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指發(fā)包單位匯報期末依照合同約定必須向建筑業(yè)企業(yè)支付而未支付的工程款項(xiàng)，建設(shè)領(lǐng)域工程拖欠款。包含依照合同約定應(yīng)支付工程進(jìn)度款和工程竣工后應(yīng)支付的工程款項(xiàng)。長時間以來,國建設(shè)事業(yè)全面快速發(fā)展的同時,由于多方面因素的影響,工程款拖欠問題越來越嚴(yán)重。既嚴(yán)重影響了工程建設(shè)的順利實(shí)施，還嚴(yán)重破壞了社會經(jīng)濟(jì)秩序，惡化了企業(yè)交易信用環(huán)境，導(dǎo)致了企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資的加劇，給社會帶來不穩(wěn)定因素，敗壞了社會風(fēng)氣。因此，作為政府行政主管部門，必須認(rèn)真研究和思考這一問題。

一、拖欠工程款的危害

國家有關(guān)部門也曾采取了嚴(yán)厲的措施，工程款拖欠問題由來已久。對當(dāng)時清理拖欠工程款和防止新的拖欠起到一定作用。但由于多種原因，拖欠工程款的問題始終未能得到根治。由于拖欠工程款的日益加劇，給整個建筑行業(yè)乃至社會的經(jīng)濟(jì)秩序及穩(wěn)定都帶來了嚴(yán)重的危害：

1債務(wù)鏈拉長。一方面是建筑業(yè)企業(yè)被大量的拖欠工程款，另一方面建筑業(yè)企業(yè)又拖欠分包企業(yè)的工程款、材料設(shè)備供應(yīng)廠商的購貨款、農(nóng)民工工資和國家稅款、銀行貸款。據(jù)不完全統(tǒng)計：截至2003年底，縣拖欠建設(shè)工程款總額近1000余萬元，其中黨政機(jī)關(guān)和部門拖欠工程款約520余萬元，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)拖欠工程款210余萬元，二者合計占拖欠工程款70%以上，由此引發(fā)建筑業(yè)企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資約160萬元。大量“三角債”產(chǎn)生，引發(fā)了多頭的債務(wù)糾紛，造成了社會信用關(guān)系的極大扭曲，還掩蓋了因建設(shè)資金不足而盲目建設(shè)的問題，破壞了正常的社會經(jīng)濟(jì)秩序。同時，引發(fā)了大量拖欠農(nóng)民工工資，造成農(nóng)民工集體上訪，群體性事件屢有發(fā)生，嚴(yán)重危及到社會穩(wěn)定。

2造成國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失。由于工程款被大量拖欠，只能依靠增加貸款組織生產(chǎn)，背負(fù)沉重的貸款利息，使企業(yè)資金周轉(zhuǎn)困難，嚴(yán)重影響了企業(yè)生產(chǎn)設(shè)備的更新和技術(shù)進(jìn)步，并造成企業(yè)骨干和技術(shù)人才大量流失，效益連年滑坡。

3層層轉(zhuǎn)嫁工程風(fēng)險。將工程分包給技術(shù)管理水平較低的企業(yè)甚至是包工頭，結(jié)果在工程施工中偷工減料，使工程質(zhì)量水平大大降低，甚至留下了安全隱患。此外，由于拖欠工程款，致使許多項(xiàng)目難以順利進(jìn)行，出現(xiàn)了大量的爛尾樓”和“胡子工程”嚴(yán)重影響了投資效益的正常發(fā)揮。

4增加了企業(yè)壞賬的風(fēng)險。遇有欠債單位倒閉、破產(chǎn)或經(jīng)辦人變更、機(jī)構(gòu)解散等其他情況，欠款就更難收回，造成大量的壞賬損失。因此，有的企業(yè)為了早日回收投資成本，就千方百計拉籠建設(shè)業(yè)主，投其所好，甚至進(jìn)行賄賂。

二、工程款拖欠的原因分析

工程拖欠款問題的產(chǎn)生和惡化原因是多方面的既有社會大環(huán)境的因素也有其自身特點(diǎn)。筆者認(rèn)為其主要原因是

1建筑市場的法制不健全。

及時撥付工程款項(xiàng)。但該法中對這類違法行為應(yīng)承擔(dān)何種法律責(zé)任卻沒有相應(yīng)的條款規(guī)定。合同法》第286條規(guī)定：發(fā)包人未按照約定支付價款的承包人可以催告發(fā)包人在合理期限內(nèi)支付價款。發(fā)包人逾期不支付的除按照建設(shè)工程的性質(zhì)不宜折價、拍賣的以外，建筑法》第十八條第二款規(guī)定：發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)按照合同的約定。承包人可以與發(fā)包人協(xié)議將該工程折價，也可以申請人民法院將該工程依法拍賣。建設(shè)工程的價款就該工程折價或者拍賣的價款優(yōu)先受償。最高人民法院2002年6月也做出了司法解釋。但目前通過司法途徑解決拖欠工程款的企業(yè)很少，成功的案例也很少。加之建筑業(yè)企業(yè)不愿意打官司。許多企業(yè)擔(dān)心打官司，不但會得罪當(dāng)事人，還會造成一系列的連鎖反映，影響今后在建筑市場上承接工程業(yè)務(wù)。其次，打官司的時間長、成本高，不僅耗費(fèi)大量人力、財力等，即使勝訴在法院執(zhí)行時也有很大難度。如某市×房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，業(yè)主拖欠施工單位工程款2542萬元，施工單位向法院起訴，經(jīng)法院判決后仍拿不到工程款，但預(yù)售房的客戶多次到市政府集會反映，市政府有關(guān)部門為穩(wěn)定社會而責(zé)令施工單位無條件復(fù)工。某市×公司被另外一個市的區(qū)政府和縣交通局分別拖欠工程款7500萬元、772萬元，法院判決已兩三年但迄今仍未得到執(zhí)行。另外，政府投資工程中的公益性（非經(jīng)營性）項(xiàng)目，按其性質(zhì)不宜折價或拍賣，不適用于《合同法》第286條，目前對這部分工程如何解決拖欠工程款的問題尚無法律依據(jù)。再次，現(xiàn)行的法律法規(guī)缺乏對工程竣工決算的期限、方式等規(guī)定，使施工合同有關(guān)條款的訂立缺乏必要的法律法規(guī)依據(jù)，造成一些工程款的合同糾紛難以判定。同時，刑法》也缺少對債務(wù)人的刑事追究條款。個別業(yè)主不講信用甚至鉆法律和合同的空子，利用建筑業(yè)企業(yè)怕打官司的怯懦心理，故意以拖延結(jié)算時間或苛求質(zhì)量有問題等方式拖欠工程款。

2建筑市場供求關(guān)系嚴(yán)重失衡。

生產(chǎn)領(lǐng)域廣闊，建筑業(yè)企業(yè)屬于勞動密集型行業(yè)。大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中容納了大量的就業(yè)人員。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，農(nóng)村建筑隊(duì)異軍突起，致使全國建筑業(yè)勞動隊(duì)伍迅速擴(kuò)大，隊(duì)伍出現(xiàn)嚴(yán)重膨脹，直接導(dǎo)致了建筑領(lǐng)域的不良競爭。許多建設(shè)項(xiàng)目，為了本身的利益，利用建設(shè)市場競爭激烈、僧多粥少的機(jī)會，要求施工企業(yè)墊資建設(shè)。同時，簽訂合同時往往附加某些不平等條款，甚至簽訂“陰陽合同”致使建筑業(yè)企業(yè)在承接工程初期即處于非常不利的弱勢地位，甚至陷入難以回避的合同“陷阱”此外，一些建筑業(yè)企業(yè)合同意識不強(qiáng)，往往因工程質(zhì)量、工期等問題造成雙方扯皮，致使工程款遲遲不能結(jié)算。行業(yè)協(xié)會的自律和保護(hù)企業(yè)的能力較弱。

3社會信用體系不健全。

社會運(yùn)行的基礎(chǔ)之一是信用體系。國由于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育不充分，市場經(jīng)濟(jì)是信用經(jīng)濟(jì)和法制經(jīng)濟(jì)。市場信用交易不發(fā)達(dá)，加上國家信用管理體系不完善，相關(guān)的法律法規(guī)和失信懲罰機(jī)制不健全，導(dǎo)致社

4監(jiān)督不到位，執(zhí)法不夠嚴(yán)格。

而對業(yè)主的資金到位情況缺乏有效的控制；有關(guān)審查、監(jiān)督部門，代表政府行使權(quán)力的有關(guān)職能部門沒有按雙向負(fù)責(zé)的原則對市場主體實(shí)施全面有效的監(jiān)督。如建設(shè)主管部門對施工企業(yè)的資質(zhì)、工程質(zhì)量、安全、現(xiàn)場管理等實(shí)施了較為嚴(yán)格的監(jiān)督。對撥款不及時和拖欠工程款沒有采取監(jiān)控措施，只注重保護(hù)業(yè)主的利益而忽視了施工企業(yè)的利益，其監(jiān)督顯失公平。甚至在實(shí)際操作中，不依法辦事，資金來源不落實(shí)照樣審批立項(xiàng)。不按合同及時撥付工程款以致拖欠工程款，也沒有受到法律的有效約束，為一些不法開發(fā)商和不具備資金支付能力的業(yè)主大開方便之門。

三、解決拖欠工程款的對策和措施

需要全社會各方面的共同努力?，F(xiàn)階段，工程拖欠款問題的解決是一個錯綜復(fù)雜的問題。應(yīng)當(dāng)結(jié)合整頓和規(guī)范建筑市場秩序工作，采用法律的經(jīng)濟(jì)的和必要的行政手段，治標(biāo)與治本相結(jié)合，對其實(shí)施綜合整治。

一是要在全社會加強(qiáng)誠信教育。加強(qiáng)對公民進(jìn)行持久的誠實(shí)守信的道德教育，全社會形成良好的道德風(fēng)尚，帶動和促進(jìn)社會風(fēng)氣的進(jìn)一步好轉(zhuǎn)。另一方面，對企業(yè)、個人的信用進(jìn)行評級，促進(jìn)它經(jīng)營活動中始終堅(jiān)持講信用、守信用、履行信用契約，保持良好的信用狀況。建立和加快資信評估業(yè)的發(fā)展，充分發(fā)揮社會中介機(jī)構(gòu)對維護(hù)社會信用秩序的監(jiān)督、促進(jìn)作用。

二是要完善法律法規(guī)。應(yīng)該盡快進(jìn)行修改，增加強(qiáng)制性懲罰措施，使失信者受到法律嚴(yán)懲，以充分發(fā)揮法律對信用關(guān)系的剛性保障作用。同時，各職能部門要依法履行職責(zé)，加大嚴(yán)格執(zhí)法的力度對于拖欠工程款和農(nóng)民工工資的建設(shè)單位和建筑業(yè)企業(yè)，建設(shè)部門要向社會公布，并通知工商、計劃、財政、國土、房產(chǎn)、銀行等部門和機(jī)構(gòu)。對不能在限期內(nèi)支付所拖欠工程款的建設(shè)單位，其新建和在建的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)部門不能為其辦理規(guī)劃審批、施工許可和竣工驗(yàn)收備案手續(xù)，房產(chǎn)部門不能為其辦理產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)；對凡存在克扣和惡意拖欠民工工資的單位，由工商行政管理部門吊銷其營業(yè)執(zhí)照，取消其市場準(zhǔn)入資格；計劃部門停止其工程審批立項(xiàng)；國土部門不予辦理用地手續(xù)；銀行要將其列入信用不良單位，依法減少授信額度或者不提供授信。

三是要強(qiáng)化監(jiān)控。對房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目和政府投資的經(jīng)營性工程項(xiàng)目，要嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目資本金制度，項(xiàng)目資本金不得低于國家規(guī)定的比例，且后續(xù)資金來源應(yīng)有保障。項(xiàng)目資本金不足不批準(zhǔn)其立項(xiàng)，不頒發(fā)施工許可證。要防止一些地方利用拖欠工程款掩蓋建設(shè)資金不足的矛盾，搞“形象工程”和“政績工程”工商、建設(shè)部門要依法查處抽逃項(xiàng)目資本金的行為。要強(qiáng)化監(jiān)控力度（尤其要強(qiáng)化銀行在工程建設(shè)中的監(jiān)控力度）實(shí)施審批工程責(zé)任追究制度，杜絕資金不到位工程進(jìn)入建筑市場，從根本上遏制“拖欠、墊資”等現(xiàn)象的蔓延擴(kuò)大，從源頭上防止發(fā)生新的拖欠。

四是要提高建筑市場“準(zhǔn)入”門檻。建設(shè)部門要加強(qiáng)建筑市場的監(jiān)管。有效控制建筑業(yè)企業(yè)數(shù)量和從業(yè)人員總數(shù)，遏制建筑市場的惡性競爭；要按照新的市場準(zhǔn)入原則，杜絕不符合條件的企業(yè)和人員從事建筑業(yè)，從源頭上控制隊(duì)伍總量；清理、整頓和考核、培訓(xùn)現(xiàn)有的建筑隊(duì)伍，對沒有實(shí)力、不能適應(yīng)現(xiàn)代化競爭的隊(duì)伍清理分流；同時實(shí)行嚴(yán)格的內(nèi)部行業(yè)管理體系，形成在不同層次各自進(jìn)行競爭與協(xié)作的市場格局，避免資質(zhì)趨同，使建筑業(yè)真正做大做強(qiáng)。

五是要規(guī)范企業(yè)行為。加快企業(yè)改革步伐，轉(zhuǎn)化企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，市場競爭中不斷提升其競爭力和工程風(fēng)險防范意識。承攬工程時要進(jìn)行充分的工程項(xiàng)目風(fēng)險評估，對于資金不落實(shí)或可能不落實(shí)的項(xiàng)目不要盲目承包。要增強(qiáng)合同管理能力，合同中載明撥付工程進(jìn)度款和竣工結(jié)算的程序、期限、方式以及發(fā)生糾紛的處理和違約責(zé)任等。要敢于運(yùn)用《合同法》維護(hù)自己的合法權(quán)益，并要加強(qiáng)工程質(zhì)量、工期等管理，防止因質(zhì)量、工期等糾紛而造成拖欠工程款。同時要杜絕通過打通業(yè)主，送紅包、給回扣等非法手段爭奪工程，進(jìn)行工程結(jié)算。只有如此才能標(biāo)本兼治，遏制拖欠，才能真正把清理和整治拖欠工程款工作落到實(shí)處。