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今年防汛抗洪期間，我在湖南岳陽接受記者采訪時說過一段話：作為水利部部長，我希望中國的大江大河每年汛期來的水要超過警戒水位，但是，不要超過保證水位。如果到了汛期一條河的水位達不到警戒水位，說明這個流域今年來水少了，大面積的干旱就要發(fā)生。今年中國的大江大河，除了長江有一段時間超過警戒水位，其他江河都沒有達到警戒水位。這發(fā)出了一個信號：從現(xiàn)在到明年汛前，干旱缺水將成為突出問題。

近些年來，防汛抗洪問題備受各界輿論關注，然而現(xiàn)實的中國水資源主要矛盾仍然是干旱缺水，尤其是北方城市缺水日益嚴重。對于如何解決中國的水資源短缺問題，各方面專家、學者開出了不同的“藥方”：一些工程技術專家從工程技術角度出發(fā)，提出要多修水庫、多搞調(diào)水工程；一些專家說節(jié)水就能解決問題；一些地質(zhì)專家說，中國的地下水十分豐富，可以依靠發(fā)掘地下水解決水資源短缺問題；有專家提出出路在海水淡化；還有專家說要大面積種樹，森林可引來降雨；而一些經(jīng)濟學家從經(jīng)濟學的角度提出，應該由市場來解決問題，水資源一進入市場，問題就可以解決了；一些搞管理的專家則認為，只要把體制理順了，一切問題都可以迎刃而解；等等。

這些觀點從不同的角度去分析問題，都有其合理和正確的一面，但是中國水資源管理的根本性問題是什么，如何統(tǒng)一思想、達成共識？通過近幾年的實踐，我們逐漸認識到：任何一項水利工程其本質(zhì)都應該是生態(tài)工程。水利工程的一個根本性問題，就是要維系良好生態(tài)，促進可持續(xù)發(fā)展。各種各樣的方案是否能夠推進可持續(xù)發(fā)展，是評價其是否科學可行的一個重要標準。如果這個方案能夠推進可持續(xù)發(fā)展，那么就是一個好的方案；如果這個方案為了改變這里的生態(tài)而影響了其他地方的生態(tài)，甚至在更大范圍內(nèi)造成生態(tài)破壞，這樣的方案肯定是不可取的。因此，我認為一定要把水資源的可持續(xù)利用和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，作為各項水利工作的指導思想和核心問題。

今天我想談三點。

一、資源水利的本質(zhì)特征——人與自然和諧相處

人類社會的進步與發(fā)展，從來都是以解決人與自然關系這一重大課題為前提的，處理和解決人與自然關系的水平和能力，標志著社會進步和發(fā)展的程度。歷史上大量事實證明，如果處理不好人與自然的關系，就會遭受大自然的懲罰。長期以來，由于生態(tài)環(huán)境破壞，水土流失嚴重，造成江河湖庫淤積；對水資源的無節(jié)制開發(fā)利用，導致了江河斷流、地下水超采、地面下沉；過度地圍湖造地，侵占河道，降低了河湖調(diào)蓄能力和行洪能力，加劇了洪水災害；水體污染，造成了嚴重的生態(tài)問題。這些都是人類向大自然無節(jié)制索取的結果。社會發(fā)展到今天，我們必須轉(zhuǎn)變對水的認識，從人定勝天、向大自然無節(jié)制的索取轉(zhuǎn)變?yōu)榘凑兆匀灰?guī)律辦事、人與自然和諧相處；從防止水對人類的侵害轉(zhuǎn)變?yōu)樵诜乐顾畬θ祟惖那趾ν瑫r，要特別注意防止人類對水的侵害。

回顧水利發(fā)展的歷史，過去從改造自然、人定勝天的理念出發(fā)，強調(diào)水資源的開發(fā)、利用、治理，就特別注重對工程技術的研究。無論是技術研討、出國考察，還是各種刊物刊載的文章，大多都是強調(diào)工程技術問題。改革開放后，在注重工程技術的同時，開始重視工程管理問題，主要是工程建設的管理?，F(xiàn)階段，隨著經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展理論的提出，在強調(diào)水資源的開發(fā)、利用、治理的同時，需要特別注重水資源的節(jié)約、保護和配置，注重維系良好生態(tài)系統(tǒng)，以水資源的可持續(xù)利用支持經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。這是一種人與自然和諧相處的理念。從這種理念出發(fā)，就應特別注重對資源管理的研究。

新水法的頒布實施體現(xiàn)了對人與自然和諧相處這一新理念的肯定?；謴秃途S系良好生態(tài)系統(tǒng)，以水資源的可持續(xù)利用支持經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，是水利工作的基礎性目標。任何一項水利工程其本質(zhì)都應該是生態(tài)工程，也就是說，水利工程在改變自然的同時不能以破壞生態(tài)為代價。因此，在制定水資源綜合規(guī)劃時，一定要以提高水的利用效率，科學、合理地配置水資源，建設節(jié)水防污型社會，促進人與自然和諧相處和水資源可持續(xù)利用為目標。

總之，強調(diào)改造自然，必然重工程管理；強調(diào)人與自然和諧相處，必然重資源管理。資源水利的提出，就是強調(diào)資源管理，其本質(zhì)特征——人與自然和諧相處。

二、資源水利的理論基礎——水權和水市場理論

怎樣才能達到人與自然和諧相處？如何實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用？通過近幾年的實踐，我們提出了水資源承載能力和水環(huán)境承載能力兩套系統(tǒng)。

水資源承載能力體現(xiàn)在水資源的使用權上，水環(huán)境承載能力體現(xiàn)在污水排放權上。要按照水資源的承載能力，推進水利和經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。只有經(jīng)濟社會發(fā)展和水資源承載能力相協(xié)調(diào)，才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。經(jīng)濟社會發(fā)展還必須充分考慮水環(huán)境承載能力，確保各種水域能夠永續(xù)使用。既要滿足經(jīng)濟用水、生活用水，也要充分考慮生態(tài)和環(huán)境用水。兩套系統(tǒng)都需要建立宏觀控制和微觀定額兩套指標，使二者有機結合，做到層層有指標、有定額，進而通過實施取水許可等制度，把兩套系統(tǒng)最終落實到具體工作中去，體現(xiàn)人與自然和諧相處的思想。

在社會主義市場經(jīng)濟體制下，實現(xiàn)對水資源的科學管理，要積極探索建立水權制度和水市場，政府宏觀調(diào)控與市場機制有機結合，逐步建立水權交易市場，實行水權有償轉(zhuǎn)讓，建立合理的水價形成機制，推動節(jié)約用水，促進水資源的高效利用、優(yōu)化配置和有效保護，以實現(xiàn)人與自然和諧相處的目標。在市場經(jīng)濟條件下，只有以水權和水市場理論來指導實踐，在政府宏觀調(diào)控下，用經(jīng)濟的辦法來解決水資源管理中的復雜問題，才能真正實現(xiàn)水資源的科學配置，達到以水資源可持續(xù)利用支持經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的目標。

當前水資源問題的研究應重點放在四類課題上。

其一，良好生態(tài)系統(tǒng)的標準以及生態(tài)水量的計算。在進行水權分配過程中，必須首先把生態(tài)水量留下來，然后才能配置工業(yè)、農(nóng)業(yè)、社會生活等其他用水。那么，什么樣的情況稱為人與自然和諧相處？什么樣的系統(tǒng)稱為良好的生態(tài)系統(tǒng)？維系良好生態(tài)系統(tǒng)需要多少生態(tài)水量？生態(tài)水量和環(huán)境水量的內(nèi)涵是什么？等等。這些都必須有明確的概念和定量的標準。如果這些問題不能解決，水權的分配就是一句空話。

其二，承載能力的確定。水資源承載能力體現(xiàn)在水資源的使用權上，水環(huán)境承載能力體現(xiàn)在污水的排放權上。對水資源使用權和污水排放權如何進行總量控制和定額管理，如何確定總量和定額的標準，是十分重要的研究課題。這些問題搞不清楚，理論也就難以付諸實踐。

其三，水權、水價、水市場問題。研究水同研究土地和其他礦產(chǎn)資源有很大區(qū)別。水資源具有流域性、稀缺性、不可再生性等許多特性，如果在研究中不能抓住水資源的特點，那么提出的建議或建立起來的水市場雛形將是難以操作的。因此，對水權、水價、水市場的研究必須充分考慮水資源的特點。

其四，管理體制問題。以上所說的承載能力、水權分配、水市場的建立以及市場競價規(guī)則等，如果沒有科學的管理體制作保障都將是空談。目前很多研究仍然是在生產(chǎn)力的范圍內(nèi)進行，但最后必然觸動生產(chǎn)關系。如果生產(chǎn)關系不能夠調(diào)整好，水資源問題的解決和水利發(fā)展就沒有前途。從過去注重對工程技術、工程管理的研究，到現(xiàn)階段注重對資源管理問題的研究，都是適應社會發(fā)展情況和水利發(fā)展需要而進行的，水利管理體制改革問題將成為今后的一個重要研究課題。

三、資源水利的體制保障——流域統(tǒng)一管理與準市場的結合

管理體制改革，就是要處理好政府與市場的關系。從目前中國改革形勢來看，從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，需要深化對壟斷行業(yè)的改革，打破一些壟斷，引入市場競爭機制。目前我國電信、民航、電力、鐵路等行業(yè)的改革方案幾乎都出來了，往前走了一大步。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，水利管理體制改革勢在必行。

如何構思水利管理體制改革大的框架？

首先，應當明確不能把水利行業(yè)簡單地稱為壟斷行業(yè)。我們通常講水的三大問題：洪澇災害、干旱缺水、水環(huán)境惡化。水環(huán)境惡化包含兩個部分，一個是水土流失問題，一個是水污染問題。這四個領域涉及到的，有的是社會效益，有的是生態(tài)效益，有一部分帶有經(jīng)濟效益。而壟斷這個詞是與市場掛鉤的。水利比較突出的帶有經(jīng)濟效益的部分，一個是供水，尤其是城市供水，還有一個是水力發(fā)電。水力發(fā)電的問題結合電力體制改革已經(jīng)解決了?，F(xiàn)在很多市場問題的討論，包括水權、水交易、水市場等，更多的是從供水這個領域來研究市場問題。這里要特別注意，不要把供水進入市場和整個水利進入市場的概念混為一談。把供水尤其是城市供水作為壟斷行業(yè)來構思一種體制，是一種考慮。但是整個水利行業(yè)不能簡單地稱為壟斷行業(yè)，這樣很可能會影響到改革的整體構思。

其次，我國水資源狀況和水資源的特性決定了必須以加強流域水資源統(tǒng)一管理作為管理體制改革的前提。從世界范圍來講，或者從中國經(jīng)濟發(fā)展趨勢來講，處理政府管理與市場調(diào)節(jié)的關系，始終是一個重要問題。當前，政府逐漸從一些領域內(nèi)退出，逐步地打破壟斷，多發(fā)揮市場的作用，讓市場多管一些，這是經(jīng)濟發(fā)展的大潮流。水資源統(tǒng)一管理，尤其是流域水資源的統(tǒng)一管理，表面看與此有矛盾。但是，我國水資源短缺的狀況決定了必須加強統(tǒng)一管理才能保證水資源的可持續(xù)利用。同時，水資源的一個重要特性是以流域為單元來劃分的，水資源的管理也應以流域為單元來進行統(tǒng)一管理。水利改革的過程，應該是在水資源統(tǒng)一管理的前提下，把一些該由市場來管的事情、社會來辦的事情交給市場和社會去管?，F(xiàn)在水利改革面臨的任務，是要把政府的宏觀調(diào)控或者講水資源的統(tǒng)一管理和市場機制的建立結合起來，同時體現(xiàn)在一個改革方案當中。

第三，在流域水資源統(tǒng)一管理的前提下，建立政府宏觀調(diào)控、流域??式。

水資源的一個重要特點是水資源是以流域為單元劃分的。水資源管理體制改革在處理政府和市場，或者叫政府宏觀調(diào)控與市場運作這兩者之間的關系時，這個特點一定要非常鮮明地表達出來，要特別強調(diào)流域的水資源統(tǒng)一管理。流域管理應該是在水資源統(tǒng)一管理的前提下，建立政府宏觀調(diào)控、流域民主協(xié)商、準市場運作和用水戶參與管理的運行模式。這四句話相互依存、缺一不可。單靠民主協(xié)商，沒有政府的宏觀調(diào)控，沒有政府的決策，水權無法分配。而單靠政府的行政手段也不行，還要有市場運作。而水資源的稀缺性決定了水量和水價都是受控制的，水市場不是一個完全的市場，而是準市場。

第四，區(qū)域水資源管理實行涉水事務一體化。只有實行一體化管理，才能真正實行水資源優(yōu)化配置，提高用水效率，建立節(jié)水防污型社會，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

第五，水行政主管部門的改革方向。水行政主管部門不應再去管微觀和非常具體的事情，而應將工作重心更多地轉(zhuǎn)移到制定規(guī)劃、政策法規(guī)、市場規(guī)則以及協(xié)調(diào)處理流域和流域間的宏觀問題上來。有些人認為，這樣做意味著政府的職能在萎縮，但我認為，政府的職能不是萎縮而是在加強。政府該管的事情，應該更強有力地去管好，政府不該管的問題就不要去管，交給市場、交給企業(yè)去管。

作為推進水利事業(yè)發(fā)展的一個重要問題，希望各位專家能夠?qū)λY源的管理體制問題進行深入研究。