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實(shí)施積極的就業(yè)政策要與宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)進(jìn)行

積極的就業(yè)政策的有效性在很大程度上取決于宏觀經(jīng)濟(jì)政策是否與之緊密配合。為了給推行積極就業(yè)政策提供一個(gè)較好的宏觀環(huán)境，從宏觀經(jīng)濟(jì)決策的角度把握就業(yè)和再就業(yè)政策，應(yīng)當(dāng)處理好四方面關(guān)系。

一是處理好積極的就業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系。再就業(yè)是相對(duì)于失業(yè)而言的。通過各種措施促進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)無疑是一種積極的政策，但是相對(duì)于保持一定經(jīng)濟(jì)增長速度，提供更多的就業(yè)崗位來說，它又是比較消極的政策，或者說，后者比前者更為積極。經(jīng)濟(jì)學(xué)家早就通過實(shí)證研究表明，在3％的GDP增長基礎(chǔ)上，GDP增長速度每提高2個(gè)百分點(diǎn)，失業(yè)率便下降1個(gè)百分點(diǎn)；反之，GDP每下降1個(gè)百分點(diǎn)，失業(yè)率便上升1個(gè)百分點(diǎn)，改革開放以來，正是由于中國經(jīng)濟(jì)保持了長期的高速增長，才提供了大量的就業(yè)崗位，一定程度上緩解了就業(yè)的矛盾。雖然由于種種原因，近幾年我國就業(yè)彈性系數(shù)有所降低，但要緩解中國的就業(yè)矛盾，在今后20年，保持7％以上的增長速度仍然是十分必要的。

二是處理好積極的就業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)系。在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，在大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的同時(shí)，要重視適用技術(shù)的采用和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)既有很大的空間，又能吸收更多的勞動(dòng)力就業(yè)。在調(diào)整所有制結(jié)構(gòu)中，要積極鼓勵(lì)個(gè)體私營企業(yè)的發(fā)展。國家統(tǒng)計(jì)局的資料顯示，2001年與1991年相比，在城鎮(zhèn)從業(yè)人員中，國有集體凈減5361人，私營個(gè)體凈增加1.18億人。同時(shí)，要重視勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)多為中小企業(yè)，這些年我國新增就業(yè)崗位的80％是由這類企業(yè)提供的。

三是處理好積極的就業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)系。我國建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的任務(wù)還沒有完成，行政管理體制、國有企業(yè)、金融體制等方面的改革任務(wù)還很艱巨，特別是國有企業(yè)改革的深化，還會(huì)產(chǎn)生大批的失業(yè)人員，從而增加了就業(yè)和再就業(yè)的難度。在深化經(jīng)濟(jì)體制改革、出臺(tái)改革措施時(shí)，必須統(tǒng)籌兼顧，考慮到社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)公平，把改革的力度和社會(huì)所能承受的程度協(xié)調(diào)起來。

四是處理好積極的就業(yè)政策和工業(yè)化、城市化的關(guān)系。我國還處在工業(yè)化中期階段，隨著工業(yè)化的發(fā)展，城市化的進(jìn)程會(huì)加快，將會(huì)有更多的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城市中來。隨著城市化水平的提高，從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的勞動(dòng)力還會(huì)增加。在考慮城市化發(fā)展進(jìn)程和方式時(shí)，也必須考慮就業(yè)和再就業(yè)問題。首先，應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)發(fā)展方向，解決我國的就業(yè)問題要與“三農(nóng)”問題結(jié)合起來統(tǒng)籌考慮，從激活城鄉(xiāng)之間勞動(dòng)力流通角度入手，通過市場機(jī)制尋找解決辦法。第二，發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)與城市化進(jìn)程結(jié)合起來，通過城市規(guī)模的擴(kuò)大帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，通過產(chǎn)業(yè)的發(fā)展促進(jìn)中小城市規(guī)模的升級(jí)，從而解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的問題。第三，在推進(jìn)城市化和工業(yè)化進(jìn)程中，不應(yīng)該忽視農(nóng)業(yè)作為消化農(nóng)村勞動(dòng)力的“蓄水池”作用，在一定時(shí)期還要繼續(xù)著眼于有效擴(kuò)大農(nóng)村內(nèi)部的就業(yè)容量。

改進(jìn)和完善實(shí)施積極的就業(yè)政策的組織體系

隨著下崗職工從企業(yè)再就業(yè)服務(wù)中心的退出，企業(yè)再就業(yè)服務(wù)中心完成其歷史使命后將逐步撤消。以大中城市為依托的社會(huì)化的再就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)將成為實(shí)施積極的就業(yè)政策組織體系的主體。然而，這種組織體系還需逐步完善。我們應(yīng)該加大以下方面的工作力度。

一是要加強(qiáng)基層服務(wù)體系和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。在一個(gè)城市，再就業(yè)培訓(xùn)一般是通過市、區(qū)、街道和社區(qū)四級(jí)網(wǎng)絡(luò)來組織實(shí)施的，大量的工作是在街道和社區(qū)。然而隨著下崗失業(yè)人員的增加，街道、社區(qū)勞動(dòng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作量和工作難度大大增加，現(xiàn)有的街道社區(qū)勞動(dòng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理機(jī)制、人員配備、人員結(jié)構(gòu)、人員素質(zhì)、經(jīng)費(fèi)狀況等都很難適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。大力加強(qiáng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的人力、物力投入十分必要。

二是要完善現(xiàn)有公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)功能。重點(diǎn)完善公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的政策咨詢、職業(yè)指導(dǎo)、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)信息提供、技能培訓(xùn)、接續(xù)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系等功能，尤其是各個(gè)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)要能夠提供求職登記、職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹、培訓(xùn)申請(qǐng)、鑒定申報(bào)、檔案管理、社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)“一站式”就業(yè)服務(wù)。

三是要提高現(xiàn)有公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的效率。不少現(xiàn)有的公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)人浮于事效率不高。資料顯示，勞動(dòng)部門職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)是私人職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)的4.39倍，工作人員是私人職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)的4.42倍，但是，勞動(dòng)部門職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)服務(wù)求職人次卻只有私人職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)的3.17倍，介紹成功人次也只有私人職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)的3.27倍。提高公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作效率勢在必行。

四是要允許和鼓勵(lì)私營就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展。這不僅可以作為公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充，幫助更多的勞動(dòng)者實(shí)現(xiàn)就業(yè)，而且還可以通過競爭提高公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)效率。

發(fā)展社區(qū)服務(wù)采用靈活多樣的形式促進(jìn)再就業(yè)

從我國目前情況看，社區(qū)服務(wù)業(yè)的發(fā)展不僅僅對(duì)解決下崗職工再就業(yè)具有特別重要的意義，而且對(duì)于緩解我國未來總體就業(yè)供求矛盾、進(jìn)而對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展具有戰(zhàn)略意義。

我國自改革開放以來，一直存在非正規(guī)就業(yè)形式，只是當(dāng)時(shí)非正規(guī)就業(yè)人員只占就業(yè)總量的很少一部分。隨著市場導(dǎo)向就業(yè)機(jī)制的建立，以及家庭小型化、住房單元化、人口老齡化和生活現(xiàn)代化的一系列變化，社區(qū)服務(wù)中的臨時(shí)性和非固定性的工作崗位日益增多，非正規(guī)就業(yè)比例逐漸上升成為一種必然趨勢。因此，首先，要根據(jù)社區(qū)服務(wù)業(yè)的發(fā)展特點(diǎn)，制訂和實(shí)施促進(jìn)社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策和優(yōu)惠措施。具體包括放寬從事社區(qū)服務(wù)業(yè)的準(zhǔn)入政策，鼓勵(lì)人們根據(jù)需要進(jìn)行創(chuàng)業(yè)，對(duì)于從事社區(qū)服務(wù)業(yè)的組織和個(gè)人給予幫助、指導(dǎo)和扶持等等。第二，要加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，完善社區(qū)管理。逐步建立起政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門各負(fù)其責(zé)、社會(huì)廣泛參與的社區(qū)管理體制，承擔(dān)為非正規(guī)勞動(dòng)組織以及從業(yè)人員提供服務(wù)、指導(dǎo)、管理等職能。但應(yīng)明確區(qū)分社區(qū)服務(wù)中的政府職能與市場職能，區(qū)分公益性項(xiàng)目與經(jīng)營性項(xiàng)目。居民委員會(huì)不能既作為社區(qū)的管理者，又作為社區(qū)服務(wù)企業(yè)的法人參與社區(qū)經(jīng)營性服務(wù)。第三，要設(shè)計(jì)與靈活就業(yè)形式相適應(yīng)的安全保障方式。要很好地解決社區(qū)服務(wù)人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)問題，解除從事社區(qū)服務(wù)人員的后顧之憂，保障勞動(dòng)者合法權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

為實(shí)施積極的就業(yè)政策提供有效的資金保障

為貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》精神，財(cái)政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部在2002年12月3日頒發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)下崗失業(yè)人員再就業(yè)資金管理有關(guān)問題的通知》中，就再就業(yè)資金的來源，支出項(xiàng)目、管理辦法做出了詳細(xì)規(guī)定，為再就業(yè)政策實(shí)施的資金保障問題奠定了政策基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為應(yīng)該進(jìn)一步做好以下三方面工作。

第一，加大再就業(yè)資金的投入，提高財(cái)政預(yù)算內(nèi)就業(yè)費(fèi)用支出占GDP的比例。中央和地方都應(yīng)當(dāng)通過預(yù)算內(nèi)外各種資金渠道積極籌措資金，較大幅度提高財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金用于促進(jìn)就業(yè)和再就業(yè)政策的投入。國外資料表明，在1990—1991年和1998—1999年間，就業(yè)政策費(fèi)支出占GDP的比率，美國為0.7％、0.43％；英國為1.54％、1.19％；德國為2.15％、3.43％。我國的就業(yè)形勢比這些國家嚴(yán)峻得多，因此將來的一段時(shí)期里，我國財(cái)政預(yù)算內(nèi)就業(yè)費(fèi)用支出占GDP的比重不應(yīng)該低于1％。

第二，要逐漸調(diào)整再就業(yè)資金支出的結(jié)構(gòu)，增加再就業(yè)培訓(xùn)、勞動(dòng)力市場建設(shè)等具有長期效果的費(fèi)用支出。根據(jù)財(cái)政部和勞動(dòng)社會(huì)保障部的規(guī)定，再就業(yè)資金主要用于促進(jìn)下崗失業(yè)人員再就業(yè)的社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、小額貸款擔(dān)保基金和從事微利項(xiàng)目的小額擔(dān)保貸款貼息、再就業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹補(bǔ)貼、公益性崗位補(bǔ)貼、勞動(dòng)力市場建設(shè)等項(xiàng)支出。這些項(xiàng)目支出中，有些具有立竿見影的短期效果，如公益性崗位補(bǔ)貼，而有些項(xiàng)目支出在短期內(nèi)有一定擴(kuò)大需求的效果的同時(shí)，還會(huì)有改善就業(yè)結(jié)構(gòu)和提高就業(yè)質(zhì)量的長期效果，如培訓(xùn)、勞動(dòng)力市場建設(shè)等。政府要避免短期行為，再就業(yè)資金支出要逐漸向具有長期效果的項(xiàng)目傾斜。

第三，加強(qiáng)再就業(yè)資金的管理，提高再就業(yè)資金的使用效率。一方面，要對(duì)再就業(yè)資金堅(jiān)持專款專用的原則，嚴(yán)格按照規(guī)定的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和程序管理使用，切實(shí)加強(qiáng)再就業(yè)資金預(yù)、決算管理；另一方面要尋求對(duì)就業(yè)具有較大的牽引作用的產(chǎn)業(yè)給予必要的資金支持，例如對(duì)于社區(qū)就業(yè)，一些薄弱領(lǐng)域和新興服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展初期，政府的資金支持是必要的，能夠有效地帶動(dòng)就業(yè)的增加。

把推行積極的就業(yè)政策和完善社會(huì)保障制度結(jié)合起來

激烈的就業(yè)競爭中，使下崗職工與失業(yè)人員的再就業(yè)問題越來越困難。1998年以來，國企下崗職工就業(yè)率逐年下降，這部分人在勞動(dòng)力市場幾乎沒有競爭力，自謀職業(yè)又缺乏起碼的條件，是就業(yè)最困難的群體。換句話說，即便我們的培訓(xùn)和再就業(yè)工作做得非常好，也不可能保證下崗失業(yè)人員能百分之百的實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，還會(huì)有一部分人要進(jìn)入長期領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)金的行列，有些人甚至?xí)蔀樯鐣?huì)救濟(jì)的對(duì)象。可以預(yù)計(jì)，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的深化，工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，在一段時(shí)期領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金和社會(huì)救濟(jì)金的人數(shù)還會(huì)大幅度增加。因此，必須完善社會(huì)保障制度，擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面，提高征繳率；完善社會(huì)救濟(jì)制度，各級(jí)財(cái)政要增加這方面的支出，保證其有較充足的資金來源。從而為就業(yè)和再就業(yè)政策提供社會(huì)保障基礎(chǔ)。然而，從西方福利國家的教訓(xùn)和我國長期發(fā)展趨勢來看，在完善失業(yè)保險(xiǎn)與社會(huì)救濟(jì)制度同時(shí)，還應(yīng)看到高福利制度可能導(dǎo)致就業(yè)政策的低效率的一面。因而，從另一方面說，我們還不能單純強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障制度建設(shè)與完善，必須把社會(huì)保障制度建設(shè)同積極的就業(yè)政策有效結(jié)合起來。