可以由政府指定，將那些在大學或企業(yè)的優(yōu)秀人才引入政府工作，并許以優(yōu)厚的待遇。為了廣泛招攬人才，美國還特地規(guī)定：博士生要進入公務員系統(tǒng)可予以免試。當然，大多數(shù)的公務員職位還是通過考試錄用。如美國職位分類中共有18個職等，高級行政職務為16－18職等，其它一般行政職務都需經(jīng)競爭考試錄用，競爭考試適用于85％的公務員。
④成績面前人人平等。美國公務員錄用考試及其它招聘人員考試，都要將考試合格者編入合格者名冊，并按得分多少排列名次，供用人單位選擇錄用。美國為了提高高級行政官員的素質，保證“好的領導、優(yōu)質服務”，在文官制度的改革過程中擴大了高級行政官員的范圍，在全國考選中成績最優(yōu)異者擔任高級行政官員職務。政府各部門出現(xiàn)高級行政官員空缺后，必須報告聯(lián)邦政府人事管理局，由它通告全國，從全國各州符合條件的報考者中擇優(yōu)任用。如今美國現(xiàn)任政府工作人員中85％以上都是經(jīng)過考試錄用的，這種嚴格的考錄制度充分保證了被錄人員的高水平和高素質。
（3）嚴格評估基礎上的激勵機制
評估考核。通過考聘將人才引入公務員系統(tǒng)，初期以“合同”的方式約束并激勵其展開競爭，然后以“優(yōu)勝劣汰”的原則為指導，進行一定的工作實績考核，成績突出者正式錄用為公務員，取消對其實行的“合同”制管理。
提高待遇。不僅在美國聯(lián)邦政府里，而且在各地方政府中都可以在不違反聯(lián)邦及州法律規(guī)定的前提下，以高效服務為宗旨制定自己的政策，盡量提高公務員的待遇。公務員的待遇包括：工資、保險、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、通訊、度假等諸方面，其待遇的優(yōu)厚程度與員工工作水平及工作時間長短有直接關系。美國的公務員最低年薪在3萬美元左右（含稅，下同），高的10萬美元以上。退休后，也有豐厚的退休金，30年以上工齡可拿100％退休金。喬治亞州政府規(guī)定，凡參加在職培訓，修完應修的全部課程且成績合格者，每月增加100美元的工資。當然，美國稅收也很高。在美國購物也要交7％左右的稅，因此他們的實際收入不是平常所說的那么高。由于公務員有優(yōu)厚的待遇，社會地位也比較高，盡管他們比企業(yè)經(jīng)營者的收入有較大的差距，但他們仍然熱衷于自己的工作，為美國的社會發(fā)展作貢獻。
2、日本公務員的績效考評體系
日本稱公務員考核為勤務評定?？己说哪康脑谟谔岣吖珓諉T的工作效率和質量，并為加薪、提級、調動、停職、免職等獎懲提供公平可靠的依據(jù)。
考核依《勤務評定規(guī)則》實施。按《勤務評定規(guī)則》規(guī)定，考核分“定期考核”和“特別考核”兩種。定期考核是除按合同雇傭的工作人員外，每年定期（各省、廳都在六月一日）對其工作人員考核一次或一次以上。特別考核是在定期考核以外所作的勤務評定，如對試用期間的工作人員就須進行一次以上的特別考核。機關首長如認為必要，還可隨時對下級進行特別考核。
日本公務員的考核內容分為四大項：
（一）工作。包括：（1）工作狀況。具體內容是：是否具備工作所需知識；工作有無計劃；公文報告是否及時正確處理；工作有無錯誤，成績如何等。（2）工作效率。具體內容是：工作進度是否達到要求；完成工作量多少；處理公務有無延誤等。（3）工作態(tài)度。具體內容是：考勤情況；有無遲到早退現(xiàn)象及次數(shù)；處理公務是否認真；有無擅離崗位或與他人閑談情況等。（4）對下級的指導。具體內容是：是否發(fā)揮了下級的積極性，指導是否恰當正確；對下級工作的檢查處理是否得當?shù)取?/p>
（二）性格。包括對下列項目的鑒別；積極與消極、坦誠與圓滑、溫厚與豪傲、謹慎與輕浮、認真與馬虎、機敏與遲滯、精細與粗糙、從容與急躁、開朗與憂郁、周全與偏激、好辯與沉默、規(guī)矩與無束；還有，同情心、恒心、鉆研精神、意志力及是否善于社交等。
（三）能力。具體包括：注意力、記憶力、理解力、實行力、規(guī)劃能力、交涉能力、指導能力、研究能力等。
（四）適應性。判定適合何種性質的業(yè)務工作。大體分為：規(guī)劃、研究、會計、總務、審查、接洽、計算、例行、秘書工作等。
公務員的考核由各省、廳首長負責，自行實施。各省、廳首長在安排考核前，須與最高人事行政機關——人事院協(xié)商，根據(jù)規(guī)定的考核內容擬定本機關認為適當?shù)目己吮??？己饲闆r的評定可用計分法，也可用評語法，或二者兼用之。
考核時，機關首長指定有關人員為考核人，考核人按考核表內容對各工作人員作出評定，填好表后，報告工作人員的直屬長官。另設考核人監(jiān)督長官，監(jiān)督整個考核工作?？己巳说谋O(jiān)督長官如認為考核人的評定不適宜，可以加以調整。
機關首長在審查考核評定表時，如認為適當，便加以確認；如認為不適當，則要求考核人重新考核，或交監(jiān)督官再作調整?？己吮砩系目荚u報告如經(jīng)確定，除非以后發(fā)現(xiàn)有明顯的錯誤，便不得更改。機關首長就已經(jīng)確定的考核報告還要寫一總評語，然后一并存檔，作為獎懲的重要依據(jù)。
考核評定分為A、B、C、D、E五級。評為A的，可以越級加薪，但評A的人數(shù)不得超過百分之十。評為B、C、D的都可以提級。評E的不能提級，嚴重的要給予處分。
公務員提薪、晉升，除根據(jù)考核外，還有一種“提升考試”。考試合格者被列入錄用候補名冊。需要提升時，便從候補名冊中得分最高的五人中選擇一人。經(jīng)過定期考核、特別考核和提升考試，成績優(yōu)秀的人就可逐步提升為課長、部長、局長，乃至常務次長。
日本對各級公務員有明確的獎懲制度。根據(jù)考核和日常表現(xiàn)，對工作較差者給予教育、訓誡；對違法失職者給予處分。處分有警告、降薪、降職、停職、免職。降薪的期限為一年以內，降薪的比例為月薪的五分之一。停職的期限也是一年以內，停職期間保留公務員身份，不發(fā)薪金。
為維護公務員的身份和利益，保證人事行政公正，日本《國家公務員法》規(guī)定，不管對公務員進行何種處分，處分者都應向被處分者提交記有處分事由的說明書，說明書應寫明“對該處分如有不服，有權向人事院提出申訴”。受處分者如認為處分不當時，可以要求人事院舉行“公平審查”。人事院在接到要求“公平審查”的請求后，組織“公平委員會”調查、審理、裁決處分是否適當。審理可應受處分人的要求，公開進行。在審理過程中，受處分的人和處分者都有權出席全部審理會議，有權陳述自己的理由和意見，有權請證人和辯護人作證或辯護。人事院經(jīng)調查審理后，認為處分不當時，有權取消處分，并指示原處分機關補發(fā)受處分者被扣發(fā)的工資。
四、我國公務員績效考核的現(xiàn)狀及成因分析
（一）、我國公務員績效管理的現(xiàn)狀
我國公務員績效考核的“德、能、勤、績”四個方面。在績效考核中，建立考核項目指標體系，確定各項目的分值分配，并規(guī)定各項目的打分標準。我國的公共組織績效評估處于初級階段，在基本理念、實施原則、評估能力和操作技術層面存在著諸多不足。行政部門應當未能充分認識到運作管理的重要性，在提升運作層面的管理水平下的功夫也不足；重視管理中的細節(jié)不夠，對管理流程的細化與責任的明確觀念和系統(tǒng)上也比較陳舊；崗位責任管理制度考察不嚴，考察結果失真。
（二）、我國公務員績效管理存在的問題
現(xiàn)行公務員績效考核面臨的難點，一是績效指標不明確。二是考核過程單一化。三是注重年度考核，忽視平時考核。公務員績效評估是一個世界性的難題,是“最復雜且最令人頭疼的行政事務”。我國公務員的績效評估同樣存在諸多的問題和缺陷。
1、績效指標效度較低。公務員績效評估指標的設計是否科學合理,直接關系到評估的準確性和有效性。一般來說,合適的評估指標應該是基于工作分析之上的[1];不同部門的不同類別、不同層次的公務員應制定不同的評估指標體系。我國現(xiàn)行的公務員考核制度中規(guī)定的“德、能、勤、績、廉”五項標準只是原則性的規(guī)定,績效評估標準過于籠統(tǒng),評估內容大體相同,部門之間、被評估者之間缺乏可比性,評估者無所適從。很多機構都沒有工作說明書,沒有進行過工作分析,在這種情況下,某一特定職位所要求的職責和權利沒有完全理清,這就使指標提取的科學性上打了折扣,隨意性增大,效度得不到保證。
2、績效評估方式陳舊、單一。一是領導考核與群眾考核相分離。要么是領導一個人說了算,根本不考慮群眾的評論,要么采取極端民主化的做法,把決定權全部交給群眾,最終流于形式。二是定性有余,定量不足。我國公務員考核雖然明確強調采取定性與定量相結合的原則,但在實際的考核中,往往忽視定量測評,這就造成了考核既缺乏科學性,又難以避免隨意性和片面性。三是注重年度考核,忽視平時考核。目前我國仍缺乏一套系統(tǒng)且實用的平時考核辦法,而且有些部門根本就沒有平時考核辦法,僅憑領導主觀下結論。[2]
3、評估人的非專業(yè)化和評估過程的形式化。公務員績效評估是一種專業(yè)性較強的管理活動,要求管理者具有相關的專業(yè)知識與專業(yè)技能,特別要具備開發(fā)績效管理系統(tǒng)的專業(yè)技能,只有設計出科學合理的評估程序才能保證評估結果的公正性和可信度。我國現(xiàn)行公務員評估方式一般是采用自上而下的評估模式,這一過程并沒有進行評估人與被評估人之間的有效溝通,被評估人僅僅作為一個被動的客體接受評估主體的單向評價。這種單向的評估模式不但容易造成對評估結果的誤解和分歧,而且也容易導致評估的不公正和腐敗的滋生。另一方面,我國現(xiàn)行公務員評估主體一般由部門負責人、本部門人事等有關單位負責人和公務員代表三方組成。而現(xiàn)實中很多從事政府人事工作的人員也缺乏相關的專業(yè)知識與技能。所以,評估程序很難做到科學化、合理化、規(guī)范化,存在很大的隨意性,甚至完全流于形式。
4、績效管理功能嚴重缺失。主要表現(xiàn)為:第一,績效結果的反饋不足。在對公務員反饋評估結果時,有的政府部門只反映考核等次,有的只反映領導的評語,根本不考慮被評估人的反應,有的甚至不反饋。第二,績效評估結果的使用不當。公務員的評估結果與其他管理活動關聯(lián)不大,公務員職位升降、待遇優(yōu)劣的相關因素往往是制度以外的,而作為制度內因素的績效評估卻被其他“潛規(guī)則”所淹沒。第三,績效評估工具未能得到充分利用。公務員所在組織并不能運用績效評估這一有效工具找出公務員績效中存在的問題,不能針對公務員績效中的不足制定合理的績效改進方案,不能考慮利用績效評估工具為公務員的職業(yè)發(fā)展提供依據(jù)。
（三）、成因分析
一方面，現(xiàn)行的公務員考核制度中規(guī)定的“德、能、勤、績、廉”五項標準只是原則性規(guī)定，缺乏對各個職位責、權、利的科學系統(tǒng)分析，部門之間、被考核者之間缺乏可比性，質量得不到保證。另一方面，績效考核定性有余，定量不足。現(xiàn)行的公務員考核雖然明確強調采取定性與定量相結合的原則，但在實際的考核中，往往忽視定量測評?，F(xiàn)行公務員考核一般實行被考核者做出自我鑒定，部門負責人進行評價，考核小組確定考核結果。這種單向的考核模式造成考核既缺乏科學性，又難以避免隨意性和片面性。目前仍缺乏一套系統(tǒng)且實用的平時考核辦法，一些部門也沒有平時的考核工作，僅憑個人的主觀印象下結論。四是績效管理功能缺失。主要表現(xiàn)為績效結果的反饋不足，績效考核結果與公務員的職位、待遇關聯(lián)不大，不能利用績效考核為公務員的發(fā)展提供依據(jù)。
（四）、借鑒西方公務員績效考評體系之可行性
1、中外公務員考評體系相同點
公務員考核體系都堅持客觀公正、注重實績的原則，實行領導與群眾相結合，平時與定期相結合，定性與定量相結合的方法，按照規(guī)定的權限、條件、標準和程序進行。公務員的考核分為平時考核和定期考核。定期考核以平時考核為基礎。平時考核重點考核公務員完成日常工作任務、階段工作目標情況以及出勤情況，可以采取被考核人填寫工作總結、專項工作檢查、考勤等方式進行，由主管領導予以審核評價。定期考核采取年度考核的方式，在每年年末或者翌年年初進行。
2、中外公務員考評體系的差異
①從公務員的范圍來看，不同國家在公務員范圍的界定上存在差別。以英國公務員的范圍為例，公務員是指通過非選舉程序而被任命擔任王國政府工作的國家工作人員，即那些不與內閣共進退的“常任文官”。英國公務員的范圍是較小的。而美國公務員所指范圍較大，涵蓋了所有由政府雇用的文職人員，包括公共事業(yè)單位的人員和政府經(jīng)營的企業(yè)單位的管理人員。而日、法等國的公務員范圍更大，如法國規(guī)定在“中央政府以及所屬的駐外機構或公立公益機構的各級部門中正式擔任專職的人員”都是公務員。但范圍更大的，應屬我國。《公務員法》把各黨派、公、檢、法機關工作人員通通納入公務員范圍，使得我國公務員隊伍龐大而特殊。這種獨具特色的公務員范圍且不說是否合理，從實踐層面看，必將使未來公務員的管理與改革變得更為復雜。
②從公務員制度的指導原則上看，奉行政治中立是西方國家文官制度的基本原則。當然，這一原則主要適用于常任的業(yè)務類公務員。政治中立原則要求常任的業(yè)務類公務員在政治上保持中立，因此，他們不應參加任何政治活動，不應支持反政府的政治活動，不應發(fā)表任何政見，不應公開對政府政策措施提出批評性意見，不能參加政治性競選活動。在公職選舉中只行使選舉權，若要競選公職，需先辭去其職務。不準參加工會，不得兼任議員，不得參加營利性經(jīng)濟活動等。文官法的類似規(guī)定，其目的是使政府的公共事務管理活動不致因政黨的矛盾和斗爭以及政黨內閣的更替而受到影響。西方文官制度所以強調所謂“政治中立”的原則，是與其政黨政治相關聯(lián)的，為了避免“封建恩賜制”和“政黨分肥制”帶來的社會流弊，保持政府管理的穩(wěn)定性和有效性，西方文官制度要求文官不得參加黨派等政治活動，在公務活動中不得帶有黨派的政治傾向性等等。而我國的政黨制度是一黨領導的多黨合作制度，中國共產(chǎn)黨是法定的唯一的執(zhí)政黨，因此，堅持黨的基本路線是中國公務員制度的基本指導原則。在實踐中要求公務員必須始終與黨中央保持一致，堅決捍衛(wèi)和執(zhí)行黨的路線、方針、政策。
③以能力和業(yè)績取向為本的功績制是西方考評體系的一個重要特征。西方有些國家視公務員為一種職業(yè)群體，在思想道德要求方面，沒有做出與其他職業(yè)群體明顯不同的特殊規(guī)定。政府與公務員是雇主與雇員的關系，公務員作為公共部門的雇員，常常就自己的利益與政府進行談判。我國公務員制度始終堅持德才兼?zhèn)涞挠萌藰藴省＿@就要求官員不僅要有一定工作能力，而且要求有良好的道德品質，以影響和教育人民。在官員的選拔上，不僅強調才智，還強調道德品質，要求公務員與人民群眾同甘共苦、廉潔奉公、不謀私利、不搞特權。
④“法治管理”和“功績制原則”作為西方公務員制度的核心特征之一，是以西方傳統(tǒng)文化中平等、互利、尊重規(guī)則的契約觀念和追求效率、效益的工具理性為基礎和支撐的。而簡單有效的異體監(jiān)督機制（如權力分立制衡、開放的社會傳媒壓力）使得公務人員的言行舉止無不處在公開透明的環(huán)境之中，任何肆意妄為都會承受巨大的風險。在我國，受傳統(tǒng)文化的影響，缺少有效的制度監(jiān)督。在權力的運作過程中，往往以傳統(tǒng)道德、血緣關系、有限范圍內的“共同利益認同”為依據(jù)，抽象的道德標準難免成為主觀隨意的“自律”要求。沒有“配置科學、程序嚴密”的制度設計，我國公務員制度科學價值的發(fā)揮將受到極大的制約。
⑤西方在公務員選拔制度一般實行“兩官分途”，強調政務官的所謂政治化和事務官的所謂職業(yè)化，我國公務員制度則沒有“政務官”與“事務官”的劃分。這是由于我國是共產(chǎn)黨執(zhí)政的國家，不搞多黨輪流執(zhí)政，所以不存在政務官與事務官的截然分野。但是，為了便于分類管理，我國的《公務員法》將公務員按照工作性質分為三類：綜合管理類、專業(yè)技術類、行政執(zhí)法類。這種分類方式也將隨著條件的成熟而發(fā)生改變。
3、借鑒西方公務員考評體系的可行性論證
考核目標上的可行性，公務員考核制度都是為了不斷強化效率，促進工作：
①減少考核誤差，考核結果相對有效
因為考核的主體是多元化的，所以在考核結果上就顯得相對比較公平，同時員工在接受上也更容易得多。一個考核者說話不算話，但多個考核者一起來說話，那不可能不算話了。
②②可以讓員工感覺上層重視績效管理，讓多個主體參與考核，要調動眾多部門的人員和資源，所以從整體績效管理推動力來講，對于員工參加和認識到考核重要性上是有一定的助推力的。
③③可以激勵員工提高自身全方位的素質和能力?，F(xiàn)在考核的要素可能也是多元化的，對員工綜合素質要求比較高，要取得好的考核成績，各方面都要嚴格要求自己。有利于促進員工的全面快速成長，有利于單位人力資源整體水平的提高。
考核時代上的可行性，當代世界在經(jīng)濟、政治、文化上的聯(lián)系不斷緊密，隨著民主思想和人性化科學發(fā)展觀觀念的不斷深入，借鑒先進發(fā)達國家的績效考核先進經(jīng)驗是適應當代客觀實際需要的。
五、基于多維導向的政府公務員績效考核的完善路徑
（一）、營造和諧統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境
從功能理論之生態(tài)觀點而言，任何經(jīng)濟、文化、政治和行政制度等皆為一有生命的個體，是經(jīng)過一段漫長的成長過程漸漸演進而來的。也就是說在生命的個體之間，以及生物與環(huán)境之間都有一種功能的相互依賴關系。公務員的績效主要體現(xiàn)在行政的點點滴滴，方方面面。因此，整個績效考核體系的平衡需要一個和諧的政治、經(jīng)濟、文化生態(tài)環(huán)境，同時又作用于這個生態(tài)環(huán)境。
（二）、借鑒科學合理的西方經(jīng)驗
西方績效考核體系的優(yōu)點在于，一是在知識上的要求更加全面，目前我國對公務員的考核基本上很多都是專業(yè)局限性強，或者還停留在基礎知識的考核上，沒有對公務員成為一個通才提出更高的要求；二是對服務意識和態(tài)度上的高要求，我國公務員體系在考核中方式方法單一，考核結果不透明不公開，這些都是遠離“執(zhí)政為民”原則的一些體現(xiàn)，服務于人民的態(tài)度上也十分欠缺；三是對領導能力的重視，無論公務員職位高低如何，不僅僅只看重“一把手”的領導能力，對一般公務員的領導能力，團隊合作能力也十分重視。
我國公務員的績效考核往往只對機關負責，對服務與管理對象卻比較漠視，這就不能較準確地反映被考核者的實際情況。為了盡可能減少人為因素所造成的偏差，對公務員績效的評價，可以采用目前在一些西方國家中流行的360度考核方法全方位的評價公務員工作，評價者除了其直接上級外，還應該包括同級、下級和機關外部的行政行為服務對象等，只是在實際運用中，對不同考核者賦予不同的權重。
事實記錄法。對公務員工作行為態(tài)度考核的事實依據(jù)表格，在公務員的某些行為發(fā)生后，仔細填寫事先設計好的表格，詳細記錄此次行為發(fā)生的時間、采取的管理行為、管理者采取行為的時間、所實施的措施效果如何等等詳盡的情況，作為公務員季度或年終考核的依據(jù)，同時也是作為管理者是否履行了管理職責進行考核的依據(jù)。
采用現(xiàn)代考核手段。考核任務的繁重、復雜使得廣泛應用計算機、網(wǎng)絡、心理學等手段進行公務員績效考核變得越來越必要，而國內電子政務建設的日益完善，也為公平、公正、公開的實施公務員績效考核提供了便利。例如利用因特網(wǎng)進行的民意測驗、公眾反饋就是一種有益的嘗試。政府部門可以利用網(wǎng)上調查的方式及時收集民眾對本部門公務員的總體績效的反饋信息，這些信息通常都可以作為公務員績效考核的重要參考加以利用。
（三）、創(chuàng)設以人為本的價值理念
堅持以人為本，是我們黨堅持馬克思主義辯證唯物主義和歷史唯物主義的世界觀、方法論，抓住“人是全部人類活動和全部人類關系的本質、基礎”這個根本，從新時期黨和國家事業(yè)發(fā)展的全局出發(fā)提出的重要思想。它深刻揭示了共產(chǎn)黨執(zhí)政的本質和目的，是對黨的執(zhí)政理念的重大創(chuàng)新，有利于進一步密切黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，夯實共產(chǎn)黨執(zhí)政的根基，調動一切積極因素，齊心協(xié)力地全面建設小康社會。牢固樹立和認真落實以人為本的執(zhí)政理念，關鍵是要尊重人、關愛人、依靠人，把促進人的全面發(fā)展作為執(zhí)政興國的根本目?？冃Э己讼到y(tǒng)實際上不僅僅考核執(zhí)政能力，還要考核系統(tǒng)中每個個體是否符合以人為本的科學發(fā)展觀要求，是否符合追求人民根本利益的原始初衷，是否服務于國家建設的客觀實際需要。
有別于英美國家的法治傳統(tǒng)和已經(jīng)形成的績效觀，我國歷來是個“人治”色彩比較濃厚的國家。在“人治”濃厚的環(huán)境下，人情關系、主觀臆斷往往取代科學、客觀的評估標準而成為左右評估的主要因素，而工作績效、科學考核、公眾評價、法治管理等現(xiàn)代績效評估理念難以深入人心。另一方面，目前我國不少政府部門不是把評估作為提高管理水平的正面措施，而是作為績效預防的手段，當某一方面問題成堆，社會反映強烈時，才采取諸如大檢查、專項調查、大評比等方式謀求改進，因而總陷于被動。這樣一來，我國的公務員績效評估工作一直徘徊在比較低的水平，難以有所突破。
要達到績效考核的目的，需要公務員思想上的認同、行動上的支持和能力上的支撐，因此應該在行政部門中建設以人為本的績效文化，形成政府績效管理的“軟環(huán)境”。作為公務員制度改革成果之一的公務員績效考核，其在公務員隊伍和社會公眾中所得到的認同和理解還是遠遠不夠的，這在一定程度上也是公務員績效考核往往被置于形式主義尷尬境地的原因。通過績效文化的建設，增加公務員隊伍對績效考核的認同感，在行政部門內形成追求優(yōu)異績效的核心價值觀，可化解績效考核過程中的矛盾，實現(xiàn)績效管理目標。在一個相對成熟穩(wěn)定的組織中，進行績效文化建設最保險的策略就是循序漸進。就公共部門的績效考核來說，在最初階段，組織可以把績效指標定得稍低一些，或是把刺激手段緩和化，力求把由此給成員帶來的壓力控制在他們比較能夠接受的程度，避免組織成員因瞬間感到的利益驟減而對自己產(chǎn)生懷疑或對組織其他成員產(chǎn)生不滿。
（四）、構建實用性與可行性相結合的制度安排
我國對公務員進行績效考核還沒有制度化、規(guī)范化，基本停留在自發(fā)、半自發(fā)狀態(tài)，體現(xiàn)出盲目性、單向性、封閉性等特征。因此，實施公務員績效考核,應重點做好以下幾個方面的工作:
1、確立科學的考核指標,增強考核的實用性。一方面,健全崗位責任制,使公務員崗位的職責權利有機結合,為考核提供可靠依據(jù)。另一方面,根據(jù)不同的考核目的、考核對象及其工作性質和特點,因事因崗位制宜,設計不同的考核標準，保證考核標準盡量具體化、明細化。
2、提高公務員素質，認清考核的重要性。近年來,考核中存在的問題,與公務員對考核工作不夠重視、考核缺乏系統(tǒng)規(guī)劃有很大關系。為此,實施績效考核首先要加強對公務員的教育,讓他們深刻認識到考核關系到每個人的工作和前途,從而增強配合考核工作的積極性。
3、實行公開考核，實現(xiàn)民主考核?？冃Э己说闹黧w應包括公務員的上級、下級、同事、公務員所服務的對象及公務員自己。也就是在組織中實行多重考核,以全方位、多視角對組織中的公務員進行評價,從更多的信息渠道增強信息的可靠性與可信度,使績效考核趨于科學、準確。采用多種考核方式相結合。同時采用不記名評估、社會調查、民意測試等多種考核結果結合起來，保證考核的客觀真實性。通過社會調查、民意測驗等方法讓公眾參與對公務員進行考核,才是真正的民主考核，,更重要的是這樣的考核才是真正對人民負責,形成人民監(jiān)督和上級監(jiān)督相結合的績效推動機制,從而建立讓老百姓高興和滿意的服務型政府。
4、建立完善的反饋系統(tǒng)，強化考核的使用價值?？己私Y果的使用是績效考核工作的重要一環(huán),關系到考核工作的質量與效果。如果把考核的功用僅限于控制公務員的工作及其行為,就會引起被考核者的逆反心理,使考核流于形式。因此,將考核結果與公務員的晉升、獎懲、培訓以及工資待遇掛上鉤。另外,主管領導與被考核者之間應有一個交流反饋程序?？冃Э己怂蟮慕Y果反饋,應當是雙向的、互動的。反饋的內容主要有兩點:一是所完成的業(yè)績是否達到了預期的績效目標要求;二是總結經(jīng)驗和教訓,對下一步如何改進工作提出建議。只有做到這一步,才算完成了績效考核的一個完整周期。
（五）、強化既有針對性又公平規(guī)范的激勵機制
①針對忽視不同層次的公務員需求，由于不同層級公務員在政治前途、社會地位、工資福利等方面的發(fā)展空間不一樣，各階層公務員的需求也各不相同，同一公務員在不同的階層的需求也不相同。我們的激勵機制應該除了包括了考核、晉升、培訓、及工資福利等內容，還應該針對不同階層公務員的不同需求，構建靈活浮動的激勵機制。
②增加物質獎勵在績效考核中的比例。目前制定的一些獎勵政策，過于平均化，如目標考核獎、單項獎都是已人均標準下達的，根本不能獎勤罰懶，對能干事、干成事的人的激勵非常有限。
③績效體制于職務晉升的聯(lián)系應該更加緊密。目前，公務員系統(tǒng)中在職務上的“能上不能下”的現(xiàn)象十分突出，晉升依據(jù)不合理，地方特別是基層的主要領導將個人的權利凌駕于法制之上，或者對法制執(zhí)行不到位，升官意志嚴重，在人員晉升上拉幫結派、任人為親、任人為錢，出現(xiàn)了不少“跑官、買官、賣官”的現(xiàn)象。
④監(jiān)督和懲罰等負激勵機制不能流于表面。目前在許多單位，公務員違法違紀行為暴露后，由于其所在的行政機關領導要承擔連帶責任，因而，應受處罰的公務員常常被包庇，以至于大事化小，小事化了，最后不了了之。這種被打了折扣的行政處分，不僅失去了懲罰和威懾的作用，還挫傷了廣大公務員的工作積極性。
⑤完善風險性的激勵機制。目前社會上把考公務員當成了公認的“金飯碗”，職業(yè)保障太強，即公務員的職業(yè)風險性相對缺乏，使部分公務員沒有工作壓力、沒有進取精神，以致缺乏職業(yè)危機意識。
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